近代英国土地私有与公用需求矛盾发展略论

王元天

(南京大学 历史学系，江苏 南京　210093)



近代英国土地私有与公用需求矛盾发展略论

王元天

(南京大学 历史学系，江苏 南京210093)

[摘要]土地所有制的不同，是我国与资本主义国家一项重要的经济制度差异。在我国，公共用途的土地都是由国有土地来承担的；在历史上的英国，则由公用地承担。中世纪的英国，公用地是个人享有土地公权的私人地产。到17世纪的中后期，随着私人地产权的确立和私人地产面积的扩张，长期存在的公用地逐渐消失，土地“私有”与人们对土地的公用需求之间冲突不断加剧。针对这一问题，地方民众率先通过实践尝试，成功地利用土地信托，创设了新型的公用地，即信托制下以公众为受益人的私有地产。这是在私有制框架下，为公私冲突提供合法解决的先例。地方上的成功，推动了国家对公私冲突态度的转变，并且相关法律进行有针对性的改变，尤其是对土地私有制的完善起到了重要作用。通过信托制度来管理土地，对于我国今后的土地使用改革，具有积极的借鉴意义。

[关键词]英国土地制度；公用地；土地公权；土地私有制；土地信托

土地所有制的不同，是我国与资本主义国家一项重要的经济制度差异。在我国，国家有权利用国有土地架桥铺路、修建公用设施，而土地的国有性质也为其公共利用提供了理论基础。在英国，却是只有私人地产而没有国有土地。那么，这是否意味着在英国，路桥、公园都是私人地产，而且人们一旦走出家门，就必须踏入他人的地产，甚至要申请无数的进入和通行许可，还要担心今天的道路，明天会不会变成菜园而被封了起来？在几百年前，英国还真的曾面临过类似的问题。私人土地产权在英国的确立和发展进程中，在土地私有制理论与实践过程中，都对土地的公用需求形成过挑战。那么，英国为什么可以没有国有土地呢？

要回答这一问题，就必须对英国17世纪私人地产权确立后，土地私有制与人们对土地的公用需求之间矛盾的发展过程进行一番梳理。随着英国私人地产的不断扩张，使得公用地在地理上和法律上都逐渐失去了生存空间。受影响的不仅是具体冲突中少数人的经济利益，更使社会大众的传统生活方式受到影响。特别是进入19世纪，土地的私产性质，与人们对土地的公用诉求，在社会上引发了越来越激烈的冲突，它严重地冲击着私有制。然而，有效的解决方案，最初却并非来自英国政府，而是在地方解决具体的冲突中，群众率先试用土地信托成功。这种信托方法得到推广，国家的态度也逐渐转变，随后的立法也及时给予跟进。本文将通过梳理这一发展过程，回答英国为什么可以没有国有土地这一有趣的问题。

一、公用地消失与公私冲突的激化

在英国历史上，土地的公用需求主要是通过“敞田制”下的公用地来满足的。“敞田制”是中世纪盛行于欧洲的一种土地制度，本意就是指土地不设栅栏开放公用。瑟斯克将其主要特征归纳为四项，即耕地、草地划分为条田由各个农户分散持有，收获后和休耕期的耕地和草地对公众放牧开放，条田占有者有权在未开垦的公地、荒地放牧以及拾柴、拾泥煤等等，以及“敞田”的管理利用由庄园法庭和村民议会统一管理。*Thrisk, Joan, The Common Fields, Past and Present, No. 29 (December, 1964), p.3.由此可见，“敞田制”下的公用地包括了庄园或村庄中的收获后的耕地以及未被开垦的公地、荒地。*Hall, David, The open fields of England, Oxford: Oxford University press, 2014, p.34.

“敞田制”下的公用地，之所以具有公用性，是基于人们依据习惯而享有的土地公权。布莱克斯通对土地公权的定义，“人们获取他人土地部分产品的合法权利(right)或在他人土地上享有的经济利益(profit)”，包括放牧、捕鱼、伐木、挖煤等。*Curtler, William Henry Ricketts, The enclosure and redistribution of our land, Oxford: The Clarendon press, 1920, p.77.这是颇具有代表性的定义，它指明了土地公权并不是一项土地财产权利(property)。但是，它的问题在于过于注重于公用地的经济价值，却忽略了它的社会意义：基于土地公权获取在他人土地上的权利或利益，首先意味着这片土地对你是开放的，你能走过去并呆在那。比如，你要去林间采摘，意味着你首先可以进入他人的林地，穿行其间，并在那里逗留。这种空间的开放，并非法律所直接授予，但仍然为公权所有者所享有。*Neeson, J.M., Commoners: common right, enclosure and social change in England, 1700-1820, Cambridge: Cambridge University press, 1993, p.172.

公用地在英国分布广泛，且影响人口众多。“敞田制”下的公用地一直到18世纪初，在英国都有广泛分布，以北安普顿郡为例，尽管到1720年已有1/3的土地被圈为私人地产，但当地90%的人口都生活在余下2/3仍实行“敞田制”的地区。*Neeson, J.M., Commoners: common right, enclosure and social change in England, 1700-1820, p.58.而在社会上享有土地公权的人口众多。首先，土地占有人(landed commoners)毫无疑问地享有土地公权。无论是耕地还是草地，只要占有一点土地都会被赋予土地公权。在18世纪晚期北安普顿郡20个还在实行“敞田制”的教区中，这类土地公权享有者平均占到了37%以上；其次，房屋住户(cottage commoners)也享有土地公权，无论他拥有的是小屋、小酒馆、磨坊、农舍，还是其他建筑。1753年，沃明顿一间小屋的出售广告中，标明了拥有此屋即可获得在公地上放牧两头牛和10只羊的权利。此外，许多不符合上述标准的无地者(landless commoners)也享有土地公权，包括劳工、手工工匠、小商人、外来移民、牧民以及穷苦的老人、寡妇等等。*Neeson, J.M., Commoners: common right, enclosure and social change in England, 1700-1820, pp.59-64.

大规模的公用地，作为开放性的空间，塑造了英国人的生活方式。在大卫·霍尔对18世纪开放乡村的描述中写到：乡村热闹的而不空旷，人们在田里一起干活，边聊边干。可以根据乡村道路上人流、畜流每天有规律地来来往往判断一天中的时间，也可以根据人畜在田间和草地上的分布来判断一年中的时令。田地、围栏和畜栏的管理员会定期就农田草场的重新规划和一个专门的委员会碰头，而会面地点通常在酒馆里公开进行，大家边喝边聊，而普通的公权享有者也可以围在旁边听着。每年丰收后农田，会对拾穗人开放，剩下的残茬会用来放羊，而最后残留在路边的粮食会被猪、鹅一扫而空。人们沿着公共道路，穿越整个教区也不会侵犯别人的领地，孩子们可以自由地去路边草地上或河边为牲畜拾饲料，也可以在林间采拾浆果和坚果，土地在很大程度上是被共享的。*Neeson, J.M., Commoners: common right, enclosure and social change in England, 1700-1820, pp.2-3.

中世纪以来，伴随着私人地产在扩张过程中不断蚕食公用地，土地私有与公用需求之间的冲突就一直存在。但是，即便17世纪私人地产权在英国确立后，由于公用地仍分布广泛，公私冲突尚不明显。直到18世纪末19世纪初，这一冲突才因公用地在议会圈地高峰中短时间内大量消失而激化。以英格兰地区为例，最早的圈地记录可以追溯到10、11世纪，据估算，到1600年时，可行使土地公权的农地有一半早已被圈占。*克里斯托弗·戴尔：《转型的时代：中世纪晚期英国的经济与社会》，北京：社会科学文献出版社2010年版，第56页。而包含两次高峰在内，通过议会圈地私有化的公用地总量还十分有限。在1830年前的议会圈地中，消失的公用地只占全英格兰总面积的18%。*倪正春：《18-19世纪英国议会圈地研究》，学位论文，天津师范大学2005年，第31页。但是，从议会圈地期间，各郡消失公用地在当地所占的比例差异可以看出，*Kain, Rojer J. P., Chapman, John, and Oliver, Richard R., The Enclosure Maps of England and Wales, 1595-1918, Cambridge: Cambridge University Press, 2004, p.159-160.一方面当时总面积不大的公用地仍广泛分布在全国，在各地充当公私冲突的缓冲带；另一方面，即便个别地区私产的比例较大，但没有牵扯到具体经济纠纷当中的人，仍然可以通过迁徙来避免生活方式受到影响，而不必直接挑战私人财产。因而，尽管因圈地引发的公私冲突长期存在于中世纪，但更多的时候只是涉及到具体双方当事人经济利益的冲突。在议会圈地的高潮阶段，所剩不多的公用地，在短时间内大规模私有化。特别是到了19世纪中叶，“敞田制”崩溃以后，快速扩张的私人地产直接挑战了广大民众的传统生活习惯。“那些表面上看起来没有被剥夺的人们也遭受了空间错位。清空村庄和圈用田野抹去了曾是地方标记的纵横交错的传统人行道。圈地也意味着敞地的损失，人们通常在敞地赶集、聆听布道、参加政治集会或举行运动赛事等。这些活动并非各不相干，一场足球比赛有时就是聚集足够的人手去捣毁新的圈地栅栏的前奏。”*温迪·J·达比：《风景与认同：英国民族与阶级地理》，张箭飞、赵英红译，南京：译林出版社2011年版，第116页。

二、公私冲突激化的社会反响

公用地的大规模消失，对公私冲突的激化，在社会上从多方面表现出来。首先，是公路关闭引发的通行权之争。在近代的英国，公路是一个法律上的概念：不能自然产生或消灭，而必须依法开辟或关闭。开关公路都可以通过议会立法，但是这并非最主要的方式。公路的开辟主要通过地产权人明示或暗示，表现出愿意将部分土地上的通行权授予全体公众(而不能只授予公众中的一部分)；而关闭则可以通过治安法官的命令，并且经过下一次地方季审法庭的确认。*Hunter, Robert, The preservation of open spaces, and of footpaths and other rights of way, London: Eyre and Spottiswoode, 1902, p.316, p.318.因而，公路虽然无差别对全体国民开放通行，但毫无疑问是私人地产。

公路的特殊性，使得许多圈地法案会避开公路，但这并不能阻止地产权人为了地产的完整性，想方设法关闭道路。公路的开关条件，使得地产权人有两种关闭公路的方法：一种是直接关闭公路，并拒绝承认曾有过开辟公路的意图；另一种是与治安法官联手关闭公路。关闭公路对人们的日常生活造成极大的影响，因而进入19世纪后，在英国各地陆续出现了各种公路保护协会，争夺通行权。1826年，在曼彻斯特附近的村庄弗利克斯顿，地主莱特设法让两名当地治安法官签署命令，关闭了一条穿过其土地的公路，之后没有等到地方季审法庭的确认，就把公路两侧的护栏拆除，并把公路耕种了。在村里的农民最初的诉讼失败后，曼彻斯特人行道保护协会成立，花了两年的时间把官司一直打到了英国高等法庭，最终胜诉。而在1876年，德文郡公爵关闭了一条穿过其猎场的历史悠久的公路，为此曼彻斯特人行道保护协会与海菲尔德和金德斯考特古人行道协会联合对公爵展开诉讼，通过近20年的法律斗争，最终夺回了公路通行权。*温迪·J·达比：《风景与认同：英国民族与阶级地理》，第133页，第138-139页。

其次，公用地被圈占后也引发了圈占土地的进入权之争。一方面公用地消失后，人们的“渔猎权”也无处行使，这使得擅闯私人地产的偷猎行为在18、19世纪非常严重。虽然其中一部分是迫于生计，比如19世纪60年代的“棉灾”期间，大批参与偷猎的纺织工。但是，很多时候偷猎仅仅因为这是一种传统的生活方式。因而，尽管偷猎被抓可能面临监禁、流放海外、强制入伍等严厉处罚，19世纪初的法律甚至规定，护林人有权当场杀死偷猎者，但是偷猎现象仍然屡禁不止。*温迪·J·达比：《风景与认同：英国民族与阶级地理》，第138页。另一方面，宗教、休闲娱乐等方面的原因，也构成了人们要求闯入公共空间的理由。各地人们为实现这些诉求，在19世纪成立了许多漫游者俱乐部之类的组织，比如1890年成立的“苏格兰登山俱乐部”，19世纪90年代成立的“利物浦乡下人”等。到了20世纪，其中许多组织为了实现进入权的诉求进一步结成了更大的联盟，比如在20世纪20、30年代，38个漫游者俱乐部组成了曼彻斯特联盟，而在谢菲尔德，当地约20个漫游俱乐部也在1926年完成了结盟。*温迪·J·达比：《风景与认同：英国民族与阶级地理》，第171页。

此外，风景名胜的保护也成为公私冲突的一个焦点。一些公用地在被圈占之后，被用于盖工厂、修铁路，对于民众的影响比圈占本身更大。在湖区，“开矿和采石这类大煞风景的破坏活动和威胁”引起了强烈的反感，铺设铁路和开采煤矿等工程项目，往往同时受到经济和“道德美学层面”的挑战，引发有组织的抗议。而1879年，著名的景区瑟米尔湖被改造所引发的轩然大波，更是一个典型案例。当时，曼彻斯特公司为了解决附近新兴工业城市的用水问题，决定将瑟米尔湖改造成一座水库。改造方案一经提出，首先就在当地招致了强烈的反对，而且反对者中不乏主教、大地主等社会上层人士。反对者还通过1877年地方上成立的专门保护委员会进行抗争，这样的抗争活动，不仅赢得了当地地主阶层的支持，还在全国范围内得到了当时一些公众人物以及“公用地协会”的支持。然而，经过议会中的几轮较量，瑟米尔湖最终仍然难逃被改造的命运，并在之后被封闭了百余年之久。*温迪·J·达比：《风景与认同：英国民族与阶级地理》，第153-154页。随着类似现象的多发，公私冲突的现象在风景名胜保护的问题上日益凸显，许多风景名胜、文物古迹的保护组织也应运而生，参与到冲突斗争中来。

英国的私人地产权在17世纪确立后，特别是到了18世纪圈地运动不断加速的过程中，私人地产范围不断扩大所造成的负面影响，波及到了广大民众。这不仅在全国各地都引发了一些要求土地公用的呼声，在国家层面也得到了部分响应。但是，由于这些诉求对土地私有制的威胁，总体上在议会中受到抨击和抵制。因而，一直到20世纪以前，国家都没能出台有效的法令或政策来应对愈演愈烈的公私冲突。

三、既私有又公用：土地信托的可能性

对于土地公权的定性始终存在争议，但是，以布莱克斯通的定义(前面所述)为代表，法学家们普遍不认为土地公权是一种财产权。而事实上在激烈的公私矛盾之中，一方捍卫的是私人土地的财产权，而另一方对于土地公用权的诉求，却只是希望获得部分使用他人土地并从中获益的个人权利，它并不在意土地产权的归属。那么，私人地产和公用权之间，果真水火不容吗？事实并非如此，中世纪以来，不断发展和完善的信托制就为二者之间的共存提供了可能性。

信托制是在“用益制”的基础上发展起来的，而“用益制”在英国的推广与发展，正是因为它能将土地的实际占有者和受益人分离，避免普通法对地产权人的一些约束。“用益制”的起源历史悠久，但它在英国最初的兴盛，主要得益于深刻的宗教原因。13世纪初，传入英国的方济各会，禁止本派修士拥有财产，因而信徒们通过“用益制”帮助他们，使得他们可以在不拥有财产的情况下仍然能维持日常生活，“信徒将土地、房屋等转让给市镇当局，以修士为受益人，就像一个人骑马而不必拥有马厩一样，修士们使用着但并不拥有他们所有居住的房屋。这种基于宗教目的的土地用益既解决了修士们工作生活的必须物质条件，又使他们能够按照教义要求模仿耶稣保持赤贫状态”。*咸鸿昌：《英国土地法律史：以保有权为视角的考察》，北京：北京大学出版社2009年版，第297页。1279年，英国通过《死手律》建立起严格的审批程序，用以限制信徒向教会转让土地，而“用益制”很快又被称为最为安全、有效的《死手律》的规避手段大行其道，“教徒们并不把土地直接捐给教会，而是先将土地转让给他人，要求接受转让之人为教会管理土地，并且将土地上生产的收益全部转给教会。由此，教会同样能够取得土地上的收益，又不违背国王的法律”。*冷霞：《英国早起衡平法概论——以大法官法院为中心》，北京：商务印书馆2010年版，第300页。而且，这种分离的便利性，也使其很快被世俗地产权人推广应用，以便摆脱封建制下的普通法对他们的约束，能够更加灵活地处置地产，更使“保有人通过将土地转让给受托人占有，自己仅享有用益，即可有效地规避对封建主承担的各种保有制义务。……受益人可以充分享受土地权益，受托人会允许他进占土地并获取收益，他可以不必进行繁琐的转移保有权仪式或任何正式的产权移交手续，即可处分、出售他的权益”。*咸鸿昌：《英国土地法律史：以保有权为视角的考察》，第298页。在世俗领域，“用益制”的大规模应用，使大法官法院从1393年开始承接该类案件，并在之后半个世纪的时间里发展出对其完善管辖权。*Ames, James Barr, The Origin of Uses and Trusts, Harvard Law Review, Vol.21, No. 4 (February, 1908), p.265

在整个中世纪，“用益制”的发展，从两方面为其被用于公私冲突的调和做好了准备。一方面进入16世纪，在“用益制”基础上发展起来信托制，让这种土地占有人与受益人的分离，有了更精确的法律表述，并且构成了信托制的一项核心特征：信托制将财产的法定所有权和“衡平法”中的所有权分离，受托人拥有信托财产的法定所有权，有权保留和控制财产，而受益人拥有财产的“衡平法”所有权，拥有享受财产的权利。*何宝玉：《信托法原理与判例》，北京：中国法制出版社2013年版，第24页。另一方面，以慈善信托为代表，在其从教会的慈善遗产发展起来的过程中，使得以公众为受益人的私有财产在实践中长期存在，为解决近代大规模的土地私有与公用冲突提供了一类依据。从中世纪早期开始，教会从一直担负着一定的公益责任，因而在信众向教会捐献的财产中，除了满足教会自身需要的部分，还有明确用于慈善目的的部分，比如济贫、维护医院、维护路桥等。*Jones, Gareth, History of the law of charity, 1532-1827, Cambridge: Cambridge University Press, 1969, p.4.

在1279年《死手律》颁布后，国家通过行政审批对教会资产的扩张进行了严格的控制。但是相对而言，以慈善用途为目的的土地转让，会比以宗教用途为目的更容易通过审批。*Oosteroff, A. H., The Law of Mortmain: An Historical and Comparative Review, The University of Toronto Law Journal, Vol. 27, No.3 (Summer, 1977), pp. 273-274, p.277.这主要是：一来因为用地规模十分有限，二来也在于它确实能分担国家的社会保障压力。1601年《济贫法》肯定了慈善地产的作用，而同年的《慈善用益法》将其与教会地产撇清。*Oosteroff, A. H., The Law of Mortmain: An Historical and Comparative Review, p.275.在此之后的一百多年里，慈善信托地产的生存环境相对比较宽松，但18世纪教会势力再次抬头后又使其被牵连，受到了1736年《永业法案》的严格约束。*Jones, Gareth, History of the law of charity, 1532-1827, p.107

尽管中世纪以来，信托制的发展长期与公私冲突并无直接联系，而其中慈善信托的发展也长期在教会与国家的矛盾中受到牵连。但是，信托地产还是由于能将土地占有与收益而在公私冲突中受到了越来越多的关注，而慈善信托，更是在发展的过程中展现出进一步适用于调和公私冲突的优势。首先，慈善信托的受益对象，可以是“整个社会或者社会公众的一个足够大的部分”，“向慈善组织的捐款从来不会因为受益对象的不确定而无效”；*何宝玉：《信托法原理与判例》，第307页。其次，受益人可以强制要求受托人兑现信托内容，因而慈善信托中作为受益人的全体公众都可以要求信托的强制履行，“或者为了一个慈善目的，总检察长可以强制实施这个目的”，*何宝玉：《信托法原理与判例》，第22页。这样，就可以约束地产的用途和流通；再次，由于慈善信托地产可以由不会死亡的团体法人持有，就可以保证这种公私并存的设计长期稳定地固定下来。因而，随着公私矛盾的加剧，利用信托制可以分离地产权人和受益人的优点，同时创设了以公众为受益人、私人为受托人的信托地产形式。这种形式，在各个地方上先后进入了公众的视野。

四、从民间到官方：自下而上的解决道路

通过土地信托来创设公用的私人地产，率先在地方上由民众们试行成功，并加以推广。这些尝试，不仅扭转了私有制国家对公用需求的敌视态度，而且自身就提供了成功解决公私冲突的范例，直接推动了相关法律的完善。其中，道路信托化起步最早，情况也最为复杂。道路信托化源于17世纪的收费公路信托，远在公私冲突激化之前，就已经开始。但是，它最初并非是缓和公私冲突的灭火器，反而是加剧冲突的催化剂。

道路信托大规模出现，源自道路养护的需要。在1555年，英国法律就规定了各个教区有维护辖区内道路的义务。但是，随着交通运输量增大，各教区无力负担，道路损坏对地方交通的影响也日趋严重。因而，筹措道路维护经费就成了17世纪收费公路信托在地方上出现的最初原因。在收费公路信托中，一些当地人联合向国家申请，共同作为受托人托管一段道路，其中包括地方要人、议员、立法推动者、地主、治安法官等。当申请成功后，他们就会在路上设卡收费，并将收益用于道路的养护以及聘请相关的管理人员等。*Albert, William, The turnpike road system in England, 1663-1840, Cambridge: Cambridge University Press, 1972, pp.57-58.

收费公路信托圈地收钱的行为，让其的早期发展困难重重。从短期上看，这与关闭道路一样，同样妨碍人们的日常出行。1717年的一份请愿书中宣称，收费公路信托大大加重了当地人的生活负担，而且领主为了圈路收钱，故意放任道路年久失修。而1721年的另一份请愿书中则声称，当地圈起来的20英里的信托道路中，只有5英里是需要修的。*Albert, William, The turnpike road system in England, 1663-1840, p.25.因而，在1663年第一个收费公路信托被批准之后，三十年后才批下来第二个。之后随着交通压力进一步增大，收费信托在18世纪取得了越来越快的发展。最初的托管道路，还只是大都市周围以及伦敦市内的主干道这些交通压力最大、维修成本最高的道路；到了1750年，连接伦敦和各郡首府之间的主要道路，以及各郡内部大量的道路也实现了信托化；而到1770年代中期，一个相互连接错综复杂的信托道路网络已经在全国范围内形成。之后随着工业化进程的推进，道路信托更是迎来一个爆发式的增长阶段，到19世纪30年代，超过一千个收费公路信托覆盖了总长度超过两万英里的主要公路。*Albert, William, The turnpike road system in England, 1663-1840, pp.188-189.

在随后的发展过程中，收费公路信托因收益下降而走向衰落，并于19世纪后期被政府仍以信托的方式全盘接收。根据1888年的《地方政府法案》，各地郡议会与自治市议会以法人的身份，作为新的受托人，各自接手辖区内的信托道路。出于道路维护的初衷，在路权斗争激烈的19世纪，道路信托的发展并没有直接牵扯到公私冲突当中，但却也因此最早、最顺理成章地被国家所接受，成为政府法人私有、而对公众开放使用的一类地产。公用道路在法律上清晰的定位，使得路权冲突在20世纪不再是公私冲突的一个主要方面。因为之后具体的路权冲突中，只要通过法律诉讼，道路用地就会有一个明确的归属。

收费公路信托的出现，是因为地方群众很早就有建立信托的动机。但是，19世纪致力于道路通行、土地进入及景区保护的团体或个人却并非如此，他们的斗争目标，主要是避免公用地的消失或恢复原有公用地。在具体的冲突中，其斗争颇有成果。比如在1879年的瑟米尔湖事件后，1883年又有开发商打算修一条铁路通往伊纳达尔湖的源头。这一计划从一开始就受到各界的联合抵制，提案人最后被迫撤回方案，而当地名人发起组建的湖区保护协会，在这个过程中应运而生。*温迪·J·达比：《风景与认同：英国民族与阶级地理》，第155页。但谋求国家立法支持的尝试，在20世纪以前却是屡屡受挫。在19世纪不乏要求通行权、进入权，保护公用地景区的呼声，也时有相关法案提交议会，但收效甚微。1882年《古代遗迹保护法》勉强获得通过，最初涉及到的地产只有68处，其中还是以史前遗迹为主。但即便如此，该法案在当年仍然因挑战私有制而饱受抨击。*温迪·J·达比：《风景与认同：英国民族与阶级地理》，第131页。

既然国家靠不住，为什么民间机构不能把土地圈下来，自己长期对其进行保护或对公众开放呢？到19世纪末，正是这个思路在英国民间催生了托管组织，使得公私冲突的发展，向前迈出了非常关键的一步。以建立最早也最为成功的国民托管组织为例，它本质上是一个非盈利性的公司，在1895年，协会条例经商业部批准后依公司法注册成立，其创立初衷，就是保护美丽的历史遗迹不要被维多利亚时代的工业化浪潮吞没。*Taylor, Ruth, “The National Trust,” in Hems, Alison, and Blockley, Marison (eds.), Heritage Interpretation, London: Routledge, 2006, p.98.公司成立后，致力于接手各地的名胜古迹，通过购买或接受捐赠的方式，公司法人作为受托人开始为公众持有土地。比如国民托管组织名下的第一块地产，是1895年初私人捐赠的一处威尔士海滨的海崖崖顶；而1901年当德温特湖附近的108亩土地被出售时，国民托管组织发起募捐，很快筹措到了7000英镑买下了这片土地，并于转年向公众开放。*宋俊美：《为国民永久保护——论1895到19139年英国国民托管组织的环境保护行动》，学位论文，北京师范大学历史学院，2006年，第15-16页。国民托管组织的发展壮大很快得到了国家的响应：在1907年，议会立法允许它为了国家的利益永久持有财产，其名下财产未经慈善委员会批准不得买卖抵押。而在1946年，法律进一步规定，如果政府打算强制买卖其名下地产，托管组织享有更高上诉权以对抗政府。*布尔，胡思，韦德：《休闲研究引论》，田里等译，昆明：云南大学出版社2006年版，第232页。国民托管组织的出现与发展，标志着人们利用土地信托的技术手段，成功的在私有制下创造出了地产私有与公用合法并存的先例。随着国民托管组织得到了国家的承认、规范和保护，托管的地产在20世纪大量涌现，并在许多方面发挥着重要作用。而国民托管组织本身，自成立至今，也已成为欧洲最大的非盈利机构，名下的地产超过24.7万公顷。

英国国民托管组织的成功，重要性不仅体现在它是一个调和公私冲突的成功技术先例，还在于它开始扭转了国家对公私冲突方面传统上保守的主流态度，尤其是对“托管组织产业的不可剥夺性(也被筹划为：对财产关系的维护)；对于‘自然之美’和‘历史遗迹’这些由历史限定的范畴的辉煌运用，证明私有财产是符合全国公众利益的。”*温迪·J·达比：《风景与认同：英国民族与阶级地理》，第187页。这种态度的转变，使得政府从20世纪中叶开始，在协调公私矛盾的过程中越发积极主动。从1951到1957年，有10座国家公园的建立，其意义非凡——因为这些国家公园完全是由个人地产和托管组织法人名下的私人地产所组成。而且，国家公园的利用率在快速增长，它进一步推动了进入权运动，并不断取得突破性进展。随着《进入权法案》的不断翻新，拓展了公众可以进入的领域，上世纪60年代末，更有大量乡村公园、水上休闲娱乐设施以及野营地在各地建立起来，这些休闲之地的出现，分担了国家公园的压力，不断满足日益增长的公共需求。在1984年，英国政府甚至宣布，凡被评定可以作为景区的私人地产，可以通过向公众开放来换取遗产税的减免。*温迪·J·达比：《风景与认同：英国民族与阶级地理》，第194-199页。自下而上的道路，终于得到英国政府的认可。

时至今日，英国的公私冲突，还远没有结束，具体地产上的冲突，仍在各地时有发生。但是，随着信托制在19、20世纪被成功的引入公私冲突的各个方面中，私地公用的范例被推广开来，这一冲突最困难的时期，已经过去了。尽管土地公用在英国议会中仍面临不小的阻力，但已经有了公私共存的合法方式，以及可以解决公私冲突的合法程序，使该类问题可在法律允许的框架内，通过谈判、协商、诉讼得到妥善解决。因而，在具体冲突中引发纠纷的地产，都可以通过不断发展完善的程序，获得清晰的归属。

五、结语：英国为什么可以没有国有土地？

通过梳理英国近代公私冲突的发展进程，本文基本可以清楚地回答，为什么英国可以没有“国有土地”：在英国，人们通过法律上的创设，让部分私人土地承担公共用途，担负起一些在我国必须由国有土地承担的公益性用途。

在英国历史上，从来没有由公众保有或享有法定地产权的一类“公用地”存在，土地的公用需求，从来都是通过私有地产来满足的。在封建社会，公共道路及“敞田制”下的敞地、公地和荒地都是开放性的，尽管这些土地的产权不属于公众，但是却可以为公众开放使用，满足人们的公用需求。到17世纪，英国私人地产权确立以后，不断扩大的私人地产与人们对于公共用地需求，在不断发展的矛盾冲突过程中最终找到了和谐共存之路。进入近代社会，私人作为受托人，为公众利益而托管的土地，充当了新型的“公用地”。持有土地的法人是政府、企业还是非盈利性组织并不重要，信托一旦设立后，相应的土地只能被用于专门的用途，而受托人也必须为作为收益人的全体公众持有并管理土地。上述进程表明：公用地对一个社会不可或缺，也说明了私有土地与公共需求并非不能共存。英国人通过法律的灵活性和实用主义精神，在私有制的前提下，为公用地创造出了合法的生存空间。这不仅使公用地有了明确的法律地位，也为之后延续的公私冲突，提供了一个可以解决问题的框架。同时，也提供了一个从实用主义角度出发调和“体”与“用”之间矛盾的范例。

在我国，公共道路及各类公益性基础设施得以修建与运营的土地产权基础是国有土地。我国并不存在英国的私有土地，但“公用地”的使用属性是一致的，因此在土地使用方面，同样存在“私用”与“公用”的矛盾。借用英国在土地治理演化进程中的方法，通过法律上的约束和相关的土地使用奖励机制，也许能更好地促进我国土地使用权“私用”与“公用”的有序转换，并提高土地的使用效率。另一方面，通过信托制度来管理土地，对于我国今后的土地使用改革，具有积极的借鉴意义，它无异于打开了一条改革我国土地管理的新途径。他山之石、可以攻玉，期待我国的土地改革能释放出更多的福祉与红利。

(责任编辑：佘克)

[中图分类号]F13

[文献标识码]A

[文章编号]1003-4145[2016]05-0168-07

作者简介：王元天，男，南京大学历史学系博士研究生。

收稿日期：2016-02-25