南海指导方针之反思与调整

宁清同(海南大学法学院，海南海口570228)



南海指导方针之反思与调整

宁清同
(海南大学法学院，海南海口570228)

［摘要］我国政府在南海问题上一直遵守“主权属我，搁置争议，共同开发”的指导方针，然而，侵权国不仅没有“搁置争议、共同开发”的诚意，相反却利用我国的克制和忍让充实、扩张其既得利益，使我国在愈演愈烈的侵权行为面前处于被动不利的局面;单方面的妥协和忍让从来不能阻挡侵权者的步伐，适当调整南海指导方针是必要的，为了维护我国在南海的主权和利益，应当“强化主权，积极开发，争取和平”。

［关键词］南海指导方针;强化主权;积极开发

自20世纪70年代以来，南海周边国家陆续对我国主权范围内的岛礁和海域提出主权要求，并悍然不顾国际法的基本准则，侵占我岛礁，开发资源。为化解争议、避免事态恶化，我国政府一直遵循“主权属我，搁置争议，共同开发”的方针，并保持了最大的克制。然而现实效果却不尽人意，不仅没有缓和的迹象，反而愈演愈烈，问题越来越复杂，解决难度也越来越大。笔者以为，我国若想在南海问题上化被动为主动，顺利走出困境，就必须对南海指导方针进行必要的反思和调整。

一、南海指导方针之反思

(一)南海指导方针之由来

所谓南海指导方针是指“主权属我，搁置争议，共同开发”，这是由邓小平同志提出来的和平解决国家领土争端的新思路。1978年10月25日，时任国务院副总理的邓小平应邀访问日本，在谈及钓鱼岛问题时提出，“这样的问题放一下不要紧，等10年也没关系”［1］411。这是搁置主权争议思想的萌芽。1979年5 月31日在会见来华访问的日本自民党众议员铃木善幸时，邓小平曾表示，可以考虑在不涉及领土主权情况下，共同开发钓鱼岛附近资源，同年6月我国通过外交渠道表明愿意在不涉及主权的条件下与日方共同开发钓鱼岛资源的设想。此时“搁置争议，共同开发”的思想开始萌芽。1982年在谈到中印边界问题时也表达了搁置争议的主张，“可以先放一放，在贸易、经济、文化等各个领域还可以做很多事情”［2］19。1984年邓小平进一步提出，可以将“搁置争议，共同开发”的构想适用于国际上的领土争端。他说:“世界上有些争议的领土，能否采取由争议双方共同开发的办法加以解决。所谓共同开发，就是避开主权问题，所得利益平均分配。”［1］991

20世纪80年代，针对南海岛礁归属争议问题，邓小平指出:“把主权问题搁置起来，共同开发，这就可以消除多年来积累下来的问题”［2］87－88，并且在会见菲律宾等南海周边国客人时明确表达了这一立场。正是根据邓小平的上述思想，1988年5月中国外交部在“关于西沙群岛和南沙群岛备忘录”中，不仅充分论证了我国无可争辩地拥有南海主权，同时指出“中国一贯主张和平解决国与国之间的争端，在南沙问题上也是如此。正是本着这种精神，中国主张将南沙群岛问题暂时搁置一下，将来商量解决”［3］。

邓小平在提出搁置争议，共同开发时，旗帜鲜明地表达了“主权属我”的立场，他多次声明和强调，南沙是中国固有领土，南沙主权属于中国。1984年，邓小平明确指出，南沙“历来是中国的领土”，南沙“主权是中国的”; 1988年在会见菲律宾总统阿基诺时再次重申:“南沙历史上就是中国领土”［4］。中国政府完整地理解和概括了邓小平的上述思想，终于在1990年归纳提炼出了和平解决南沙问题的十六字方针:“主权属我，和平解决，搁置争议，共同开发”，后来简化为“主权属我，搁置争议，共同开发”。

我国政府提出“主权属我，搁置争议，共同开发”的方针，主要目的可能有三:一是最大限度地向世界各国尤其是周边邻国展现睦邻友好、维护和平的诚意;二是最大限度地争取和平、避免战争，为我国改革开放的长远目标和经济发展的中心任务创造良好的国际环境;三是基于国家在经济、军事等方面的整体实力，有必要“韬光养晦”甚至忍辱负重，以争取最佳时机。自上述方针提出后，我国政府一直严格奉行和恪守之，在处理南海问题时时时克制、事事忍让甚至以德报怨，然而实际似乎事与愿违。

(二)南海指导方针面临的现实困境

“主权属我，搁置争议，共同开发”作为处理南海问题的指导方针，应当是一个有机的整体，片面强调其中任何一个方面都是不完整的。首先，“主权属我”是大前提。“在南海问题上，明确主权、坚持主权是首要原则，这是前提和底线”，“主权问题上没有讨价还价的余地”，“先不谈主权绝不等于主权无归属”［5］。任何抛弃、忽视主权归属的观点、想法都是错误的。在前提稳固的条件下，才可能“搁置争议，共同开发”，搁置争议是搁置主权争议，这只是基于当前实际，争取摆脱困境和僵局的权宜之计，共同开发则是我方在经济上主动让利和妥协，争取在根本利益上实现互利双赢的手段。

在理论上看起来，依据南海指导方针似乎我国在经济利益上作些让步，就可以换取相关国家对我南海主权的承认，似乎对我国肯定利大于弊。然而南海指导方针的真正实施还有赖于若干必要条件:第一，相关国家愿意承认“主权属我”;第二，相关国家都能从大局出发，“搁置争议”，具体来说就是不实施任何可能导致局势恶化的行动;第三，相关国家与我共同开发争议海域的资源，并分享所得利益。这些条件只要欠缺任何一个，南海指导方针就徒有形式上的意义，而难收实质之效，且很容易授人以柄，陷自己于被动。

1．主权属我，搁置争议

南海问题的本质就是主权争议，周边邻国受巨大利益的诱惑和驱使，公然违反国际法和其向来承认我国南海主权的历史，先后强行侵占我国岛礁和海域，并基于其实际控制的状态主张主权，由此挑起了所谓的主权争议。基于上述背景似乎可以肯定，首先，周边邻国在和平条件下，承认“主权属我”的可能性基本上等于零;其次，鉴于邻国实际控制南海岛礁和海域的状态轻松地得以长期维持，我国未能将其改变，这只能助长其企图将侵占事实合法化为主权的野心;再次，在对方不太可能承认“主权属我”的客观现实下，又不得不将“主权属我”作为“搁置争议”的前提，这就决定了根本无法搁置争议;最后，如果我国放弃“主权属我”，或者对方承认“主权属我”，那就无所谓争议，也无须搁置。

此外，“主权属我，搁置争议”的提法也很容易受邻国诟病。因为，一方面，既然是“搁置争议”，似乎就有主权归属未定、各方都不主张主权的意思。正因如此，不仅周边国家在谈到南海指导方针时完全抛开了“主权属我”，国内也有“许多人一提到解决海洋争端时，就想到‘搁置争议，共同开发’，甚至将其归结为八字方针”［5］。

2．主权属我，共同开发

所谓共同开发主要是指中国与声称南海主权的侵权国之间在南海争议区域内合作开发海洋资源，并分享开发所获得的利益，有时也可将第三国纳入合作范围。然而笔者愚钝，对此有以下不解:

第一，既然主权属我，为什么必须共同开发?如果只是因为对方已经侵占并实际控制，就承认其既得利益，那就意味着只要造成侵占的事实，即便不能最终据为己有，至少可以分得一杯羮。此种决策的必然后果就是鼓励、助长他国侵占我国领土、领海的野心和行动。

第二，在和平与发展已经成为当代社会主题的背景下，解决国际争端固然应当首先争取以和平的方式，通过谈判来解决，但是似乎没有哪一个国家会在谈判还没有真正开始的时候，就先亮底牌，自行妥协。尤其在我国一直强调对南海争议区域之主权拥有充足的法理依据和证据的情形下，这种主动妥协不仅难以取得对方认同，反而容易让人产生理不直、气不壮的错觉。

第三，如果拟共同开发的争议区域我国已经在有效行使主权和管辖权，仅仅因为某些国家声称享有主权，就答应与其共同开发，与其分享利益，似乎既无必要，也不合理。此种共同开发当然也会诱使周边邻国群起效之，纷纷对我国领土、领海声称主权。

第四，如果拟共同开发的争议区域目前由他国侵占并实际管控，甚至侵占国已经在单独或与第三方合作开发，而我国对其非法开发活动一直没有采取任何实质性措施加以阻止，那么侵占国怎么可能心甘情愿地与我共同开发，让出其一部分已经到手的既得利益?事实上任何国家都不会轻易地让出自己的既得利益，甚至为此利益违反道义或国际法也在所不惜，除非一个国家面临着巨大的威胁，不让出既得利益可能遭受更大的损失。可见，在我国政府仅有口头抗议的情形下，指望南海侵权国能够答应与我国在其侵占区域内进行共同开发，有点痴人说梦，太过天真。

坚持主权属我，却又无条件地同意共同开发，只能示人以怯、示人以弱，似乎我们自己对享有南海主权并没有完全、充分的信心和依据，对捍卫南海主权更没有坚定的决心，让人产生我国不会采取任何收复主权的实质性措施的错觉。

3．搁置争议，共同开发

如前所述，“搁置争议，共同开发”的大前提是“主权属我”，在我国对南海享有主权的法理依据和证据如此充分的情况下，任何放弃主权的主张都无异于卖国行为。但是为了分析问题的便利，我们暂且假定不存在大前提，那么所谓的“搁置争议，共同开发”八字方针又能否成立呢?

首先，搁置争议也就是存在着主权争议，或者说主权归属不明、权属不清，在此情形下如果争议各方共同开发，那么如何设定各方的权利、义务和责任，尤其是如何实施利益分配?因为，明晰的权利归属是利益分配的根本依据，也是构建法律关系的前提和基石。

其次，搁置争议不是放弃主权，各方对争议区域的主权主张依旧，因此搁置争议并没有真正消除或缓和争议。那么究竟应当如何解决争议呢?这始终是各方必须面对的问题。

再次，基于实际占领和管控的优势，以及维护既得利益的需要，南海侵权国虽然可能同意搁置争议，但决不会答应与我国共同开发，至少在没有任何外部压力的情况下是不可能实现的。而且侵权国为了让其侵权行为合法化，已经在国际国内进行了大量的欺骗性宣传，极力煽动其民众的民族主义情绪，如果此时同意与我合作，无法向其民众交代。

第四，在南海问题上不具备实施“搁置争议，共同开发”的基本条件。其一，南海争议并非发生于有主权争议但尚无实际管控国的区域，这些区域要么系我国正常行使主权和管辖权，要么为侵权国实际占领和管控，在此条件下实施共同开发就等于让具有占领优势的既得利益获得者主动让出部分利益，这在客观上可能性很小;其二，在侵权国主动妥协已无可能的情况下，我国迄今为止又没有对侵权国采取任何足以让其不得不让步的措施，因此迫使侵权国同意“共同开发”的外部条件也不具备。

俗话说:“两害相权取其轻，两利相权取其重”。目前侵权国如果选择拒绝“搁置争议，共同开发”，即继续侵占我国岛礁和海域，继续非法开发我国海洋资源，不用承担任何实际的不利后果。相反，如果承认“主权属我”，同意“共同开发”，却必然使其丧失重大的既得利益。因此，侵权国如何选择，已经不言而喻。

笔者认为，现行南海指导方针在整体上过于保守，过分克制。主张“搁置争议，共同开发”的主要理由可能不外乎:我国总体实力较弱，不是强行收回的最佳时机;经济建设是我国的中心工作，矛盾激化甚至对抗不利于国内经济发展;通过强化合作、主动让利等，期待侵权国妥协;强硬措施会导致“中国威胁论”更有借口和市场。应当承认上述担心有一定道理，但未必全然正确。

第一，虽然我国在经济、军事、科技等领域与西方发达国家存在较大差距，但是与南海侵权国相比，似乎并不逊色。菲律宾的军事力量如此之弱，却能率先染指南沙，并长期占据我国南沙多个岛礁，我国能够长期围困菲律宾侵占的中业岛却不能将其收复。这似乎不是综合国力弱就可以解释的，至少我国整体实力没有弱到对被侵占的南沙岛礁根本无法采取任何措施的程度。即便是我国真的处于弱势，难道就要对他国侵权行为听之任之吗?

第二，将发展经济与捍卫主权对立起来是不适当的。我国自然要长期坚持以经济建设为中心不动摇，要为经济建设创造和平、稳定的外部环境。但是这绝对不能理解为，我们在主权问题上可以让步，甚至可以任由他国长期侵占我国领土或领海、非法开采我国境内自然资源，争取和平不是没有条件、没有底线的，争取和平不能以丧失原则、丧失领土主权为代价。此外，采取适当的强硬措施，甚至不惜以武力收回南沙岛礁而爆发局部战争，对经济发展的影响也是有利有弊，大体平衡。因为，远离本土的海洋战争破坏性作用有限，某种程度上还可以刺激相关产业的发展。美国通过海外战争助其国内军工企业及相关产业发展，已经不是什么新鲜事了。更何况，保护了南海资源就是对经济建设的重大贡献;为了保护南海主权和资源，即便牺牲一点经济发展也是合理的、合算的。

第三，寄希望侵权国妥协是源于对侵权国侵占我国岛礁和海域的野心缺乏足够清醒的认识。在南海问题上，我国长期以来都是忍字当头，不惜承诺与侵权国合作开发、分享利益，希望能够换取相关国家对我南海主权的承认。“中国基本上都是被动而简单的回应，从不主动挑起事端”，对于一些周边国家“严重侵权的行为，中国主要还是采取外交抗议方式”，对其非法侵渔的渔民“从未严厉处罚过”［6］。南海指导方针的实施基础是，只要我国保持克制、低调和忍让就可以息事宁人，侵权国就会答应与我国合作。殊不知，侵权国的野心决不止于仅仅分得一些经济利益，而是要完全、彻底地吞并被其侵占的我国岛礁和海域，因此，以让利换主权只是一相情愿而已。

第四，害怕“中国威胁论”的指责完全没有必要。随着中国经济和军事实力的不断增强，以美国为首的一些国家就开始频频炒作“中国威胁论”，这既是为其增加国防预算制造借口，也是以此作为遏制中国的一种手段。面对此种毫无道理的指责，我们好象过于在乎，以致常常在对外关系中自我束缚，缩手缩脚，反陷被动。由于在南海指导方针中我国主动提出“搁置争议，共同开发”，因此只要我国对邻国的侵权行为采取任何反制措施，哪怕只是抗议，侵权国就会以“搁置争议”进行反击;只要我国在其声称主权的区域内开发资源，即便是我国有效行使主权和管辖权的区域，侵权国也能以“共同开发”为由表示反对。因此，南海指导方针在一定程度上是在作茧自缚。中国的崛起是必然的，随着中国崛起收复被侵占领土和领海也应当是必然的，如果硬要说这是威胁，那就坚决在“威胁”中维护自己的主权，让那些指望东方巨龙永远不醒的人失望去吧。

二、调整南海指导方针之必要性

(一)南海指导方针三十余年收效甚微、致我被动

“主权属我，搁置争议，共同开发”的指导方针自邓小平提出至今，已经三十多年，我国政府明确提出遵循该指导方针处理南海问题也有二十余年。然而令人遗憾的是，南海周边国家对此只是消极应付、敷衍了事。虽然他们也会“同意推动在海洋环境、航行安全、打击海盗、海洋科研、减灾防灾、搜救、气象和海洋污染控制方面的合作”［7］，但是却坚决拒绝涉及实质性利益的合作，即共同开发南海争议区域内的资源。2002年中国与东盟成员国共同签署了《南海各方行为宣言》，然而墨迹未干，一些侵权国就公然违背《宣言》之规定，并“持续采取政治的、经济的、军事的手段，不断宣示主权、显示存在，不断谋求既得利益最大化，不断推动南海问题国际化、地区化”;甚至大量扩充海上军备，“疯狂开采南海油气资源”;或者强化行政管理，“设立行政建制”;或者将争议提交国际仲裁［8］。事实说明，周边国家不仅没有搁置争议之诚意，反而在不断升级其南海侵权行为。

就在我国政府秉持“共同开发”之诚意，积极寻求并创造合作条件之际，一些周边国家却“奉行单边主义”，甚至向西方发达国家伸出了橄榄枝，并一直与其共同开发着南海资源，而“我国至今还未从南海获取真正的利益”［9］。“近些年来，根据不完全统计，南海周边国家每年从南海争议区域开采的油气资源达到五百万吨以上，而中国至今在南海争议区域还没有打过一口井”，更有甚者，侵权国“现在不仅是明目张胆地行事，而且还倒打一耙，将引发南海局势紧张的责任诬陷于中国”［6］。侵权国开发南海资源的态度和实践足以表明，“共同开发”已然失去了实现的基础。

即便如此，为了最大限度地争取和平解决南海问题，面对越菲等国强占我国南海岛礁、屡屡抓捕和扣押我国渔民、擅自开发我国南海资源等侵略行径和挑衅行为，我国政府一再选择了忍让和妥协，甚至屡屡做出了“克己复礼”式的自我牺牲。2002年签署《南海各方行为宣言》以来，我国一直努力寻求以和平手段解决争议，“从未诉诸武力或以武力相威胁”，“也没有采取任何使争议复杂化、扩大化和影响和平与稳定的行动”［8］。然而我国政府和人民的克制、忍让甚至牺牲不仅未能息事宁人，反而换来了这些国家的得寸进尺和肆无忌惮，以及对我国渔民和渔船变本加厉的侵害，这些侵权国千方百计地挑起事端，搅乱局势，或拉拢美日以壮声威，或相互配合联合对华，企图不断地将争议扩大、升级。

时至今日，“主权属我，搁置争议，共同开发”这一南海指导方针仍然没有得到任何南海周边国家的真正认可与赞同，尤其是“2010年以后，我国的南海政策变得难以为继”，越菲等国不仅拒绝了“搁置争议，共同开发”的可能，而且不时挑起争议，从各个方面加紧与中国争夺南海主权，并且明确表示拒绝通过双边谈判解决争议，也不同意与我共同开发南海资源［10］。面对现实，我们不得不痛苦而又清醒地承认:我国政府希望与周边国家通过“搁置争议”，实现互利双赢的“共同开发”，自始至终都只是一厢情愿而已。

不仅如此，由于我国政府自提出“主权属我，搁置争议、共同开发”的方针以来，一直单方面严格恪守之，在处理南海问题时总是尽最大努力避免与周边国家发生争议，对于被某些国家任意指责“中国威胁论”也特别敏感和在意，因而面对侵权国咄咄逼人地侵占我岛礁、抓捕我渔民、开发我资源等侵权行为，我们只是局限于外交抗议和谴责，并未积极采取实质性的反制措施。由此导致侵权者反而以为中国软弱可欺，甚至断定我国不敢采取武力手段，故其侵略行为也愈演愈烈。“他们在各自利益的驱动下，不断鲸吞和蚕食我国在南海的主权权益，已经出现对我国非常不利的局面。”［11］

首先，国际舆论在某种程度上开始朝着不利于我国的方向发展。我国长期以来对侵权国之侵权行为仅仅限于抗议、谴责等消极应对措施，使得他国侵占我岛礁和海域之事实得以长期存在，且在表面上成为一种常态的秩序，天长日久侵权和被侵权的真相似乎开始模糊起来;而侵权国出于一己之私，故意混淆视听、颠倒黑白、贼喊捉贼，反而对我国正常的维权执法、捍卫主权行为极尽诬蔑之能事，加以妖魔化;加之我国对外宣传十分乏力，或者自觉历史证据充分、国际法依据充足，无须过多宣传。于是国际上真真假假的不明真相者似乎越来越多，侵权国反而以弱者自居，博得了不少的同情，倒是我国真要采取措施保护南海领土完整和正当权益、收回被他国侵占的岛礁和海域时，却陷入了更为不利的境地。

其次，在南海资源开发上我国已然处于不利境地。由于一直以来我国真诚地希望并天真地以为侵权国会珍惜我方作出了重大让步和牺牲才提出来的共同开发的机会，因而我国从未对争议区域内的油气资源主动进行单方面的开发。而此时，周边国家都在采取各种方法和手段，大张旗鼓地开采着南海资源，完全抛开了正在苦等合作开发的中国。这不仅是对我国油气资源的直接掠夺，而且导致我国在南海争议区域的资源开发上已经丧失先机，目前明显处于劣势。

(二)南海问题面临着新的挑战和机遇

自我国最初提出南海指导方针至今，历史已经跨入了一个新的世纪，期间国际形势悄然发生了许多重大的变化，世界各国经济和军事等力量此消彼长，对外政策和方针随之相应调整，国家之间的合纵连横也在不断翻新。南海问题似乎变得越来越复杂，但是机遇与挑战并存，既要清醒评估新的困难、障碍和阻力，更要理性地认识到:既有优势并未全然丧失，新生优势也在成长。对此可概括为三个方面:

一是以美国为首的区域外国家强势介入南海。进入21世纪以来，美国即开始持续强化在东南亚和南海的影响，包括“利用非传统安全因素谋求在东南亚各国的影响力”，“利用经济手段影响东南亚各国的外交政策”，“加强与东南亚国家的关系”，“继续加强在西太平洋的军事力量”，“加强对南海地区和中国周边海域的海洋情报调查”等;同时“日本、印度等区域外势力”也开始干预南海局势［12］。2015年10月27日，美国拉森号军舰未经中国政府允许，擅自进入中国南沙群岛有关岛礁邻近海域，直接挑战我国南海主权。然而美国的介入必然是有限的，这既是因为美国经济增长长期乏力，军事力量分散全球;更是由于美国承受不起与中国爆发全面战争的风险与后果，当今之力量对比与抗美援朝时期相比，我国早已得到大幅提升、今非昔比。美国军舰南海之行更多地是示威，为其盟友壮胆，我们始终要在战略上藐视，在战术上重视，无惧美国的武力威胁，正所谓“狭路相逢勇者胜”。

二是南海区域内外国家相互勾结，企图在南海联合遏制中国。“美国和越南等南海争端国在南海方向构筑反对中国、围堵中国的战略大联盟”，“截至2011年底，这个联盟已渐成雏形”［6］。越南、菲律宾等侵权国在南海侵权行径更加有恃无恐、甚嚣尘上。然而这一联盟十分脆弱，力量有限。美国的介入主要是为了维持其原有的霸权，防止中国崛起，而南海周边国家仅是为了保护其在南海已经窃取的既得利益，两者在根本利益上无法完全一致。更何况，周边国家在经济上高度依赖于中国，他们不得不首先考虑与我国全面决裂的经济代价，即使是美国也与我国存在紧密的经贸往来，一旦关系全面恶化必是两败俱伤。

三是我国整体实力得到了较大强化和提升。无论是经济发展水平还是军事实力，亦或是南海岛礁的基础设施建设，都已经发生了重大变化，有了极大的改观，尤其是海军的航空母舰、南沙岛礁的填海造陆及相关建设。“最主要的是我们已经有能力在南海，在我们的国土上建立落脚点”，“在广阔的南海行使主权”今天“已经成为可能”［13］。这就为我国适当调整现行南海指导方针，采取更加积极、主动的策略奠定了客观基础。

笔者认为，南海周边侵权国家今后对“主权属我，搁置争议，共同开发”更会不屑一顾。因为，其一，“搁置争议，共同开发”难以满足其狼子野心，侵权者更想将其掠夺所得合法化，从而永久性地持有，“这个既得利益是涉及其国家未来发展的空间和资源的战略问题，因此它们极力予以维护”［14］，甚至它们还虎视眈眈地觊觎着我国更多的南海岛礁和海域。其二，有了美国等区域外势力的撑腰，容易使其对双方力量对比产生误判，对美国等势力介入南海的力度和广度也容易形成错觉。其三，它们国内的极端民族主义势力会促使和要挟政府采取极端措施。

实践是检验真理的唯一标准。不得不承认，南海周边国家不仅完全没有“搁置争议、共同开发”的诚意，相反却在利用我国的克制和忍让，抓紧时间巩固、充实甚至扩张其既得利益。争议不仅未能搁置，反而在扩大和升级;共同开发不仅没有实现，反而变成了侵权国的大胆开发，我国却失去了先机。我们不得不正视，美国等区域外势力开始加大干预南海局势的力度，区域内侵权国也加强了协调和联合，如果我们不能及时应变，适时调整处理南海争端的政策和方针，变被动为主动，化消极为积极，将来必然会陷入更加不利的境地，甚至造成无法挽回的损失。而此时我们如果能够抓住要害，坚决、果断地采取有力措施，回击美国的挑衅，打击周边国家的出头鸟，则可产生四两拨千斤的作用;也能迫使针对中国的所谓南海联盟产生“西瓜偎大边”的效应，从而瓦解联盟。亡羊补牢未为晚也，在南海指导方针已名存实亡的情形下，适当进行调整不仅必要，而且紧迫。

三、调整南海指导方针之建议

应当承认，基于我国的实际情况，包括现阶段经济发展水平、国防实力等，在国际关系中不主动挑起事端、尽最大努力争取以和平手段解决国际争端、必要时在非原则问题上忍辱负重等，这些方针都是正确的。如果真能实现“主权属我，搁置争议，共同开发”，即便我国作出重大牺牲，侵权国可名正言顺地参与共同开发我国南海资源，并获得巨大经济利益，那也不失为一个较好的结局。然而既然侵权国对我国提出的南海指导方针置若罔闻，甚至代之以咄咄逼人的嚣张、挑衅和不断升级的掠夺、侵占，那我们就没有必要困守着这个方针。“韬光养晦”应当保持起码的底线，在关乎国家主权和领土完整、关乎公民生命和财产安全的问题上，我国不能无原则地妥协、无节制地退让，必须有所作为，积极采取足以产生实质效果的措施。笔者以为，在南海问题上应当改而奉行“强化主权，积极开发，争取和平”的基本方针。

(一)强化主权

所谓“强化主权”，是指通过各种可能的形式、方法和手段，全方位地巩固、加强我国对南海的主权。在主权问题上不能有任何的含糊、迁就、妥协，事实证明主权争议也难以搁置。因为，主权关系着国家和国民的尊严，也关系着国家的根本权益和国民的切身利益。若要真正实现主权属我，不能寄希望于侵权者的良心发现，必须坚持不懈、扎扎实实地强化主权。“强化主权”主要包含以下内容:

第一，充分宣示南海主权。我国对南海九段线内的岛礁和海域享有主权和管辖权，不仅具有充分的历史证据，也有充足的国际法依据。因此长期以来，我们总是对自己享有南海主权信心满满，自以为理由充分、理所当然，因而觉得无须在国际社会作过多的宣示，疏于对相关证据和资料的整理、搜集和法理上的论证。然而侵权国为了实现其长期霸占被占岛礁的目的，极力歪曲真相、混淆视听，谎言不断地被重复，真相似乎在国际舆论面前变得模糊起来。近几年情况虽然有所改观，但我们仍然需要继续加大对我国南海主权的研究，尤其要尽可能搜集各种历史证据，对以《联合国海洋法公约》为主的国际法进行透彻、深入和全面的分析;更为重要的是，我们必须以超常规的力度和方式，主动将现有能够证明我国南海主权的证据和法律依据，向国际社会进行有效、普遍的展示和宣传，以击破侵权国赤裸裸的谎言。

第二，全面行使南海主权。行使主权是彰显主权的最好方式，也是以实际行动宣示主权。国家的南海主权现阶段主要集中在南海自然资源主权和海洋管辖权。海洋管辖权则包括海洋立法权、海洋执法权和海洋司法权。因此，首先，国家立法机关应当针对南海实际情况，尽快制定和实施有助于维护南海主权的法律法规，如:可建立相对特殊的渔业权制度，包括放宽南沙海域的捕捞限额和船网工具控制指标，给海南省更多更大的船网工具控制指标审批权限和捕捞限额审批权，从而借助于船网指标和捕捞限额这种“国家政策资源”［15］，鼓励渔民前往南沙从事捕捞作业。其次，各相关国家行政机关应当采取强有力的维权执法行动，主要包括对南海作业渔民实施常态化全程护渔、对针对我渔民的侵权事件实施应急处置、对侵权易发海域定期或不定期地主动巡航，对非法进入我国南海海域的外国船只大胆行使根据《联合国海洋法公约》享有的接近权、紧追权等特殊行政职权［16］。政府权力的“宗旨就只能也应当是卫护人民的利益，保障人民充分自由的行使权利”［17］。最后，国家司法机关应当积极行使对南海的司法管辖权，即“国家的司法机关享有根据法定职权和法定程序，具体应用法律处理所管辖海域的案件的专门活动的权力”［18］。如:积极受理和审判我国渔民对涉外侵权人提起的损害赔偿之诉;对破坏南海自然资源、污染南海海洋环境的行为，提起生态损害赔偿之诉;对非法捕捞或破坏渔业资源、情节严重、构成犯罪的行为，或者外国国家工作人员严重侵害我国渔民人身或财产，构成犯罪的行为，检察机关依法提起公诉。即便法院判决或行政决定最后无法执行，也不能因此就主动放弃管辖，因为判决或决定本身就是行使主权的表现，其彰显主权的效果远胜于司法机关的不作为。

第三，勇敢捍卫南海主权。面对某些国家极其嚣张的武装挑衅行为，应当适时、适度、坚决地采取武力反击措施。我们固然应当尽最大努力避免武力冲突，但这并非一厢情愿即可实现。任何时候武力都是捍卫主权的最后手段，但也是最有力的手段。我们不能永远处于被动挨打的局面，更不能容许任何一个国家都可对我寻衅滋事、侵我国民、占我疆土，否则无以面对国人，无以弘扬中华民族的爱国精神。

第四，努力促成中国大陆与中国台湾联合维护南海主权。首先，两岸有必要携起手来，共同维护南海主权。因为，大陆和台湾同属一个中国，两岸不仅都在南海对部分岛礁和海域各自有效行使着主权和管辖权，都存在着重大的共同利益，在南海的权益都遭受着侵权国的侵害，为维护中华民族利益联手合作，是顺理成章的事。其次，两岸联合维护南海主权具有良好的现实基础。两岸都坚持九段线内的“南海岛礁主权归属中国”，“两岸都支持以和平、合作的方式解决南海争端，都主张有关争端各方合作开发这一海域”，而且“在不同时期双方领导人和有关部门实际上都进行过一些尝试”［19］。再次，“中国在南海地区的主权，需要两岸共同维护，要有默契、有配合，以一种声音说话”［20］，若两岸能够联合护权，就能各自以其优势弥补对方之劣势，从而形成整体合力，使中国维护南海主权之力量发生几何倍增效应;相反若两岸不能一致对外，必将大大增加维护南海主权的难度。

在国家主权遭受他国侵犯时，抗议和谴责从来就不能阻挡侵略的步伐，“搁置争议”也不能实现“主权属我”，唯有坚决、勇敢地反击他国侵犯，才是告知世人真正主权归属的最有力措施和收复被占领土的最可靠方式。因此，采取“强化主权”的措施，有助于更好地宣示我国对南海的主权和管辖权，能够让更多不明真相的人们和国家清楚南海主权争议的真相和来龙去脉，正确认识到我国自古以来享有南海主权的事实以及某些国家侵占南海岛礁行为的非法性和不正当性，从而争取更多国际舆论的理解和支持。

(二)积极开发

所谓“积极开发”，是指主动并且理直气壮地对南海九段线内的石油、天然气、可燃冰以及渔业等各种自然资源进行勘探和开发利用。所谓“积极开发”应当包含以下基本内涵:首先是主动开发，不能消极地等待与周边国家共同开发，更不是必须共同开发，有邻国参与可以开发，没有邻国参与就单独开发;其次是时机成熟就开发，即具备开发的技术条件，同时国民经济和社会发展确实需要，就坚决、大胆地进行开发利用;最后是理直气壮地开发，不因侵权国声称主权而延滞，也不因侵权国反对而放弃。为实现“积极开发”，以下方面须重点关注:

第一，南海资源的勘查与规划。这既是了解南海资源状况的需要，也是开发利用南海资源的前提。然而令人遗憾的是，目前我们对各类资源的储藏、分布等基本情况并未全面掌握。如:南海渔业资源蕴藏量十分丰富，但迄今为止我们对南海渔业资源的数量、种类、分布等情况都不是十分清楚，“在南海我国传统疆界线内还有150万平方公里的深水区，其渔业资源尚未进行评估”［21］。即便20世纪80年代以来“大陆对南海渔业资源进行过多次调查”，但几乎每次调查都是有限的，都“未能对南海渔业资源总体状况做出全面系统的评估”［22］。因此，应当尽快对南海资源进行系统的勘探、调查、规划，以充分掌握南海资源的种类、总量、品质、分布状况、潜在可开发量等情况。

第二，南海基础设施建设和后勤保障。南海资源的开发利用需要必要的基础设施和强大的后勤服务，包括工作人员所需物资和淡水的供应，运输工具的维修及相关配件、油料和设备的补给供应，运输工具停靠的港口或机场等。可以说基础设施与后勤保障的水平、质量直接关系到资源开发利用能否顺利进行，也关系到资源开发的速度与效率，具有特别重要的意义。2015年我们在南沙成功地完成了一些岛礁建设工程，表明我们在南沙的基础设施建设中迈出了关键的一步，为后续建设创造了极好的条件。

第三，调动各方力量参与南海主要是南沙资源开发的积极性。南海开发不能“无为而治”，尤其是南沙远离我国大陆腹地，其资源开发更需要政府的扶持，因此应当建立系统而又有效的调控和引导机制，对参与南沙资源开发的企业或个人提供各种优惠待遇。如:南沙渔业作业补贴，即凡在我国南沙传统渔场进行养殖或捕捞作业的渔民，可享受专门的财政补贴;南沙渔船补贴，即渔民自行建造或购买达到规定吨位和功率，且在三沙海域从事捕捞作业的渔船，政府提供造船补贴、贴息贷款或实物补贴，如将我海军淘汰舰艇以优惠条件出售或以扶贫方式直接赠送给渔民;油气资源开发优惠，对在争议区域与我国共同开发的私营企业、外国企业等，给予减免税。

第四，继续推进中国大陆与中国台湾合作开发南海资源。两岸合作开发南海资源具有重要意义，不仅能极大地强化宣示中国南海主权的效应，因为中国台湾地区同样主张中国对南海九段线内岛礁和海域的主权与管辖权;还可以“逐步加深两岸的相互了解，增强彼此的互信，强化对一个国家的认同”［23］。而且两岸合作开发南海资源已经有了较好的基础和开端，如:中国大陆与中国台湾之间在2009年签订的《海峡两岸海洋与渔业学术交流与合作意向书》、2010年签订的《海峡两岸经济合作框架协议》奠定了较好的法律基础; 20世纪90年代以来，中国大陆中海油和中国台湾“中油”之间在海洋油气资源勘探开发方面曾经有过良好的合作［24］。

“积极开发”是行使自然资源主权的重要表现，是宣示国家主权的最好方式。“积极开发”不仅可以缓解国内能源供给的巨大压力，推动经济建设步伐，“我们要增强海洋国土意识，充分认识海洋对国家经济发展和中华民族全面复兴的战略意义”［25］;而且能够有效地保护南海资源，俗话说进攻是最好的防守，以攻为守往往具有出人意料的防御效果。面对侵权国明目张胆地肆意掠夺我国南海资源的局面，我们再也不能继续僵化、保守，唯有积极开发才是上策。“主权显示靠的是自主意识，没有自主行动则会陷于被动”，“强有力的开发不仅可强占先机，久而久之则会形成战略优势”［5］。“积极开发”还可以增加我国在和平解决南海争端中的谈判筹码。

(三)争取和平

所谓“争取和平”，是指尽最大努力，致力于以和平手段维护我国南海主权和管辖权，解决南海争端。这不仅是因为南海争端发生于我国与南海周边邻国之间，睦邻友好是我国的历史传统和基本外交方针;而且和平解决国际争端是我国和平共处五项原则的重要内容。如果能够和平解决南海争端，就可以实现互利双赢，对各方的长远利益来说都是利大于弊。正如邓小平在1984年中央顾问委员会第三次全体会议上所说:“我们中国人是主张和平的，希望用和平方式解决争端。”［2］87－88“争取和平”似应包含以下基本内容:

第一，“争取和平”不能以牺牲国家领土完整、主权尊严和国民基本权益为代价。我们承诺并为此努力，只要和平解决有一线希望，就要千方百计地去争取和实现。但是能否和平解决并不完全取决于中国，甚至主要不取决于中国。和平解决的前提是争端各方都有追求和平的真实意愿和实际行动。我们所追求的和平应当是有利于维护国家根本利益、保障国民基本权益的，如果为了实现和平就要丧失主权、领土完整和国民基本权益，那就失去了追求的意义和存在的价值。

第二，“争取和平”应当促进合作，甚至可以优惠让利。所谓让利，是指在承认我国南海主权的前提下，南海周边国家可以与我国合作开发南海自然资源，分享开发所得的经济利益。让利不是让主权，它主要表现在，相关邻国可以参与开发我国享有主权的南海自然资源;我国本来有权也可以独自开发，但同意采取共同开发的形式;而且我国为相关邻国参与共同开发提供优惠待遇，包括投资和利益分配。因此，让利本质上就是欢迎邻国参与合作与共同开发，只要不是显失公平，即使我国在经济利益上有所损失，也将以最大的诚意和努力促成之。

第三，“争取和平”应当勇于和擅于运用国际法上的各种手段。在当代国际关系中，国际法的原则和规则正在发挥着越来越大的作用。而在处理国际海洋权益争端中，《联合国海洋法公约》则是最重要的法律武器。我们必须大胆使用国际法上的工具和手段，更要学会如何合理、有效使用之。首先，不应当怯于运用国际法，总觉得《联合国海洋法公约》于我不利，要对其进行深入和充分的研究，发现对我之优势和对他之劣势。其次，须认真探讨具体可行国际法手段。有学者提出，积极寻求“签订具法律约束力的南海多边条约的可能”，“可以借助南海岛屿的作用主权海权”，“也可在利用国际司法上有所突破”［26］。

第四，“争取和平”不能绝对排除武力手段。为了维护南海区域的长期稳定，营造和平的国际环境，我们不能轻易地诉诸武力，更不能主动挑起战争。但是解决南海问题也绝对不能完全排除武力，尤其是越南、菲律宾等侵权国越来越多地使用武力手段抓捕我国渔民、扣押我国渔船，甚至武力干涉我国在自己享有完全主权和管辖权的岛礁、海域正当行使权力的活动，更不能承诺放弃武力，即不能排除以武力手段保护我国渔民权益和南海主权、南海资源，不能排除以武力手段收复南海岛礁。武力捍卫南海主权当然只是不得已而为之的最后手段，但也是“争取和平”所必需的手段，是对侵略者的必要威慑力量;有时适当、适度地诉诸武力，反而更能有效地促进和平。一旦我们承诺放弃使用武力，那么不仅收复南海被侵占岛礁彻底无望，维护南海和平也必然无望。唯有敢战才能让侵权国怯战求和，正如习近平所说:“能战方能止战，准备打才可能不必打，越不能打越可能挨打，这就是战争与和平的辩证法。”［27］当然即使不得不诉诸武力，也要严格控制战争的规模、范围、方式等，尽可能将战争的影响降到最小;此外战争不是目的，它只是迫使侵权国承认主权属我、最终实现和平的手段。

也许有人会担心以武力手段收复南海被占岛礁会导致全面战争，会严重妨碍我国经济发展，但笔者以为这是没有必要的。“1974年对南越西贡政权的‘西沙海战’和1988年对越南的‘三一四’海战，收复了全部西沙群岛，进驻了部分南沙岛礁，显示了维护国家主权的决心与力量”［28］，但并没有引起更大的武装冲突，相反却在相当长时期内保持了和平。

为了真正能够从根本上永久性解决南海问题，我国必须采取软硬兼施的策略。所谓硬，就是在主权问题上决不让步，绝不妥协，对任何国家侵害我国主权的行为，都应当给予有力的反击;即便是暂时被他国侵占的岛礁，也必须抱持完全收复的信心和决心，采取有利于收复主权的方针和措施;必要时不惜使用武力，达到以战促和的目的。所谓软，就是在非原则问题上可以适当迁就、退让，甚至可以在经济利益上作出较大牺牲。“争取和平”的方针就符合这一要求，一方面诚心诚意地伸出了和平的橄榄枝，预留了合作和共同开发的空间;但另一方面又没有保证放弃使用武力，这就可以在和平解决不可能实现时，通过武力手段捍卫南海主权。

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［责任编辑:王怡，孙绍先］

Reflection and Adjustment of the Guiding Principle for the South China Sea

NING Qing-tong
( Law School，Hainan University，Haikou 570228，China)

Abstract:The Chinese government always adheres to the guiding principle of“sovereignty belonging to me，laying aside disputes and seeking common development”to solve the South China Sea disputes．The infringing countries，however，not only show no sincerity for“laying aside disputes and seeking common development”，but conversely utilize China’s self－restraint and forbearance to enrich and enlarge their vested interests，which leaves China in a passive and disadvantageous situation in face of the increasingly intensified aggression．Unilateral compromise and forbearance can never stop the pace of invaders，and it is necessary to adjust appropriately the guiding principle for the South China Sea．In order to safeguard the sovereignty and interests of China in the South China Sea，it is suggested to“strengthen the sovereignty，actively develop and strive for peace”．

Key words:guiding principle for the South China Sea; strengthening the sovereignty; active development

［中图分类号］D 993．5

［文献标志码］A

［文章编号］1004－1710(2016) 02－0001－10

［收稿日期］2015－12－31

［基金项目］司法部国家法治与法学理论研究项目( 13SFB2030)

［作者简介］宁清同( 1963－)，男，湖南攸县人，海南大学法学院教授，主要从事民法学、环境与资源保护法学研究。