对核设施环境影响评价的一点探讨

张 露，汪 萍，孙宏图，商照荣

（环境保护部核与辐射安全中心，北京100082）



对核设施环境影响评价的一点探讨

张 露，汪 萍，孙宏图*，商照荣

（环境保护部核与辐射安全中心，北京100082）

摘要：为了将新实施的、更为严格的环境保护法的要求反映到实际的核设施环境影响文件审评工作中，本文从以下3个方面进行了讨论。首先，引入生态文明的目标、内涵和原理将进一步丰富环境影响评价的理念，探索性开展政策环境影响分析或评价。其次，健全建设项目环境影响评价体系，积极促进环境影响后评价工作持续、有效的开展。再次，严格执行环评制度，持续提升核设施建设项目环评质量。具体包括：持续开展建设项目环境风险排查；细化并加强环境影响评价范围和内容，如重视环境辐射影响评价和温排水等影响评价、加强非辐射的环境影响因子评价等；高度重视核设施新厂址的选址环评；进一步加强环评的选择和导向功能；加强核设施环境影响评价管理。

关键词：环境影响评价；生态文明；核设施

环境影响评价制度是我国环境保护的一项基本制度。核设施的环境影响评价管理要求非常严格［1］，主要体现在三方面：（1）环境影响评价适用范围广，明确包含从事放射性污染的所有活动，如铀（钍）矿开发利用、铀加工与燃料制造、核电厂、后处理厂、放射性废物处置等；（2）要求编制相关导则文件以规定有关环境影响影响报告书（表）的范围、内容、编（填）报和审批程序；（3）核设施项目的环境影响管理要求高。环境影响评价文件多由国家环境保护行政主管部门审查批准，且多阶段开展，如选址、建造、运行、退役等。这些都充分表明了国家和环境保护相关主管部门对辐射环境影响的重视。总的说来，环境影响评价制度在核事业发展上已经取得了不少成绩。但百尺竿头，更进一步，核设施环境影响评价工作可以从以下几个方面进一步提高。

1 引入生态文明的目标、内涵和原理将进一步丰富环评理念，探索性开展政策环境影响分析或评价

生态文明建设的提出对现阶段的环评工作提出了更高的要求，即由基于环境要素的单一环境影响预测上升到综合考虑环境容量和资源承载力的影响分析。评价不再是单纯地就环境问题谈环境保护，而是最终要实现人与自然的和谐发展，这就要求新时期的环境影响评价应从顶层设计上有所改进。

通常环境影响在制定发展战略、政策和计划之初就已经有潜在后果了。通常项目建设需经过战略考量、政策决定、编制计划、落实规划、项目建设五个阶段才能落实。很明显，项目建设往往是最末端的工作。因此，针对某些具体建设项目的环境影响评价工作多是修补性的努力。例如我国一些军工或研究性的核设施已经持续或间歇运行了五六十年，迫切需要退役，其运行产生的放射性和非放射性废物亟待统一处理处置。如果在规划建设之初能够充分考虑废物的处理处置策略和最终去向，并贯彻实施，将能有效缓解废物处置滞后的现状。这就是开展政策环评的重要意义。

同时，政策的环境影响远比单一建设项目的环境影响大，例如发展核电的产业政策可能会影响或改变其他能源产业规划，可能会促使铀矿冶、核燃料加工、机械结构材料加工、进出口贸易、放射性废物处理处置等相关产业的结构化调整，甚至涉及核设施厂址周围区域规划和产业结构变化等。上述变化导致的环境影响变化也是巨大的。

在公众心中，“核与辐射”仍是神秘的。部分公众因对其不了解，进而导致误解，甚至错误的认为发展核电的战略或政策仅是国家经济利益的考量，未能充分考虑环境影响和风险。同时，部分专家也夸大核设施的环境风险，反对核电的大规模建设。整体看来，这些都使得政策环评应积极创新开展。

《环境保护法》第十四条明确规定“国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府组织制定经济、技术政策，应充分考虑对环境的影响，听取有关方面和专家的意见”。这一规定为政策环评的开展提供了法律基础。政策环评能够进一步凝聚社会意识、健全决策机制、提升环保意识。对可能导致重大环境影响的政策，利益相关者通过广泛讨论，可充分认识到政策的环境风险，逐步缩小分歧进而达成共识；同时通过讨论，公众还可有效识别政策中可能存在的不足，建立起统筹社会、经济、环境的综合决策机制，这远比环保部门单方面管理更为有效和持久。

政策环评到底应该怎么做？国际上没有公认模式，国内开展也比较少，但已有个案在探索，主要集中在汽车产业、农业、外贸等领域。需要强调的是，政策环评突出的是一种动态的分析、反馈与改进机制，最终目标未必是一个确定的结果。联合相关经济、核安全、环境等各行业专家探索性开展核电发展战略和政策的环境影响分析或评价工作是非常有必要的。至少，目前应加强以下两方面工作：（1）进一步推进我国核燃料循环（包括废物处置）的生命周期环境评价；（2）进一步梳理核电发展带动相关产业发展的利益产业链，为后续研究和评价夯实基础。

2 健全评价体系，促进环境影响后评价工作开展

建设项目环境影响后评价，是指编制环境影响报告书的建设项目在通过环境保护设施竣工验收且稳定运行一定时期后，对其实际产生的环境影响以及污染防治、生态保护和风险防范措施的有效性进行跟踪监测和验证评价，并提出补救方案或者改进措施，提高环境影响评价有效性的方法与制度［2］。环境影响后评价是建设项目环境影响评价体系的有机组成部分。实际上，核工业发展至今，一直在开展环境影响后评价工作［3］：（1）针对核设施的某个或几个环境要素开展的后评价工作，如“中国核工业30年辐射环境质量评价”等；（2）核设施安全分析工作中的环境影响专篇，如“运行核电厂10年定期评价”；（3）老厂址新建项目环境影响评价文件中针对已运行核设施的简单回顾与评价；（4）针对某些社会关注问题而专门开展的科学研究或评价，如“大亚湾核电站周围居民恶性肿瘤死亡分析（1993年～1997年）”等。上述工作的开展进一步验证了环境影响后评价工作的重要性、有效性和必要性。

环境影响后评价有利于验证建设项目运行前的环境影响评价结果与实际污染情况的相符性。核设施建设项目运行前的环境影响评价是预测评价，虽然通常要求评价时足够保守，但本身仍具有一定程度的不确定性。随着公众环保意识的逐渐增强，核设施运行后对环境的影响越来越受到公众的关注。环境影响后评价能够有效解答公众的疑惑，例如“中国核工业30年辐射环境质量评价”。

环境影响后评价有利于进一步客观真实预估核设施寿期后期的环境影响。目前，核电厂正常运行许可期限可达60年。在这60年里，可能存在设施老化、三废处理系统改进、运行管理经验加强、环境管理政策变化、周围环境参数（如人口、气象等）变化、环境影响评价模式更新等一系列的不确定性。仅依靠运行前的环境影响评价来完全评估核设施运行期间，特别是寿期后期的环境影响是不切实际的。《运行核电厂10年的定期评价》也仅能说明这些不确定性及环境影响的现状，对未来环境影响的预测还缺乏系统、更可靠的评价。

环境影响后评价有利于核设施环境管理的不断完善。例如“中国核工业30年辐射环境质量评价”工作完成时，《核燃料循环放射性流出物归一化排放量管理限值》（GB13695 -1992）等一系列国家标准的发布为后续的核燃料循环设施的环境管理提供了重要指导和支撑。管理是在运行经验上的总结和升华，可以预见的是，正在开展的“核基地环境现状调查与评价”工作将能为后续的核设施环境管理提供更加丰富和优化的改进措施。

总之，核设施环境影响后评价是非常重要和必要的。虽然我国实际已开展相关工作，但目前尚缺乏更为详细的制度和标准。因此，应健全建设项目环境影响评价体系，积极推进环境影响后评价工作的开展。现阶段，就单一核设施建设项目环境影响评价，相关单位或部门除了应进一步重视和加强“运行核设施10年的定期评价”中的环境影响专篇工作外，还应结合环保改革，建立环境影响的后评价管理制度和技术体系。

3 坚持不懈，持续提升建设项目环境影响评价质量

《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》（国发〔2011〕35号）提出要全面提高环境保护监督管理水平、着力解决影响科学发展和损害群众健康的突出环境问题、改革创新环境保护体制机制，共计十六条意见。其中，第一条就是“严格执行环境影响评价制度”。结合实际，现阶段还可从以下五个方面提高核设施建设项目环境影响评价质量。

3. 1 持续开展建设项目环境风险排查和评价

风险防范是建设项目环境影响评价的重要目的之一，事关经济社会发展全局中的环境安全，事关人民群众的根本环境权益［4］。建设项目在实施过程中环境保护效果如何，特别是在评价时所关注的风险防范是否到位，是环境影响评价工作有效性的重要体现。值得注意的是，风险防范并非单指传统意义上的环境风险，还包括了污染事件和其他事件所引发的风险。就核设施而言，风险防范不仅仅指的是核与辐射事件风险防范，更要注意非放射性风险或事故的防范，如危化品泄漏、燃烧、爆炸等。核燃料循环生产中存在着一定的酸碱、有机物、应急燃料等危险物质，其中有些因为沾污、泄露等，还可能增加辐射环境风险。核设施早期建设项目的环境影响文件偏重于核与辐射风险的评价，从以往的运行和监管经验看，核设施还应进一步加强非放射性事故导致的环境风险的控制。

项目风险排查和总结经验中除遵照《关于切实加强风险防范严格环境影响评价管理的通知》（环发〔2012〕8号）要求外，还应从根源上重视和解决问题。例如在环境影响评价行为中，应重视项目建设单位的重视程度与行为动机、环评文件编制单位的信息准确度和专业性、环评文件审查单位审定客观与认真程度；在环境影响评价实施过程中，应重视项目建设单位的积极性、公众的参与程度、环保单位的监督力度；在环境影响评价实施结果中，应重视项目环境影响评价指标实现程度、环保管理措施落实程度、环保物质保证程度、项目单位遵规守法程度、公众认可程度等。最终将风险排查成果或经验反馈到新建核设施建设项目的环境影响评价及管理中，以达到提升建设项目环境影响评价质量的目的。

3. 2 细化并加强评价范围和内容：重视环境辐射影响评价，加强温排水等非电离辐射环境影响的评价

传统的电离辐射环境影响评价主要是围绕“源项—途径—剂量—效应”开展研究，旨在定量分析、预测和估算放射性核素向环境释放对公众与非人类物种的影响，提出预防或减轻不良环境影响的对策和措施，以有效防止可能产生的放射性污染问题。由于缺少有关其他生物体受到环境辐射照射而产生明显有害效应的报道，而人类属于最敏感的哺乳类生物体。所以，现行的环境辐射影响评价普遍优先考虑对人类的潜在后果进行评估，优先考虑保护人类健康。从全面的环境保护观念出发，在有些情况下，保护非人类物种可能更为重要。随着生态文明建设的需要，环境保护理念的发展，保护非人类物种对辐射环境影响评价提出更高的要求。

同时，辐射环境影响评价模式发展迅速，至今已形成了一个完整的“环境辐射影响评价方法学”体系。国内的环境辐射影响评价方法学是随着国外的发展而发展的。我国要成为核大国，核电强国，必须加强这些技术软件方面的开发工作。

另外，随着热污染对环境影响研究的深入以及公众环保意识的提高，核电站运行中排放的大量废热已成为公众关注的热点之一。这也对内陆核电站的建设提出了更高要求。这种热污染与温室效应不同，但是它可能会对核电站周围的生态系统产生一定影响，同样值得人们重视。同时，在核燃料循环前端的生产中还会产生一些非放射性污染。对于这些非放射性污染，不能因为其造成的污染后果相对可能远小于其他行业，而在核设施的环境影响评价工作中轻视这些方面的内容。生态文明建设必须重视所有影响环境的因素。准确、客观评价其影响是核设施环境影响评价的重要内容。

3. 3 高度重视新厂址的选址环评

核设施选址环评主要根据资料调研、实地调查或模拟实验等手段，获取建设项目厂址所在区域和可能受影响区域的环境特征资料，并参考类似核设施的数据资料，评估该核设施潜在的环境影响。随着我国核电事业的发展，越来越多的核电站、铀加工与燃料生产设施、废物处置场等建设项目需要开展选址工作。这与核事业发展前期，仅是原厂址扩大生产规模而新建核设施是截然不同的，如废物处置场等设施的选址要求将更为严格。

核设施新厂址选址环评应与厂址所在区域规划环评高度一致。选址环评的重点是从保护环境的角度，通过分析与厂址所在区域发展规划、土地使用规划、环境保护规划、环境功能区划、海洋功能区划等的相容性，判定所选厂址的适宜性，从而对核设施的工程设计提出环境保护方面的要求。核设施（基地）通常占地面积较大而且部分周围需要设置规划限制区、非居住区等一些特殊区域规划。因此，一个核设施（基地）选址必须与有关部门对其厂址附近的土地利用和开发利用等综合性规划一致。必要时，厂址附近应完成区域规划环评工作，在选址初期就考虑厂址区域是否存在生态敏感区、自然保护区等重要影响因素。

核设施新厂址的选址环评应充分考虑厂区及周围的发展规划。核设施新厂址来之不易，在环评选址阶段，应结合厂区总体规划及各期工程总体布置情况，综合考虑以下几方面问题：（1）厂址设施生产能力是否以满足未来发展需求；（2）厂址未来所有设施的排放是否满足环境容量需求；（3）环境厂址内主体及配套设施是否建设完备；（4）三废处理设施是否采用最优化技术；（5）流出物排放与管理是否满足最新的环保理念；（6）废物最终处置是否充分考虑等。

核设施新厂址的选址环评必须重视公众参与。关于核设施选址，美国能源部近年提出了“基于协商一致”的选址政策。“基于协商一致”政策的核心是建立一套较为完善的选址程序。从项目启动开始，就让利益相关方以及公众广泛参与，经过深入交流、沟通、充分协商后，对本地区接受核设施项目达成一致共识。所谓达成一致，最重要的就是当地居民的合理利益、环境、公众健康与安全能够得到充分保护，而且利益相关方自愿签署具有法律约束力的相关协议［5］。选址环评中的公众参与无疑是实现“基于协商一致”政策的有效途径之一。我国的环保改革也越来越重视信息公开和公众参与，我国核设施选址的公众参与应充分吸取相关经验。

3.4 进一步加强环评的选择和导向功能

环境影响评价具有判断、预测、选择、导向四种基本功能。从技术上讲，判断功能主要是对已有的客体进行价值判断；预测功能是对将形成的客体的价值进行判断。这两种基本功能现阶段已得到了贯彻实施，如核设施的环境影响评价都满足相应的法规标准要求。但同时，选择和导向功能需要进一步提高，选择功能是指将同样都具有价值的客体进行比较，从而选择其中更有利于实践活动的功能，如核设施环境影响评价技术中所要求的最佳可行技术；而导向功能是使实践活动与客观规律逐渐形成高度统一，更类似于从代价-利益上的深层次挖掘。两种功能在未来的环评审评工作中可以通过引进环境保护方案的替代机制、建立评价结果反馈机制、同行评价机制、细化代价利益评价模式等措施，将环评成果积极反馈到核设施的建设和运行管理中，最终形成最优化的环境保护方案。

3.5 进一步加强核设施环境影响评价管理，与核与辐射（环境）安全管理共进步

环境影响评价既是技术措施，又是重要的环境管理手段。核设施环境影响评价管理还可以有更高的提升空间。比如，完善辐射环境管理体系，系统性地充分发挥环评的重要作用；积极响应全国环评机构专项整治行动，按照《建设项目环境影响评价资质管理办法》的要求，加强对评价机构和个人的管理和考核等。

同时，环评还是建设项目事中事后监管中重要的抓手和依据。其制度的完善将有利于事中事后监管的监管，有利于环保制度的深层次改革，有利于建设项目后续的环境保护。

另外，辐射环境管理还与核设施安全发展息息相关，它必须紧随着核事业的发展而不断发展，才能真正起到为核事业保驾护航、保护公众与环境安全的作用。

4 结束语

总之，核能是促进国民经济发展、提升科技创新能力、实现强国梦的重要产业之一。但同时核能发展对环境的影响也倍受社会各界的关注，已成为制约核电发展的重要因素。我国民用核设施安全监管已有30多年的历史，已经取得了一定的成绩。但是，在环保改革的浪潮下，进一步加强环评改革，严格执行环评制度，将更有利于推动核设施环境影响评价工作的健康发展，有利于促进我国新建核电厂的开工建设，有利于我国民用核设施的继续安全运行。

参考文献

［1］何燕.《放射性污染防治法》三项基本制度研究［D］.湖南：湖南师范大学，2004.

［2］中华人民共和国环境保护部.建设项目环境影响后评价管理办法（试行），环境保护部令第37号［S］.北京：环境保护部，2016.

［3］商照荣.对核设施开展环境影响后评价的探讨［J］.核安全. 2013，12（S1）：99 -103.

［4］中华人民共和国环境保护部.关于切实加强风险防范严格环境影响评价管理的通知，环发〔2012〕98号［S］.北京：环境保护部，2012.

［5］陈长河.美国核设施选址政策解析［J］.中国核工业，2014 （11）：14 -17.

Some Study on Environmental Impact Assessment of Nuclear Facilities

ZHANG Lu，Wang Ping，SUN Hongtu*，SHANG Zhaorong
（Nuclear and Radiation Safety Center，MEP，Beijing 100082，China）

Abstract：In order to let the new and more stringent environmental regulations to reflect the actual Environmental Impact Assessment（EIA）review of the nuclear facilities，this paper discussed from three aspects. First，the purpose to introduce ecological civilization objectives and principles to EIA has not only further enrich the connotation of the environmental impact assessment of the idea，but also take challenges on the exploration for EIA analysis or valuation. Secondly，it is necessary to construct the whole system of EIA. It is advised to promote Environmental Impact Post - Project Assessment（EIPPA）effectively. Lastly，we must strictly enforce EIA institution and improve EIA quality of nuclear facilities continuously. Several measures are included. ongoing construction project environmental risk investigation；refine and strengthen the evaluation scope and content；attach great importance to the new site's location in the EIA；strengthen selection and guide features of EIA；strengthen the management of nuclear facilities' EIA.

Key words：Environmental impact assessment；ecological civilization；nuclear facilitiess

中图分类号：X34

文章标志码：A

文章编号：1672 - 5360（2016）02-0005-05

收稿日期：2016-05-21 修回日期：2016-05-28

作者简介：张露（1981—），男，四川达州人，高级工程师，现主要从事核设施环境影响评价文件评估工作

*通讯作者：孙宏图，E-mail：sunht07@126. com