国际组织视野下的职业教育与培训政策

刘艳珍

(华北水利水电大学 法学与公共管理学院，河南 郑州 450046)

国际组织视野下的职业教育与培训政策

刘艳珍

(华北水利水电大学 法学与公共管理学院，河南 郑州 450046)

联合国教科文组织、经济合作与发展组织、欧盟这些全球性或区域性的国际组织，都非常重视职业教育与培训工作。在不同时期，这些国际组织出台了一系列重要的职业教育与培训政策，这些政策不仅影响了许多国家职业教育与培训政策的制定和实施，提升了人口的职业技能与素质，而且对全球和区域经济社会发展起到了强大的推动作用。对我国的启示是：职业教育与培政策要随着时代发展而与时俱进；职业教育与培政策追求效率的同时要兼顾公平，尤其要照顾弱势群体；职业教育与培训政策应体现终身学习理念。

国际组织；职业教育与培训；政策

在全球化进程加快过程中，面对日益激烈的竞争压力和技术发展问题，一些全球性或区域性国际组织把关注的焦点转向了职业教育与培训。尤其是联合国教科文组织(UNESCO)、经济合作与发展组织(OECD)、欧盟(EU)这些全球性或区域性的国际组织，在不同时期，根据时代发展的要求，出台了一系列的重要政策和重要措施，不仅深深影响了许多国家职业教育与培训政策的制定和实施，提升了这些国家人口的技能与素质，而且对全球和区域经济社会发展也产生了强大的推动作用。需要说明的是，长期以来，世界各国和国际组织对职业教育的概念和内涵众说纷纭，莫衷一是。

一、联合国教科文组织(UNESCO)的职业教育与培训政策

早在1952年，联合国教科文组织就发表了《关于职业教育的一些基本想法》的报告。该报告把“帮助个人掌握并发展某一具体工作领域所需的知识、技能、理解、能力、态度和信息等，使之具有职业胜任力”作为职业技术教育的真正目的[1]。1962年，联合国教科文组织制定了《技术和职业教育建议书》，这是该组织自1946年成立以来第一份真正有关技术和职业教育的重要政策文件。1974年，根据时代的发展变化，联合国教科文组织对这一建议书适时进行了修订。1989年，《技术与职业教育公约》在联合国教科文组织第25届大会正式通过。这些重要的建议书和公约已成为世界各国制定职业教育和培训政策的范本。

2000年，联合国教科文组织技术和职业教育与培训中心在德国波恩正式建立，其主要任务一方面是在全球积极推广技术和职业教育与培训，另一方面是大力呼吁采取有力措施确保技术和职业教育与培训的质量，并规划和实施各种项目和各类活动，从而协助、引导各成员国实施高绩效的、满足需求的和向所有人开放的教育与培训[2]。

顺应时代发展的需求，联合国教科文组织于2001年再次修订了《技术和职业教育建议书》。修订后的建议书强调：技术与职业教育应成为终身教育的一个重要组成部分，并与各级各类教育和职业界相沟通；技术与职业教育应成为经济社会实现可持续发展的重要途径；技术与职业教育应面向全民，成为体现关怀弱势群体、促进社会公平的重要手段；在国家发展规划及教育改革计划中应优先考虑技术和职业教育与培训；建立专门机构负责技术与职业教育规划，促进教育政策规划和就业政策间的相互补充。

2009年，联合国教科文组织召开了一次重要的“国际TVET专家咨询会议”，挪威的法斯德·哈夫丹做了《UNESCO 关于TVET的发展战略》的主题发言。他认为，每个国家都应制定全面的职业教育和培训政策，并与国家教育系统中的其他部分紧密衔接；应当整合国家所有领域和部门，包括农业部门的职业教育和培训职能，合并为一个单一部门(或部门的一个机构)；应该拟定覆盖不同类型和层次培训的共同国家标准，并在系统监测和评估的基础上建立国家认证和质量保证体系；针对许多贫穷国家的弱势群体，职业教育应适当调整培训内容[3]。

值得一提的是，为了有力地推动职业教育与培训的国际合作，联合国教科文组织积极倡导并主办了三届国际职业技术教育大会，对世界职业教育与培训的发展趋势也产生了深刻影响。

1987年，第一届国际职业技术教育大会在德国柏林召开，开启了国际职业教育与培训的新篇章。这次会议之所以把主题定为“发展和改革技术和职业教育”，就是因为联合国教科文组织深刻地认识到技术和职业教育在人力资源开发和经济社会发展中所发挥的重要作用。

1994年，第二届国际职业技术教育大会在韩国的首尔召开，共有130个国家、政府间国际组织与非政府组织、基金会和工业界的700多位代表参加了会议。该次会议以“终身学习与培训：通向未来的桥梁”为主题，围绕职业技术教育应如何适应21世纪科技的发展与迎接可能出现的社会挑战、改进提供终身教育与培训的体制、改革教育与培训过程、对全民进行职业技术教育、改变政府和其他部门在职业技术教育中的作用、在职业技术教育方面加强国际合作6个方面进行了深入探讨[4-5]，出台了《技术和职业教育与培训：展望21世纪的建议》这一重要纲领性文件。

在这次大会上，联合国教科文组织副总干事科林·N·鲍维尔做了以“联合国教科文组织21世纪第一个10年的技术和职业教育计划”为主题的报告，强调要积极推动各成员国把制定职业教育和培训发展政策纳入国家发展议程[6]。

2012年，第三届国际职业技术教育大会在我国上海召开，共有117个国家和72个国际组织的800多名代表参会。围绕“培养工作和生活技能”这一主题，从人口趋势、劳动力趋势、技术变革、全球化发展、教育改革、可持续发展及和平与安全考量七个方面分析了职业教育发展面临的新形势，提出要运用经济、公平、改革三个“透镜” 透视新的职业教育政策[7]。该次会议重点探讨了职业教育和培训如何改革和发展，才能确保所有青年和成人都能够获得工作和生活所需的技能，最终形成了《技术和职业教育与培训的转型：培养工作和生活技能》这一重要建议书。

此外，联合国教科文组织结合职业教育与劳动力就业的情况，在借鉴普通教育评估指标的基础上，充分考虑到职业教育指标特定性、可测量性、可实现性和现实性的具体要求，从8个维度即机会和范围、TVET体系内部效率、人力和物质资源、经费、职业融合率、职业教育与就业一致性、职业教育与就业间关系、劳动力市场等方面提出了53个指标体系以评估职业教育与培训发展状况，并对每个指标的具体计算方法和数据规定了明确的要求。这是一个独具特色的职业教育与培训评估指标体系，有利于引导各成员国科学评估自身职业教育与培训发展情况。

二、经济合作与发展组织(OECD)的职业教育与培训政策

近年来，经济合作与发展组织认识到职业教育与培训对于各国经济社会发展的重要意义，也把关注的焦点转向这一重要领域。

2005年，经济合作与发展组织在哥本哈根召开的经合组织各国教育部长会议上，要求把职业教育与培训纳入各成员国教育事业的优先发展目标，并在2007—2010年间实施一个名为“为工作而学习：经济合作与发展组织职业教育与培训政策评价研究”的项目。通过该项目的实施，经济合作与发展组织进一步强调，应该在职业教育与培训和实际工作之间建立桥梁；充分利用工作场所的培训优势进行职业教育与培训；职业教育与培训需要合格的教师和培训师。

2009年，面对席卷世界的金融危机，经济合作与发展组织在深入调查的基础上发布了《通过政策应对经济危机：对长期的创新和发展进行投资》这一重要报告。该报告强调：“未来经济发展中赢利的唯一选择是从低成本向高质量转移，发展大学教育和非技能劳动力间的中间路径——职业教育与培训。”[8]同年底，经济合作与发展组织发布了一个主题为“实现变化：职业教育与培训体系的创新”的重要报告，强调以经济共生圈为纽带整合职业教育资源，由职业教育与培训提供者、受训者、投入、就业机制组成一个完整体系结构，着力构建一个正式、连贯、有稳固支撑基础的创新职业教育体系[9]。

2010年，经济合作与发展组织发表的《为了工作而学习——OECD对职业教育与培训的研究报告》强调，应该把工作和职业教育领域的全部学习活动直接联系起来，并针对性地提出了许多切实可行的政策建议。第一，把“充分利用工作场所学习”作为一个核心领域；第二，通过职业教育与培训体系为青年人提供普通和可转移的技能，以支持青年人的职业流动和终身学习，同时还要提供针对特定职业的专门化技能，以满足雇主的及时需要；第三，确保职业教育教师和培训者具有充足的行业工作经验；第四，加强对职业教育与培训劳动力市场结果数据的收集和整理，并分析、传播这些数据信息，提高职业教育机构应对劳动力市场变化的能力[10]。

2012年，经济合作与发展组织出台了一个重要的战略规划，即《更高的技能、更好的就业和更美好的生活：技能政策的战略规划》。该战略规划推出了一个整合的、跨政府的并且极具操作性的战略框架。主要内容是：其一，技能战略的目标导向是技能的投资与使用。要达到这一目标，经济合作与发展组织必须致力于对技能进行恰当、有效的投资；制定的技能战略旨在促使技能政策产生更有效的结果；技能战略要融入整个经济社会综合发展战略中，这是有效发挥技能作用的关键所在。其二，技能战略的协调机制是保持其连贯性的制度和工具。为此，经济合作与发展组织强调，要保证技能战略实施成功，必须确保政策和实践的一致性和协同效应；明确技能战略的组织和协调机构；重视技能战略的多层级参与者。其三，技能战略的选择要重视技能的需求、供应和使用三个相互关联的领域。为此，要刺激雇主参与技能的开发；增加学习者的数量和提高参与度；重视创新和技能网建设。其四，技能战略的支柱是形成确保技能供需匹配与平衡的机制。为此，要“以推进劳动力市场信息的完善和有效传播、增加劳动力市场的流动和资格的透明度、将学习与工作联系起来为三大支柱，形成确保技能的供需匹配与平衡的机制，从而实现技能战略的有效运行”[11]。

三、欧盟(EU)的职业教育与培训政策

欧盟是世界各国开展职业教育与培训的典范，它在推动欧洲经济一体化、保持区域国际竞争力方面功不可没。

1957年，欧洲经济共同体(简称“欧共体”，是欧盟的前身)在《罗马条约》中把职业培训政策作为欧共体一体化的重要内容提了出来。1963年，欧共体理事会要求所有成员国实行“共同的职业教育与培训政策”，为欧共体各国整合职业教育与培训资源、不断走向一体化奠定了坚实的基础。

1992年，欧盟各国签署的《欧洲联盟条约》(又称《马斯特里赫特条约》)第一次把职业教育与培训作为一个独立的条款，在第三章“教育、职业培训与青年人”中，明确了实现职业教育与培训的一体化就是欧盟教育行动的基本目标，并详细阐述了欧盟职业教育与培训政策的原则和性质，“开创了欧盟职业教育与培训政策发展的新纪元”[12]。

1993年，欧盟委员会相继发布绿皮书《教育的欧洲维度》、白皮书《挑战及迈向21世纪的通衢:增长、竞争力与就业》，强调要加强职业教育与培训的质量，促进职业教育与培训人员的流动、资格证书的互认。特别是1995启动的“达芬奇计划”， 期望以跨国合作的方式提高职业教育培训的质量，改革和创新职业教育与培训，建立职业教育制度和实践方面的“欧洲维度”[13]。

进入21世纪，为了应对全球化挑战，欧盟继续积极推进职业教育与培训的一体化进程，发布了一系列关于职业教育与培训的建议书和政策报告，有力地促进了国际职业教育和培训的发展，主要如下。

一是制定了全局性的职业教育与培训政策框架。2000年，《里斯本战略》确立了欧盟职业教育与培训未来10年的总体发展目标，以终身学习思想为指导，明确提出了职业教育与培训的优先领域。2002年，《哥本哈根宣言》制定了加强欧洲职业教育与培训领域合作及实施的基本原则，强调了建立职业教育与培训领域的欧洲维度、提高透明度并加强信息交流和指导体系、开展能力与资格的认证、加强质量保证体系的建设等职业教育与培训的四大优先领域[13]。作为哥本哈根进程的一个重要部分，2004年，欧盟委员会在马斯特里赫特对《哥本哈根宣言》的实施情况首次进行了回顾和评估，并发布了《马斯特里赫特公报》，即《关于加强欧洲在职业教育与培训领域合作的未来优先行动领域》。2006年，欧盟委员会发布的《(赫尔辛基公报》进一步明确了《马斯特里赫特公报》所设立的目标，确定了职业教育与培训领域中未来需要加强的四个行动优先领域，即提高职业教育与培训的质量和吸引力；进一步开发并实施欧洲资格框架、欧洲职业教育与培训学分转换系统等共同的欧洲工具；采用更加系统的方式加强彼此之间的相互学习；鼓励各利益相关方积极地参与职业教育与培训。2007年，欧盟在希腊以“建构欧洲职业教育与培训区”为主题召开了一次重要会议，会议强调要更多地投资于人力资本，尤其是职业教育与培训；改善进入职业教育与培训的路径；强调公平与效率并举；提高职业教育与培训的实用性及相关投资的有效性；加强对职业教育与培训体系的治理[14]。

二是制定指导性的职业教育与培训工作计划。2002年，欧盟理事会批准了欧盟委员会提交的《2010年欧盟教育与培训行动计划》，这一最具有指导性和纲领性的政策文件对欧盟职业教育与培训政策影响巨大。该文件在工作形式层面强调充分利用各种政策工具，如指数与基准、对好的实践进行比较、定期的监控、评估与互评；在工作内容层面强调质量、终身学习及教育与培训系统的开放与合作。

三是制定可操作性的职业教育与培训措施。第一，建立职业教育与培训系统共同质量保证框架。2004年，欧盟教育理事会通过了“职业教育与培训共同质量保证体系框架” ，这一框架包括四大要素即模式、方法、监控与测量，每个要素都包含有各方共同认可的核心质量标准。第二，确定职业教育与培训合作的优先领域与措施。从前面的论述可以看到，无论是《里斯本战略》《哥本哈根宣言》，还是《马斯特里赫特公报》《赫尔辛基公报》《2010 欧盟教育和培训工作计划》，都有具体而明确的需要优先解决的领域和政策措施。第三，强调职业教育与培训体系的公平与效率。《欧洲2020战略》提出未来10年的工作发展目标之一就是通过职业教育与培训促进社会公平，增强社会凝聚力。该计划着重指出，教育和培训政策不应仅考虑公民个人的条件、社会或经济情况，更应该保证所有公民获得更新和开发终身发展的特殊职业技能及职业需要的关键技能的机会。

四、国际组织的职业教育与培训政策对我国的启示

改革开放以来，我国社会与经济发生了翻天覆地的变化，已经成为举世瞩目的制造业大国，但同时高素质技能型人才严重短缺，尽管国家出台了一系列发展职业教育的政策措施，仍不尽如人意，联合国教科文组织、经济合作与发展组织、欧盟的职业教育与培训政策，可以给予许多有益的启示。

一是职业教育与培训政策要随时代发展而与时俱进。从联合国教科文组织、经济合作与发展组织、欧盟的职业教育与培训政策可以看到，这些重要的国际性或区域性组织在社会历史发展的不同时期，总是能够敏锐地捕捉经济社会发展最新情况，进而及时地制定出符合时代需要的职业教育与培训政策。我国是一个发展中的制造业大国，对高素质技能型人才的需求量巨大。建国以来，特别是改革开放近40年来，我国职业教育与培训政策的实施对推动经济社会发展功不可没。不可讳言，这一政策在实施过程中也暴露出一些亟待解决的问题。因此，我国职业教育与培训政策的制定和实施必须顺应社会发展需要，一方面，重视职业教育与培训法律法规的“立、改、废”，加强职业教育与培训立法，为职业教育与培训的健康发展提供重要的法律保障；另一方面，全面梳理职业教育与培训政策，及时废弃不合时宜的政策措施，与时俱进地推出符合社会发展需要的新政策、新制度、新措施。

二是职业教育与培政策追求效率的同时要兼顾公平，尤其要照顾弱势群体。近年来，联合国教科文组织、经济合作与发展组织、欧盟等国际组织在政策制定时都特别强调职业教育和培训要能够保障所有人从中获益。如经济合作与发展组织强调：“教育和培训在任何国家中的分配，都具有非常深远的政治、社会和经济意义。”[15]59我国《中长期教育改革和发展规划纲要》强调要大力发展职业教育，“职业教育要面向人人、面向社会”。当前最重要的是，一方面,大力宣传职业教育与培训的重要性，多途径建立职业教育与培训的激励制度，针对弱势群体制定一定的照顾政策；另一方面,建立职业教育与培训的倒逼机制，不仅针对政府、企业、高职院校、培训行业，也针对参与职业教育与培训的个体等利益相关者。

三是职业教育与培训政策应体现并融入终身学习理念。联合国教科文组织、经济合作与发展组织、欧盟等国际组织不仅是终身学习的倡导者和推进者，而且也已把这种理念深刻地融入到职业教育与培训政策中，引领着职业教育与培训的发展趋势。“加强技术和职业教育与培训，将其作为终身教育的一个重要的内在组成部分”[16]，我国职业教育与培训政策的制定必须体现终身学习理念，着力建立衔接高等教育、面向终身教育的职业教育体系；重视和大力推进学校学历教育后的继续教育和培训；推进终身职业教育，构建完善的终身学习体系；开展全民技术和职业教育，努力实现教育公平。

[1] UNESCO. Some Fundamental Ideas on Vocational Education[R]. Paris：United Nations Educational，Scientific and Cultural Organization，1952.

[2] 李志涛.从国际组织报告解析职业教育与培训的最新理念、政策及启示：以欧盟和OECD的报告为重点[C/OL].(2014-04-18)[2016-05-20].http:∥xueshu.baidu.com/s wd=paperuri:(15322b2849da99fe078557037ecdeaea)&filter=sc_long_sign&sc_ks_para=q%3D.[3] 哈夫丹.UNESCO 关于技术和职业教育与培训的发展战略[J].职业技术教育，2009(6)：78-80.

[4] 戴荣光.联合国教科文组织关于职业技术教育与培训的第二届国际大会的建议[J].教育与职业，2000(9)：9-11.[5] 戴荣光.联合国教科文组织关于职业技术教育与培训的第二届国际大会的建议[J].教育与职业，2000(10)：5-6.

[6] 鲍维尔. 联合国教科文组织21世纪第一个10年的技术和职业教育计划[J].中国职业技术教育，1999(9)：52-54.

[7] 王继平. 迎接世界职业教育转型发展新时代:第三届国际职业技术教育大会及启示[J].职教论坛，2012(28)：4-7.

[8] OECD.Policy Responses to the Economic Crisis:Investing in Innovation for Long-term Growth[EB/OL].(2012-05-27)[2016-05-20].http://www.oecd.org/dataoecd/59/45/42983414.pdf.[9] 段晓明. 国际职业教育与培训变革的前沿图景:基于2009-2011年政策报告的分析[J].职业技术教育，2012(25):85-88.

[10] 吴全全. “为工作而学习”:OECD国际职教研讨会述评[J].中国职业技术教育，2009(13)：55-57.

[11] 岑艺璇，谷峪. 经济合作与发展组织技能战略探析[J]. 外国教育研究,2014(6):14-22.

[12] 王莉方，张娟，丁秀棠 .超国家层面的欧盟职业教育与培训一体化政策变迁[J].职业技术教育，2011(16):79-83.[13] 吴雪萍，张程.推进欧盟职业教育一体化的“达芬奇计划”探析[J].比较教育研究，2009(6)：72-81.

[14] 赵昕.21世纪欧盟VET政策研究[D].上海：华东师范大学，2008.

[15] OECD.教育政策分析:2001[M].北京：教育科学出版社，2003.

[16] 姚德明.终身学习与组织学习发展的关系研究[D].武汉：华中科技大学，2005.

(责任编辑：王兰锋)

Vocational Education and Training Policy in the Perspective of International Organizations

LIU Yanzhen

(School of Law and Public Administration, North China University of Water Resources and Electric Power, Zhengzhou 450046, China)

UNESCO, OECD and EU have attached great importance to vocational education and training, and introduced a series of important vocational education and training policies in different periods. All have deeply influenced the formulation and implementation of many national vocational education and training policy, enhanced the skills and qualities of these populations, and also produced a strong role in promoting the development of the global and regional economy and society. From this, it can be concluded that: first, vocational education and training policy should bring forth along with the development of the times; second, vocational education and training policy should pursue efficiency with fairness, especially for the vulnerable groups; third, vocational education and training policy should embody lifelong learning concept.

international organizations; vocational education and training; policy

2016-08-24

2010年教育部人文社会科学研究青年基金项目“终身学习认证的理论与实践研究”(10YJC880106)

刘艳珍(1978—)，女，河南内乡人，华北水利水电大学法学与公共管理学院副教授,研究方向为宪法学、法学教育。

G7109.21

A

1008—4444(2016)06—0095—05