网络社会下协商民主在政府管理创新中的作用

■谭星驰

网络社会下协商民主在政府管理创新中的作用

■谭星驰

随着信息化水平的不断提高，公民通过网络参与政府公共事务决策的途径也逐渐增多。由于网络协商民主具有传统协商民主不具备的主体广泛性、平等性及信息即时性等优势，发展网络协商民主不仅为我国政治协商提供了新的途径，同时也为政府如何科学合理地规范这一新的协商形式提出了新的挑战。为应对这些挑战，政府要强化自身主体地位，重视舆情引导；完善相关机制，多部门统筹协调；重点培育公民的政治理性，提高公民个人素养；营造健康的网络环境，为网络协商民主消除障碍。政府的这些举措，既能促进网络协商民主的规范发展，也会使政府自身从中获益。

信息化；网络协商民主；公共决策；政治协商

谭星驰，湖南师范大学公共管理学院博士生。（湖南长沙 410081）

协商民主兴起于20世纪90年代的西方，是指自由平等的公民在政治参与过程中，评判审视政策建议、协调行为进而达成共识的一种政治手段，旨在通过公民间的平等对话来修正西方票选民主的缺陷和不足。［1］西方的协商民主虽与我国的政治协商有着本质的区别，但在很多地方也有契合之处，如两者都是通过公民间的沟通对话，达成共识，来解决问题和矛盾。此外，两者之间也存在着同样的缺陷，如公民难以全面参与公共政策的协商，协商具有时间和空间的局限性等。

21世纪以来，随着网络的不断发展，社会的信息化程度不断提高，网络借助其自身具有的开放性、便捷性和互动性特点，在一定程度上不仅改变了人们的生活方式，也为公民更快捷、更广泛地获取信息提供了便利，而这正好弥补了传统协商民主在时间和空间上的缺陷，为新的协商民主形式——网络协商民主的发展提供了条件。

一、网络协商民主的优势

党的十八大报告明确指出要 “健全社会主义协商民主”。社会主义协商民主的发展不仅要从制度上进行考量，更应该联系实际。当今社会互联网飞速发展，据中国互联网信息中心的报告显示，截至2015年12月，全国网民数量达6.88亿，互联网普及率达到50.3%。［2］随着互联网的迅猛发展，公民日常交流、沟通方式也有了很大改变，QQ、微信、微博等社交媒体成为新时期公民交流的重要平台。协商民主的一个主要特征便是公民的广泛参与，面对网络新媒体的快速普及，要健全协商民主制度就必须与时俱进，重视网络协商民主的发展。网络协商民主较其他协商民主具有三个方面的优势。

（一）参与主体的广泛性

近年来，随着网民数量的不断增加，我国已经成为世界上网民人数最多的国家。网络协商民主在参与者方面并无法律法规的限制，因此，只要是我国会使用互联网的公民，都可以参与到协商民主中来。较之传统协商民主参与的种种条件限制，网络协商民主为公民提供了参与政府公共决策的机会。同时，网络协商民主也为政府决策咨询提供了更为广泛的参与人群，拓宽了参与者的主体范围。

（二）参与主体地位的平等性

网络协商民主参与主体的平等性是其另一个优势。由于网络具有虚拟性特点，我们无法根据公民的网络行为判断出其个人特征。这样，在网络协商民主中，我们无法确定其他参与者的社会地位及职业等，所有参与者在网络协商民主中的角色都是平等的，这就消除了现实协商民主中存在的因为个体身份差异造成的协商过程的不平等现象，参与人员可以不受年龄、学识及身份等因素的影响，平等地参与交流与对话，切实保障了协商民主的平等协商性。

（三）协商的即时性

网络的运用不受时间、空间的限制，因而网络协商民主较其他协商民主形式又具有即时性的优势。我国政治协商会议的召开有时间限制，网络协商民主能很好地弥补这一时间上的缺陷。参与网络协商民主的个体可以在任何时间、地点，对自身关心或是大众关注的问题参与协商、发表看法、提出意见，这不仅很好地克服了以往协商受时间、空间限制的困难，更为政府提供了一个为人民服务、保障人民当家做主权利的新平台，同时也丰富了社会主义协商民主的形式。

二、网络协商民主存在的不足

网络协商民主作为新兴的协商民主形式，其发展成就有目共睹，在为政府实现某一问题的源头治理、舆情分析及突发事件处理等方面都提供了很大帮助，但其中也存在许多实际的问题。

（一）信息鸿沟问题

“信息鸿沟”由“知识沟理论”发展而来。“知识沟理论”是美国学者蒂奇纳1970年提出的，指社会经济地位高的人比社会经济地位低的人更容易快速有效地获取信息，因此，大众媒体传播的信息资源越多，地位高者与地位低者之间的知识鸿沟就会越大。［3］由此衍生的“信息鸿沟”问题，就是指在网络信息化社会中，由于个体对网络信息技术的不同掌握能力而造成的信息落差和两极分化现象。

从调查数据看，截至2015年12月，城镇与乡村占网民总人数比分别为71.6%和28.4%；在年龄层次上10-39岁占网民总人数比为75.1%；从文化程度上看，初中及以上文化占网民总人数比的86.3%；从收入水平来说，月收入2000元以上的占网民总人数比的65.8%。［2］

从当前中国的网民构成及分布情况来看，这一情况比较严重。协商民主追求的是参与者具有广泛性和代表性，而我国网民大部分人属于文化水平较高，同时收入水平在平均线及以上的人群，这也就意味着这一类人群在网络协商中占绝对优势，造成协商人群分布不均，更不能代表所有人群。

从区域分布来说，一些网络硬件建设较为落后的地区也不能充分享受网络协商民主带来的各种便利。同时，由于个人习惯，网络对个体也发挥着不同的作用，有部分人仅将网络看作一种消遣的形式，还有抗拒网络的，认为网络拉开了人与人之间的距离，这类情况也是造成信息鸿沟的众多原因之一。因此，随着网络的进一步发展，公民间的信息化鸿沟会逐渐增大，弱势群体的主张长期得不到关注，这也就对协商民主造成了危害。

（二）群体极化现象

协商民主的本意在于参与者能够自由、平等地表达自身观点，与他人进行协商从而达成共识，旨在通过沟通、协商及对话的形式来消除矛盾。纵观众多网络协商的案例就可以看出，在实际操作的过程中，网络协商的观点大多呈现两级化。

2015年8月25日，一篇由湖南大学校友发表的致长沙市长的公开信见诸网络，质疑由于修建地铁而对湖南大学及湖南师范大学道路两旁的200多棵樟树进行移栽的行为。此信一出，瞬间引起了广大市民及学生的关注，从网络留言来看，关注人群主要分为两类，一类是长期居住在岳麓山下的居民和在此范围学习的学生，认为移栽砍伐树木的行为破坏了他们正常的生活和学习，同时也伤害了他们的校园情怀；另一类则支持政府的做法，认为这是地铁建设需要，相信政府能妥善处理。最终该事件以长沙市政府出面，承诺将对树木进行科学移栽，并尽最大可能保留树木而告一段落。从笔者对校园内学生及附近居民的采访情况来看，有很大一部分人群本身对此事件是抱无所谓态度的，但他们发现此事在网络上炒得很热之后，也很快加入“保树行动”，当问及原因时，大多数人表示，他们只是看到“保树派”占有优势。

由此可见，在网络协商民主中，为增加自身的话语权而将自身观点归属于相近观点，以求在协商过程中占得多数的情况并不鲜见。许多参与协商者本身的观点与最终“站队”观点存在一定差别，甚至只是近似，但由于受集体心理的影响而最终选择具有人数优势的政治立场，以求抱团而形成一个小的群体，当这一群体发现某观点相近群体在舆论上具有更大优势时，又放弃自身群体观点而加入该群体，经过一段时间的发酵，我们会发现，在就某一具体事件协商的过程中只会呈现为数不多的几个群体，这样一来就会造成“群体极化”现象的产生。这种现象破坏了协商民主的公共理性，不仅不利于网络协商民主的发展，甚至有阻碍作用。随着“群体极化”现象的不断发酵，长期接触这些立场的协商者会对其他观点产生抵触心理，最终难免走向极端，成为非理性者。

三、网络协商民主对政府管理的积极作用

（一）有利于政府及时掌握舆情

网络具有开放性、即时性的特征，这在一定程度上改变了以往政府获取信息的方式，便于决策部门在应对突发事件时快速做出反应。在网络信息社会发展初期，由于网络普及率不高等原因，网民尚未体会到网络对现实政策所带来的影响，但随着网络技术的不断发展，会有越来越多的网民将网络媒体当作表达个人诉求及传播信息的重要渠道，以往政府间通过逐级上报获取信息的情况逐步减少，上级政府机关往往在还未接到下级单位的情况汇报时就已知晓事发情况。如2016年3月19日晚，在京港澳高速湖南岳阳汨罗段发生一起大货车起火爆炸的恶性事故，在事故地段附近居民第一时间通过网络传播此消息，之后官方媒体做出情况通报，并对网络传播的消息进行纠正和辟谣。

再者，个人或集体在网络中曝光、举报某些官员的违纪行为，之后纪委等部门介入调查，被举报官员受相应处分等消息亦层出不穷。当今社会，网民选择在网络上表达自身的意愿与诉求，并联系亲友关注、转发事件，以求吸引大量网民的关注，制造影响力的情况逐渐增多。

面对上述情况，政府部门通常会选择具有影响力的事件介入，这不仅体现了政府为人民服务的职责，同时也使政府部门能在第一时间知晓事件并迅速做出反应，为制定相关应对措施争取了时间。通过对某一网络事件关注人群的网络留言数量和意见倾向的分析，政府部门也能够对此事件做出大致判断，从而采取合理的、有利于引导舆情的措施，防止事态的进一步扩大。

（二）促进社会主义民主政治的发展

社会主义协商民主随着改革开放的不断深入，产生了很多新的协商形式，其中比较有代表性的有“民主恳谈会”“听证会”等，网络协商民主作为近些年兴起的一种新形式，对我国政治协商制度的发展有着其独特的影响。

网络协商民主的即时性和开放性特点，决定了参与网络协商不再受时间和空间的限制，公民或政府不再像以往那样，需要在特定的时间举行协商，只需一个网帖，即可召集广大网民参与协商，同时网络协商的过程也不需要像传统的协商模式那样依次表达观点，这也为协商过程节省了时间。网络的开放性也使得网络协商不再受空间的限制，网民只需一台联网的电脑或是手机，就可以选取自身感兴趣的议题，并获得足够的信息资源使自身对该问题形成基本的认识，进而参与到协商中去，并在协商过程中占有一席之地。这不仅使协商民主更具可操作性，也为参与协商人员节省了一定的经济成本。

网络中的信息资源具有共享性，方便公民获取各种信息。政府有自己的官方网站，重大议程均可查询，这就为广大网民参与协商提供了便利。随着政府信息的网络公开，网民可以就自身关切或质疑的任何问题，与他人进行交流，同时亦可对政府的行为进行网络监督。随着我国反腐斗争的逐渐深入，越来越多的腐败现象被网民所揭露，部分领导干部的不法行为被网民在网上公布，一些不恰当的行为经由网民关注后逐渐发酵，最后由纪委深挖发现确实存在违纪行为的现象频频出现。网络协商民主不仅需要更多的公民参与，使人民充分享受当家做主的权利，更要在协商过程中充分发挥自身的作用，对关系到广大人民群众利益的事情要充分协商，对腐败行为要敢于揭露，对政府的不作为要敢于质疑，以此促进政府管理的创新。

在网络协商民主出现之前，因政治体制不完善及公民文化尚未完全形成等原因，我国大多数公民都属于被动参与政治。随着网络信息技术的不断发展，公民的生活习惯或多或少都受网络的影响，网络信息的传播速度和效率也较以往的传统媒体有了极大的提高，公民经济水平的不断提高使他们比以往更多地关注政府行为和自身的权利。网络这一媒介正好为公民提供了参与政府管理、发表自身看法的平台，其信息的公开性、交流的平等性等特点对我国公民形成市民社会的思想有很大帮助。

任何一种制度都是建立在一定的文化基础之上的，我国的协商民主强调兼容并蓄、和衷共济，但这只是中国的“和合”思想，并非现代社会的市民社会思想，网络协商民主中大家就某一事务各自发表自身看法，并持自身观点与他人探讨、辩论、协商，这一行为的养成在一定程度上会促进公民形成参与政治的习惯和心理，长期受此行为影响，便会形成有序参与政治的公民文化。

四、推进网络协商民主有序发展

网络协商民主在我国虽已有一定程度的发展，但作为协商民主众多方式的一种，仍有待完善。作为社会主义协商民主的一种重要形式，网络协商民主在发挥作用时要求参与协商者能理性对待各种问题，而政府在其中扮演着非常重要的角色，既是协商民主的主要对象，同时又肩负着裁判员与引导员的责任。因此，要想使网络协商民主真正在社会主义建设中发挥其积极作用，政府就必须有所作为，为其各方面均衡发展提供便利条件。

（一）强化政府主体地位，重视舆情引导

网络协商民主的蓬勃兴起，为各级政府落实党的十八大提出的“完善协商民主制度”要求提供了机会。作为社会主义协商民主的一个重要组成部分，网络协商民主目前虽然仍存在许多问题，但与其他形式的协商民主相比，又有其自身的优势。作为协商民主的主体，各级政府要正确看待网络协商民主，进一步强化自身主体地位。在引导广大公民积极参与网络协商民主的同时，还要密切注意网络民意的走向，因为网络信息的传播具有大量不确定性因素，网民不能正确判断每一条信息的真伪，政府部门要善于运用自身在信息获取与甄别上的优势，正确引导舆论，使其朝正常的方向发展。

由于网络的开放性、虚拟性的特点，一些怀有不良动机的人，借助网络大肆宣扬一些不实消息，导致网络中各种暴力、色情及反动信息大量存在。这些违背伦理道德甚至触犯法律的信息的传播，不仅对我国的意识形态建设和法制社会的建设造成了不良影响，有些不实消息甚至会引发公众的恐慌心理。因此，政府在网络协商中要注重舆情的引导，以促进公民身心健康和促进社会文明进步为目标，多宣传能反映中华民族优秀传统的正能量，以此来提高公民的道德水平和服务意识。政府在舆情引导中应注意及时清除网络中涉及反动、暴力、色情的内容，加强宣传一些正能量的网络信息；在设置议题时就要充分考虑，尽量避免过激讨论；在面对网友质疑或提问时，态度要诚恳，回答要既精简又易懂；鼓励民众积极参与，以使网络协商民主的作用最大化。

（二）完善政府管理机制，多部门统筹协调

在网络协商民主作用得以显现的同时，我们还会发现地方政府在面对这一新形式的协商民主时出现的一些问题。总的来看，主要原因是政府机关受以往机构僵化的影响，长期以来由于相关部门间没有建立很好的联系，从而造成网民的诉求到达处理部门时间过长，而不利于问题的解决。同时，由于许多地方政府出台规定，需对网民的诉求在规定时限内解决，这就使政府在处理矛盾时不能充分发挥自身的作用，如果政府部门之间再相互扯皮、推诿，就更不利于公民诉求的合理解决。

因此，要想使网络协商民主真正发挥积极作用，建立一个灵活的、多部门间相互合作的工作机制就显得非常有必要。首先要保证政府工作机制稳定性与灵活性的统一。面对新的协商形式，政府在坚持原有工作原则不动摇、切实为民办实事的基础上，应当不断探索新的便利群众的工作方法，在坚持原则的基础上灵活变通，把稳定的机制与变通的机制结合起来，主动寻找工作机制的突破口，倾听民声，汇聚民意，使民众的力量得到充分发挥。其次是要逐步建立多部门统筹协调机制，这一举措不仅有利于政府发挥各部门的优势，增强政府工作效率。在社会主义政治体制改革正在深入的关键时期，政府建立多部门统筹协调机制也是社会主义政治体制改革的一次重要实践。

（三）营造健康的网络环境

互联网作为网络协商民主的载体，其整体环境的好坏直接决定着网络协商民主的效果。网络协商民主的发展和完善需要法治来约束，健康的网络环境是网络协商民主的前提条件，不仅需要政府加强相关制度的建设、法律的完善，也需要社会各界的共同努力。

从国家层面来看，虽然目前我国已经建立了一些针对互联网发展的行业条规和立法，但内容尚不能完全跟上互联网发展的脚步，因此，国家亟须完善网络立法，在保证互联网开放性的同时，更要使其在协商民主中发挥积极作用，符合公共利益和国家利益的需求。

从互联网媒体来看，虽然它具备实践协商民主、传承公民文化的作用，但作为各种信息传播的链接者，盈利也是其目的之一。因此，网络媒体在盈利的过程中要坚守行业规则，规范自身行为，不断根据网络发展的实际情况完善行业自身规范，切实做到真实报道、合法宣传，对社会事件做出合理的评判，不为谋取关注度、骗取点击量而歪曲事实、夸张报道，同时也要坚决遵守国家法规，尊重原创、打击盗版，为网络协商的发展提供干净、公平的协商平台。

从个人来看，网民作为网络协商民主的个体，其个人行为在一定程度上对整个协商过程具有影响作用，特别是备受公众关注的“网红”、“大V”等个体网民。另外，网民在保证自身基本权利的同时，还要遵守法律法规，加强自身的道德修养，在协商过程中尊重他人观点，理性发表自己的看法，与其他网民坦率地交流与沟通，交换看法，不信谣、不传谣，避免因观点不一致而对他人进行人身攻击，避免夸大事实、误导其他网民，更要坚决抵制传播反动、暴力、色情等违背法律和违反道德的信息。

（四）培育网民的政治理性

政治理性是指 “人类可以依靠自己的理智来认识政治共同体，并通过理性指导下的行为来影响政治生活的运行与发展”［4］。我国已经成为世界上拥有网民数量最多的国家，网络协商民主给社会带来的影响也正在显现，网民从网络信息中获得的福利也正在增加，主要包括参与公共事务协商的机会增多、政府决策越发尊重公民意见、公民表达意愿不受常规限制等。网络信息化程度越高，给社会带来的影响也就越大，其间有积极的影响也有消极的部分。作为参与网络协商的主体，网民是否具备基本的政治理性和较高的个人素养，在很大程度上决定了网络协商的质量。网络信息扩散的无边界性使各种网络消息在网上传播，其中不乏一些未经考量就随意散布的虚假消息，这不仅不利于网络协商民主的正常进行，更对公民政治理性的培育造成极大危害。

网络协商民主的本质是通过网络媒体，倾听大部分人的意见，从而使政府更好地听取和采纳来自社会各阶层的意见和建议，更好地为广大人民群众服务，为公共利益服务。网络协商民主不仅需要广大网民积极参与，更需要他们具备必要的认识辨别能力，能够对公共事务形成理性的看法，而不是盲目随从、抱团比大。培育公民的政治理性，要求网民在参与协商时，能依靠自身的知识储备和基本认知，辨别各种网络信息和行为，指导自身的网络协商行为。同时，政府在日常管理中也要严厉打击雇用“网络水军”等不利于网民形成政治理性的行为，引导网民在网络协商中理性地表达自身意愿。

五、结语

网络协商民主具有传统民主形式不具备的优势，正逐渐成为社会主义协商民主的重要形式。虽然网络协商民主目前仍存在许多问题，但随着政府职能的不断转变和群众政治理性的逐渐成熟，服务型政府将是大势所趋，社会主义协商民主也将不断完善，网络协商民主也必定会在未来发挥巨大作用，公民参与协商民主的形式也会更多样。

［1］陈家刚.协商民主引论［J］.马克思主义与现实，2004，（3）.

［2］中国互联网信息中心.第37次中国互联网络发展状况统计报告［EB/OL］.http://www.cnnic.cn/hlwfzyj/hlwxzbg/201601/P020160122469130059846.pdf,2016-01-22.

［3］P.J.Tichenor.Communication and Differential Growth in Knowledge.Public Opinion Quarterly,1970,(4).

［4］彭勃，邵春霞.政治理性与政治神话［J］.理论学习月刊，1996，（2）.

【责任编辑：艾 哲】

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