地方政府环境治理的双重境遇——基于大数据视角

夏 莉， 江易华

(湖北工业大学经济与管理学院， 湖北 武汉 430068)

地方政府环境治理的双重境遇
——基于大数据视角

夏 莉， 江易华

(湖北工业大学经济与管理学院， 湖北 武汉 430068)

作为一种新兴战略资源，大数据不仅深刻影响着经济社会发展，也在改造和重塑地方政府环境治理。大数据的应用和研发，将为地方政府实现治理主体多元化、环境决策科学化、环境监管高效化、环境预警精准化等多重价值带来前所未有的机遇。然而，在制度、理念、合作机制以及技术等层面仍面临种种挑战。地方政府在此过程中如何应对大数据便成为从现代化中期向现代化后期复杂转型的过程中关系国家能否真正全面实现生态现代化的重大理论和实践问题。

大数据； 地方政府； 环境治理

随着2008年“大数据”专题在《自然》杂志中的出现，大数据正演变成各国争相追逐的战略性资源。当前，我国也在顺应时代的趋势，把握大数据下的管理变革。2014年，中央和地方政府投资4.36亿元在全国177个城市建设了空气质量检测点，通过1 436个监测点的连结初步构筑了空气质量检测预警体系。2016年，“十三五”规划将大数据确定为国家战略，同年3月，环保部颁发了《生态环境大数据建设总体方案》，在方案中确立了环境管理的三大目标，生态大数据建设逐步明朗化。大数据对于环境治理的重要性从政府的政策定位到具体实践便可见一斑，而地方层面的生态环境治理，是构成生态战略行动框架的基础依托，也是通过经济、社会、生态可持续发展从而实现民生幸福愿景的根本依归之一。因此，探寻大数据对于环境治理的价值，剖析地方政府面临的实践困境将是环境治理进程中的重大议题。

1 拥抱大数据：地方政府环境治理的现实契机

数据时代，政府的管理决策不能仅凭经验，而需用数据说话。大数据为公共管理提供了技术新背景和方法论新注解，客观上已经成为政府治理社会的关键要素。地方政府作为公共权力的代理人，亟需把握大数据为环境治理带来的多重机遇。

1.1 环境治理主体多元化

环境治理是一项跨行业、跨部门、跨层级的综合性公共事务，其治理复杂性决定了仅靠行政力量将难以完成这项艰巨性、长期性、多变性并存的任务，而更多的是需要各方通力合作、信息丰富全面、互动高度有效。传统的环境治理中，“全能型”地方政府角色使其具备垄断性的行政权力，却没有产生与之相应的强势效能，虽然环境治理经历了环境管制—参与式管理—治理的变迁过程，公众参与公共事务的主动性及合法性在大大增强，但地方政府主导型的管控实质上使得公众、企业及及其他社会组织的作用仍被边缘化。伴随市场经济与民主政治的强劲发展，催生了公众心中的主体意识和责任意识，在环境治理这一领域中，人们呼唤更加平等、开放、多元的立体化治理模式。数据作为一种新生的资源要素，不仅满足了治理主体平权化的利益诉求，也顺应了环境治理的信息化发展趋势。网络时代下，数据和信息在各种载体的传播下逐渐趋于扁平化，对置身其中的个体都将是公平开放的，每个人都能成为数据的发布者和拥有者，甚至每个人都能对生态环境决策产生影响。换言之，数据的价值特性使得组织及个人获得社会治理话语权，环境治理会更多地考虑全体社会成员的利益[1]。因此，大数据不仅表征着环境治理未来的发展方向是以地方政府为主，公众、企业、NGO组织等多元群体广泛参与的立体化治理，也将成为社会各主体参与到环境治理进程中的手段和媒介。

其次，大数据应用可加强环境治理主体间的互动性，打破信息孤岛怪圈，提升信息和数据使用效率。传统环境治理过程中,各种信息和资源主要由政府自上而下单向分配,公众及各社会组织在环境治理中的主体责任由于其信息不对称而导致角色缺位。大数据作为一种信息媒介，为构建地方政府、企业、社会组织立体化的环境治理体系提供了强有力的技术支持，不仅让地方政府为公众、企业等主体提供了丰富信息，也可让其成为环境数据搜集与监督的一员。例如，美国环保局在搜集数据时，积极与其他部门开展合作，联合美国航空航天局，利用卫星技术收集空气质量数据，同时，通过在线系统向公众公布环境执法和守法信息；企业通过在线系统自主上传相关的许可证信息并及时更新；公众则通过网络会议、电话或电子邮件对环境数据和政府及企业的行为进行监督，政府、企业、公民在大数据平台上形成了高效封闭的合作循环。由此可见，大数据技术的应用不仅使市场组织和社会组织在环境治理中发挥独特的作用，也能使政府各部门更加开放，逐步形成社会网络化的多元协作治理模式。

1.2 环境决策科学化

目前，地方政府环境治理面临诸多问题，决策作为环境治理实践的起点，在治理效能的发挥上起着至关重要的作用，而大数据在环境领域的显著优势便首要体现于环保决策支持层面上。海量数据的出现催生了一种新的实践模式，即从数据中直接查找或挖掘所需要的信息、知识和智慧[2]。大数据的出现将使地方政府治理角色由数据“搜集者”转变为数据“分析者”，走向“数据+模型+分析”的决策路径。在环境治理的数据搜集与共享中，地方政府可将公众、企业、社会组织的广泛参与纳入到环境管理和决策中，通过环境数据大平台采集大量社会公众诉求及建议，将这些信息与业务部门数据相结合，形成环保大数据。基于来源广泛、丰富多样、严谨全面的数据集合上，地方环保部门可进行有效的模型构建与分析，优化环境政策的信度与效度。不仅如此，就决策效能而言，大数据的运用可立体化地展现决策过程和手段，进行科学化、智能化的决策分析，提高政府决策的时效性和科学性。一方面，大数据可以通过多种渠道获取数据，并从海量数据中将看似毫无关联的、碎片化的信息进行分析以发现异常问题，进而掌控有利时机，把握决策进程；另一方面，大数据可以提供庞大的、高质量的、全方位的信息以提高决策效果。

1.3 环境监管高效化

当前环境执法队伍人员有限，面对环境监管对象日趋复杂、范围扩大、任务繁重、社会关注度高等的诸多现实问题，常规执法手段将难以应对当前的监管要求，地方政府在其提供服务或治理过程中需要引入新型工具和技术手段，将政府权威与信息化手段、技术创新的优势结合起来以强化环境治理执行力。作为一种技术回应，数据应用在描述环境质量和优化监管手段方面具有两大亮点。在环境质量描述方面，区别于以往的数据罗列、文字陈述或简易报表的形式，大数据能基于可视化方法来呈现环境数据分析结果和立体化展现监管依据。在这种发展趋势下，环境数据不再是高高在上，可视化数据将拉近公众与环境保护的距离，使得环保相关部门以外的组织或个体都能看懂环保数据、读懂环保数据、运用环保数据。在环境监测层面，地方政府可以利用大数据技术改变以往静态的、被动的、后发性的监管方式，对有关污染源进行360天×24小时的动态监管，实现数据实时传送，并结合社会公众举报信息，通过分析与整合，来发现有关企业的数据造假、未批先建、违法偷排等现象，使地方政府的环境治理逐渐从粗放型向精细化、从抽象型向精准化转变，改进监管手段，提高监管效能。

1.4 环境预警精准化

依据“十三五”规划，我国环境监测行业正逐步由污染源监测转向环境质量监测，其发展动态某种程度上反映了对传统的“先污染，后治理”路径的矫正，从另一角度来看也表明了环境预警的重要性。从污染后的监管到污染前的监控，本质上是环境治理进程中监管关口的前置位移，而其津要在于信息的全面把控和数据的有效分析。针对于当前环境状况急速变化的现实状况，迫切需要加强监测与预警作用，减少环境污染的“破窗效应”。面对河流、空气、土地等自然环境的数据变化，地方政府可通过对本区域内生态环境的污染来源、演化路径、风险概率和负面效应等进行分析与研判，基于数据处理，虚拟真实环境来预测发展趋势，准确把握生态环境风险扩散过程中的各种不确定因素，提高环境风险防范能力。目前，这种极具创新性的预警方式在也已在许多领域得到运用，如2006年，环保界领军人物马军创立了中国首个公益环境数据库，开发了数据结合的“中国水污染地图”，用户可查询全国300多个地市级行政区的相关水质信息及污染信息，加强了对水质污染的预警和治理。2014年世界资源研究所联合Google开发了全球森林监视系统。这个在线工具结合了大数据处理技术和卫星图像来采集森林采伐及受损的情况，并可在发生森林火灾或非法砍伐时及时向管理者发出警报。

2 直面大数据：地方政府环境治理的多重困境

蕴含于经济、政治、社会、文化和环境领域的大数据新常态描绘出了未来环境治理发展的新路径，然而存在于实践中的现实困境俨然已成为制约环境治理现代化有效推进的瓶颈。

2.1 制度困境

数据作为一种资源要素，意味着信息的开放和流动，但在目前地方的环境治理体系中，权力纵向分工、管理横向合作、信息流动自上而下的传统行政体制仍然发挥着主导作用，这种体制使得大数据背景下的环境治理产生了诸多“水土不服”。首先，政府权力的纵向分工意味着政府生态治理责任的纵向配置，但制度变革背后的利益博弈往往带来制度变革的“滞后性”，生态危机频发亦表明纵向权力分工带来的地方政府生态治理责任的纵向配置处于相对“低效”或者说“失灵”的窘境。在权力真空境遇下，难以确保地方政府对社会诉求和市场信息的及时回应，更难以言之相应的互动和协调，地方政府在数据和信息层面的迟缓反应极易造成信息孤岛现象，阻滞环境治理过程中信息的传递与应用。

其次，横向权力关系伴随着区域生态治理中各级地方政府的博弈与欺诈。纵向权力分工将地方政府置于环境治理的关键位置，但日益滋生的“脱域”问题已经远远超过各地方政府的治理意愿和治理能力[3]。在环境合作治理面前，“集体行动的困境”便成为常态，由此引发各级政府和相关部门之间工作衔接“梗阻”和制度漏洞，在利益机制驱动下产生勾结或各自为政的局面，不仅让环境保护信息数据传递失真，也大大降低了信息传递时效性。简言之，在大数据时代，这种条块分割的体制日益显露其弊端，改革治理体制已成为大数据时代地方政府环境治理的重要议题。

2.2 理念困境

据统计显示，我国数据体量远远高于世界其他国家水平。截止2015年12月，我国互联网用户规模已近9亿，手机用户突破13亿，这些都是数据产生的重要来源，由此可知，当前我国不是缺乏数据，而是缺乏数据意识。首先，环境治理主体缺乏“数据思维”，数据应用乏力。受传统行政文化影响，长期以来地方部门的公共决策都是基于经验而非数据，数据在某种程度上沦为论证工具而非决策基点。当前全国近2/3的省市已建立环境数据资源中心，许多业务部门已集成相关数据，但数据应用却仅限于基本的的统计和报表，环境数据对于业务部门的帮助十分有限，反映了地方政府在环境治理时对数据科学性的漠视和对其工具性地使用。其次，数据开放和共享存在障碍。很多数据产生部门主观上存在 “数据保护主义”，数据的权力化和利益化导致数据共享缺乏实现机制，时常采取各种手段将其“秘密”隐藏在幕后，这不仅导致环保系统内部出现了所谓的“数据割据”局面，也阻碍了业务部门与其他部门的数据共享。目前，环保部门的数据开放和共享仅限于业务上的需要，数据的利用缺乏持续共享机制支撑。

2.3 公众参与困境

地方环境公共事务管理与决策是事关民众生态权益、环境代际正义的重大事项。随着社会利益主体的多元化，公众的民主意识、法治意识以及社会主体意识不断增强的民主政治发展，公众参与并发挥自身作用的期望越来越来强烈。面对空气污染、水质恶化等环境问题，许多公民开始自发的通过网络、媒体等实时互动的全新信息空间维护自身的环境权利，传统的被动参与模式将不再符合时代的发展需要，公众对事关生存权益的关注已逐渐由幕后走向幕前。然而，在传统的环境治理过程中，地方政府主导已成为我国环境治理最为明显的特征。从制度层面来说，公众在政策制定层面缺乏制度化的参与渠道，公众听证机制在某种程度上已沦为“空壳制度”，公共决策的重要环节并未体现在现行环评制度当中；从实践层面来看，在环保政策推动时由于各种信息数据的传递都是采用自上而下的动员方式，数据及信息传递的滞后性使得公众往往只能被动接受，难有参与和发挥作用的空间，同时，政府环境数据信息不透明，也使公众难以了解到相关的决策信息，导致公众对政府的环保决策透明度与可信度均提出质疑。

2.4 技术困境

著名咨询公司Gartner在研究报告中指出，数据的爆炸是“三维的”、立体的，表现在一是同类型的数据量在快速增大，二是数据增长的速度在加快，三是新的数据来源和新的数据种类在不断增加[4]。首先，海量级的数据增长在丰富了政府环境治理信息资源的同时，也增加了地方政府运用数据的难度。一方面，如何将海量级的生态数据进行整理、分析和交叉对比，针对用户进行智能化提取、迭代分析是新的技术命题；另一方面，就数据最重要属性而言，不论数据的体量如何庞大，只有能给环境治理带来价值的数据才是地方政府需要着重探索的，如何从海量级的数据中挖掘出有效信息，从而形成有价值的环境决策也是当前面临的重大挑战。其次，许多环境大数据来源于物联网传感器、网络定位、视频影像，以及文本、图片等信息，如何将这些多源异构数据转换成合适的格式和类型，并将这些数据应用于环境决策和监管，仍需不断探索[5]。概言之，由于大数据的客观属性，地方政府构建环境大数据和云平台的相关技术还存在许多问题，技术落地还需“搭梯”。

3 结束语

大数据时代的到来，让环境治理面临机遇与挑战并存的双重境遇，但无论如何，大数据技术及其应用都将成为治理现代化进程中的必然趋势。作为环境治理的一线主体，地方政府如何利用自身优势，清晰把握时代脉搏，构建信息化体系的环境治理大数据系统将是实现环境愿景转变为环境绩效的关键所在。同时，要实现蓝天白云、绿水青山的美好图景不仅需要地方政府的智慧与勇气，也需要社会主体的多元参与协同配合，携手借力大数据技术，突破重重挑战，实现环境治理的现代化转型。

[1] 徐琳.机遇和挑战;大数据时代中国国家治理的双面境遇[J].社会科学家.2015(05)：32-33.

[2] 徐宗本. 大数据驱动的管理与决策前沿课题 [J].管理世界.2014(11)：22-25

[3] 沈承诚.政府生态治理能力的影响因素分析[J].社会科学战线.2011(07)：30-32

[4] 涂子沛.大数据——正在到来的数据革命[M].桂林：广西师范大学出版社,2012：55-57.

[5] 程春明.环境大数据建设的思考[J].中国环境保护.2015(06)：53-54.

[责任编校： 张 众]

The Dilemma of Local Governments’ Environmental Governance from the Perspective of Gig Data

XIA Li，JIANG Yihua

(SchoolofManagement,HubeiUniversityofTechnology,Wuhan430068,China)

As a new strategic resource, big data not only deeply affect the economic and social development, but also reform and reshape the local governments’ environmental governance. The application of big data can help to achieve diversification of the governance, scientific environmental decision-making, high efficiency of environment management, and the accuracy of environmental caution. However, local governments still face challenges in institutional mechanisms, concept, the cooperation mechanism and technology. How local governments deal with big data in this process is a fundamental theoretical and practical issue whether China could really realize ecological modernization in the process of transforming from the middle period of modernization to the later period.

big data; local governments; environmental governance

1003-4684(2016)03-0022-04

D630

A

2016-03-26

湖北省教育厅哲学社会科学研究重大项目(14zd018)

夏莉(1991-)， 女，湖北武汉人，湖北工业大学硕士研究生，研究方向为公共政策分析

江易华(1976-)，女，湖南邵阳人，管理学博士，湖北工业大学副教授，研究方向为城镇化与公共政策分析