信息不对称：农村贫困识别面临的困境

杨小龙

(南开大学 周恩来政府管理学院，天津 300350)



信息不对称：农村贫困识别面临的困境

杨小龙

(南开大学 周恩来政府管理学院，天津 300350)

瞄准贫困是精准扶贫的关键，准确的贫困识别建立在对信息充分把握的基础之上。在农村贫困识别过程中，乡镇政府与村干部、村干部与村民以及“信息优势”与“信息弱势”村民之间存在严重的信息不对称的问题，导致贫困识别扭曲。为了打破贫困识别困境，须降低农村贫困识别过程中的信息不对称，可从规范政策执行主体的行为、加强政策宣传与执行监督、完善行政理念与政策标准这三个方面着力。

农村贫困；贫困识别；精准扶贫；信息不对称

消除贫困，改善民生，实现共同富裕，是社会主义的本质要求。习近平总书记2013年11月在湘西考察时提出：“扶贫要实事求是，因地制宜。要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标。”[1]一般认为，精准扶贫工作的顺利开展主要涉及精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核四大要素，其中精准识别不仅是精准扶贫政策的首要环节，更是实现精准扶贫效果的前提条件。“精准识别”主要是指对贫困村和贫困户的识别，这是实现精准扶贫最为重要的一步[2]。从现有对“精准识别”的研究来看，大都侧重于在精准扶贫政策整体框架下对其进行内涵阐释、效果评析、难点探寻以及可行路径分析，单独聚焦于这一主题的“细化”研究并不多。然而，“贫困识别”是研究贫困的首要问题[3]。准确的识别建立在对识别对象相关信息充分把握的基础之上，但是，农村贫困识别过程中的信息不对称却造成严重的识别扭曲。简单来说，信息不对称指信息在相互对应的个体之间呈不均匀、不对称的分布状态，即有些人对关于某些事情的信息比另外一些人掌握得多一些。“信息不对称现象广泛存在于公共政策执行过程中”[4]，扶贫政策亦莫能外。丁煌教授将政策执行过程中信息不对称的原因分为11种：政府及其官员的“经济人”本性；人的有限理性；社会分工；政策执行者之间各异的专门知识；信息获取中的交易成本；自由裁量权与不完全合同；政策产出结果模糊；团队生产中的“搭便车”；“委托—代理”；多委托人；技术缺陷[4]。这种对信息不对称产生的归因分析建立在公共政策执行的一般特征之上，具有一定的科学性，虽然也适用于对农村贫困识别过程中信息不对称的原因考量，但并不能完美契合于有关农村贫困的“精准识别”这一特殊“场域”。存在于农村贫困识别过程中的信息不对称有其自身的特点，也是贫困识别面临的主要困难。农村扶贫是国家“脱贫摘帽”的关键，而精准识别是精准扶贫的首要条件，但信息不对称使贫困识别陷入困境。准确认识问题是成功解决问题的关键，紧扣农村贫困，焦聚贫困识别，降低信息不对称，对国家精准扶贫意义巨大。

一　利益博弈：对贫困识别中信息不对称的一种分析视角

在公共政策执行框架下，目前有关信息不对称的研究，往往从“委托—代理”理论视角出发，将“政策本身看作是发生在政策制定者与政策执行者之间的一种交易”[5]，并以此来探究滋生于其间的信息不对称问题及其危害。这一分析视角将公共政策学与信息经济学的相关理论进行巧妙的结合，具有很强的可行性与科学性，但同时也应看到，它在某种程度上将研究范围“囿于”政策制定者与执行者之间，公共政策调试对象被排除在外，因而也就“削减”了对公共政策执行产生影响的各利益主体。鉴于此，对公共政策执行中信息不对称的考察，应该从利益博弈的视角出发，综合考虑各利益主体，采取“完备视角”进行分析。根据公共选择理论，“人类社会由两个市场组成：一是经济市场，一是政治市场，政治市场是一种技术上有效率的机制，用以满足起决定作用的利益集团成员的再分配偏好”[6]。在政治市场内，存在多种影响利益再分配的方式，其中，通过公共政策来调整利益分配的方式倍受青睐，原因在于公共政策本身就是一种宽范围、高权威以及深层次的利益分配手段。美国著名政治学家戴维·伊斯顿在其著作《政治体系——政治学状况研究》中指出：“公共政策是对全社会的价值做有权威的分配。一项政策的实质在于通过那项政策不让一部分人享有某些东西而允许另一部分人占有它们。”[7]这也就意味着公共政策的执行会伴随着特定利益的重新划分。需要注意的是，在政治市场内，利益的重新划分往往夹杂着不同利益主体对利益的“尽情”角逐，并在这一过程中利用一切有利资源展开博弈。其中，信息资源的重要性自不必言，尤其在贫困识别过程中更是如此，因为精准的贫困识别必须依赖完备的信息，另外，信息“优势”也是各利益主体博弈胜出的关键。从这一视角来看，在精准扶贫政策的推行过程中，各博弈主体可以通过信息“优势”来影响贫困识别，使之符合自己的利益。换句话说，制造、维持甚至加深贫困识别过程中的信息不对称符合各“理性”利益主体的策略选择。毫无疑问，如果任其肆意发展，势必导致政策执行扭曲、贫困识别错误。故而，不论是维持良性的政策执行环境，还是矫正贫困识别扭曲，都可以从降低政策执行过程中各相关主体间的信息不对称方面着力。

二　农村贫困识别过程中信息不对称的三种表现

农村贫困的精确识别直接涉及乡镇政府、村干部以及村民三大主体，根据对信息的把握程度不同，其中村民又可分为“信息优势”与“信息弱势”两类。“信息优势”与“信息弱势”村民是相对而言的。简单来说，“信息弱势”村民就是指农村中的信息弱势群体。其中，信息弱势群体主要是指“在信息社会发展中，由于人类经济、技术、社会地位等自身的主、客观条件限制和能力的局限，而无法及时获取、理解和有效利用信息，被排斥在现代信息资源以外，特别是网络信息资源以外，日益相对落后、边缘化的那部分人群”[8]。在各利益博弈主体业已确定的情况下，农村贫困识别过程中的信息不对称主要存在于乡镇政府与村干部、村干部与村民以及“信息优势”与“信息弱势”村民之间，并据此在政治市场内阻挠政策推行、扭曲贫困识别。

第一，乡镇政府与村干部之间的信息不对称，导致在选定“精准识别”的执行者时出现逆向选择的问题。根据丁煌教授“政策执行主体逆向选择”[9]的观点，贫困识别过程中的逆向选择就是指基于信息不对称与个人利益考虑，村干部(代理人)利用对乡镇政府(委托人)的信息“优势”，在博弈过程中为自己牟利，从而使这一过程偏离信息缺乏者的意愿。在精准扶贫政策的执行过程中，乡镇政府无法准确探知各村干部的真实想法，只能通过一些外在特征与行政经验来选择政策执行者，一旦乡镇政府对执行政策的人选未能获得清晰准确的认识进而做出不正确的判断，则会由“不适当”的人选来具体执行政策，最终导致贫困识别出现偏差。在贫困农村地区，由于财政资金匮乏、行政人员紧缺，各村干部在协助乡镇政府执行公共政策方面扮演着重要的角色。就对每个村庄各家各户的具体情况了解程度来说，村干部往往比乡镇政府了解得更细、更精准。一般来说，除特殊的大规模的调研之外(如人口普查)，乡镇政府有关本乡镇下辖各村的信息资料大都来自各村干部的汇报。这也就意味着，在精准扶贫政策执行的过程中，乡镇政府通过贫困识别机制所收集到的“贫困户”信息存在被村干部出于个人利益考虑而“阉割”的可能。一旦信息弄虚作假，就难以达到对“真贫困”的精准识别。

第二，村干部与村民之间的信息不对称，导致在瞄准贫困过程中出现“暗箱操作”问题。即使克服了政策执行人选过程中的逆向选择问题，选择了政策执行的适合人员，但由于村干部与村民之间亦存在信息的不对称问题，也难免会在贫困识别过程中陷入“暗箱操作”的泥潭，影响精准扶贫政策的推进。相比于普通村民，村干部占据着对精准扶贫政策的绝对信息优势，这种优势不单单体现在对中央精准扶贫政策的一般认识与把握上，更体现在对细化到本村具体名额与指标信息方面的了解甚至是垄断。尤其是在贫困认定标准模糊或识别对象贫困程度差异不大的情况下，村干部在贫困认定方面更是拥有极大的自由裁量权。由于存在这种信息不对称，在“经济人”本性的驱使下，村干部们往往会利用自己手中的信息优势，在贫困识别过程中将绝大部分政策资源用于自己的私人利益，在利益博弈中搞“偏袒”、甚至“吃独食”，铤而走险地开展“人情扶贫”“关系扶贫”。换句话说，贫困识别过程中，由于村干部与村民之间的信息不对称，可能会出现贫困认定时的“唯长官意志”，严重背离精准扶贫政策的要旨。

第三，“信息优势”与“信息弱势”村民之间的信息不对称问题，导致利益博弈之后出现“扶富不扶贫”的尴尬境地。以执行精准扶贫政策的村干部为圆心、对政策信息的把握程度为半径(圆心周围影响能力最大)，由圆心向外体现为“信息优势”到“信息弱势”村民的逐渐过渡。“信息优势”村民往往与村干部保持密切关系、家庭经济情况较好、个人能力素质较强、对政策信息了解更及时理解更充分，属于农村中较有势力的群体。而“信息弱势”村民则刚好相反，他们疏远于农村中的“权力阶层”，是精准扶贫的对象却因个人素质能力较弱而对政策信息认识不到位，难以在“博弈”贫困名额时的“公平竞争”中捍卫自己的权利。很明显，在精准扶贫政策的推行过程中，这两类人之间存在严重的信息不对称的问题。由于前者与村干部关系密切、消息灵通并且经济文化素质等各方面实力较强，“信息优势”村民相较于“信息弱势”村民具有明显的信息优势。传统贫困识别机制中“个人申报、民主推荐、村组织审核确定”的一套程序暗含着贫困认定过程中利益博弈的“竞争原则”，竞争便意味着“优胜劣汰”。由于“信息优势”与“信息弱势”村民之间存在信息不对称，再加上贫困认定标准模糊，博弈的胜出者往往是消息灵通、经济条件较好的村民，真正需要救助者却并没有得到实惠。“信息弱势”村民因为太过“边缘”，要么未能认识到属于自己的利益被抢占，要么即使在意识到自己的利益被侵犯时，也往往只能默默地承受，因为他们反抗能力微弱，哪怕只是向上级部门说说话、写写信，对他们来说也是一种挑战。换句话说，在利益博弈过程中真正的贫困者往往得不到被扶贫的机会，而信息不对称的问题是导致这一现象的关键。

三　冲出困境：降低贫困识别过程中信息不对称的路径选择

在农村贫困识别过程中，信息不对称主要表现在乡镇政府与村干部、村干部与村民以及“信息优势”与“信息弱势”村民之间，严重影响贫困识别的精准程度，降低信息不对称的策略也可以对应以上三组博弈方的具体情况分别来安排。

(一)规范政策执行主体的行为，减轻乡镇政府与村干部之间的信息不对称

乡镇政府与村干部之间信息不对称主要导致对精准扶贫政策执行人选把握不准，以致于出现逆向选择的问题，让某些不称职的村干部有可乘之机。因此，为降低信息不对称，可从规范政策执行主体的行为着手，具体可以从三个方面展开。其一，派遣乡镇驻村干部以引入竞争机制。相比于村干部，乡镇政府对乡镇驻村干部个人资质的信息了解更多，在选择政策执行者时判断依据更可靠。同时，在贫困识别过程中，与村干部单独负责相比，乡镇驻村干部的派遣使得其与村干之间形成某种竞争，不容易造成政策执行信息垄断。这直接或间接地降低了乡镇政府与村干部之间的信息不对称。其二，建立相应团队激励约束机制。为了防止驻村干部与村干部团队在贫困识别过程中因为信息不对称而出现“搭便车”现象，必须对团队成员采取相应的激励约束机制。侯光明教授对此做了深入研究，首先，确定团队成员最优激励系数与团队产出定额；其次，通过建立高效率的测评系统对团队成员进行测评，分辨出成员是否努力工作；最后，依据测评结果，对团队成员给予不同的报酬，努力工作者给予激励性报酬，非努力工作者只支付固定工资。这种办法使得团队成员的最优选择是努力，而非偷懒，可较好地解决团队中的“搭便车”问题[10]。其三，用行政伦理来规范政策执行者的行政行为。行政伦理旨在分析行政人员在政策执行过程中所应有的价值道德、行为规范以及义务与责任。由于在贫困识别过程中存在信息不对称，委托人(乡镇政府)实质上无法为代理人(村干部或驻村干部)制定出详细的行为规范以及完备的约束制度，尤其是在选择不适当的人来执行政策的情况下，对代理人的约束管控更困难。为了降低他们之间的信息不对称，就需要加强行政伦理建设，帮助政策执行者树立崇高正义的信仰与内心法则，以期在贫困识别过程中，利用手中的优势信息为政策执行服务。综上所述，通过派遣乡镇驻村干部并建立团队激励约束机制，以及加强对政策执行者的行政伦理建设，可有效克服由乡镇政府与村干部之间信息不对称所造成的问题，提高工作效率与贫困识别精准度。

(二)加强政策宣传与执行监督，降低村干部与村民之间的信息不对称

村干部与村民之间的信息不对称主要在于村干部对政策信息的把控，并以之来实现贫困认定过程中“暗箱操作”的目的。针对这一特征，降低信息不对称的方法主要有两点。其一，加强精准扶贫政策宣传。村干部与村民间信息不对称的形成，暗箱操作问题的出现，关键在于村干部对政策信息的把控甚至垄断，通过绝对的政策信息优势在利益博弈中为自己谋私利。而降低这种信息不对称的最有效方法就是加强政策宣传。通过有效的政策宣传降低普通村民获得政策信息的成本，使得与精准扶贫政策相关的名额、指标与要求被村民们及时掌握、充分理解，让贫困识别在“众目睽睽之下”进行，消解村干部得以为自己谋利的信息优势。其二，改善对精准扶贫政策执行的监督。政策执行监督有助于及时了解政策执行信息，因此上级部门往往会定期或不定期地对政策执行人员进行监督，或者号召普通民众进行监督。但问题在于前一种监督方式因耗时耗力而使得监督主体疲于应付，而后一种监督方式犹如“无的放矢”，监督效果往往并不明显。在这种情况下，对于精准扶贫政策执行人员的监督，可采用“火警”监督这一有效的监督弥补手段。所谓“火警”监督是指当政策调试对象感到其利益被政策执行者伤害时，通过书信、电话以及上访等方式向政策执行者所在部门或上一级部门描述问题、反映情况。通过这种方式，政策制定者可以很容易地获取到政策执行者的行为的信息。一旦政策执行者认识到这种“火警”监督的存在，就会考虑与执行政策制定者制定的政策或交付的任务，“火警”监督是一种非常重要的将交易成本最小化的方式[11]。不难看出，加强政策宣传、改善政策监督，可以有效降低农村贫困识别过程中村干部与村民之间的信息不对称问题。

(三)完善行政理念与政策标准，消解“信息优势”与“信息弱势”村民之间的信息不对称

“信息优势”与“信息弱势”村民之间的信息不对称往往造成贫困识别过程中“选富不选贫”、帮扶过程中“扶富不扶贫”的恶劣结果。究其原因，是建立在不对等信息基础之上的所谓“公平竞争”“个人申报、民主推荐、村组织再审核确定”的一套贫困识别程序往往并不能达到对贫困的精准识别，只是依靠贫困识别对象来实现对贫困的精准识别往往并不能取得预期效果。因而，应对这一信息不对称问题可从两个方面着力。其一，在贫困识别过程中，政策执行者要转变行政理念，对于识别信息不能“被动等候”而应“主动搜集”。“个人申报、民主推荐”的一套贫困识别程序虽然突出了普通民众在政策执行过程中的主体地位，但却由于事实上的不公平竞争而出现贫困识别误差，从侧面反映了政策执行者“被动等候”识别信息的一种行为方式。为了降低村民间的信息不对称及其危害，在贫困识别过程中政策执行者应该转“被动等候”为“主动探寻”。在农村贫困识别过程中，主动探寻意味着走访村庄，进行挨家挨户贫困信息调查，在“进百村、访千家”的基础上实现政策执行者与普通村民的直接接触，缩短中间环节，以便消解村民之间“不公平竞争”的必要性基础，降低“信息优势”村民利用信息优势排挤“信息弱势”村民的可能性，从而提高贫困识别的准确性。其二，在细化贫困标准的基础上建档立卡。贫困标准模糊是贫困识别过程中难以瞄准“靶心”的主要原因，也是滋生信息不对称的“温良土壤”，细化贫困标准尤为重要。在标准细化的基础上，立足精准扶贫政策的基本要求，对各村、各户、各人的实际情况进行准确识别。在锁定“贫困农村、贫困家庭、贫困个人”的基础上采集信息以建档立卡，稳固贫困识别成果。针对“真贫困”家庭与个人的建档立卡工作不仅有助于降低精准识别环节的信息不对称，而且通过“依卡发放、直接到卡、个人领取”的形式实现扶贫资金的精准、及时放领，缩短代理链条，也有助于降低精准扶贫政策执行过程中精准帮扶、精准管理与精准考核环节的信息不对称。

总的来看，精准扶贫政策的出台与实行反映了国家“脱贫摘帽”的勇气与决心。精准扶贫的前提在于精准识别，而农村贫困识别过程中的信息不对称造成了识别偏差。对农村贫困识别过程中信息不对称的消解绝不仅仅只有以上方法，而且，在实践过程中，以上几种方法也不应该单独使用，应该兼举并用。

[1]光明时政.习近平赴湘西调研扶贫攻坚[EB/OL].[2016-02-11].http：//politics.gmw.cn/2013-11/04/content_9374785_4.htm.

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[3]张晓静，冯星光.贫困的识别、加总与分解[J].上海经济究，2008(10)：3-12.

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[11]马骏，叶娟丽.西方公共行政学理论前沿[M].北京：中国社会科学出版社，2004：67.

(责任编校：舒阳晔)

Information Asymmetry: Dilemma of Rural Poverty Recognition

YANGXiao-long

(Zhou Enlai School of Government, Nankai University, Tianjin 300350, China)

Accurate recognition of poverty is the most important part of the "precision" plan which is a targeted approach to poverty alleviation in China. To accurately recognize rural poverty, we need to be equipped with information. However, recognition of poverty is challenged by the problem of information asymmetry between the town government and the village cadres, between the village cadres and the villagers, and between villagers who have access to information and those who don′t. To solve the problem and improve the situation, we need to make efforts to 1) regulating the behavior of those who are responsible for the implementation of the targeted poverty relief programs, 2) better publicizing the poverty relief policies and supervising the implementation of them, 3) improving our administrative philosophy and providing more detailed poverty standards.

rural poverty; recognition of poverty; precise poverty alleviation; information asymmetry

2016-05-30.

杨小龙(1991—)，男，甘肃陇南人，南开大学周恩来政府管理学院在读硕士，研究方向：公共政策与组织理论。

F323.8

A

1673-0712(2016)04-0007-05