我国政府公共决策机制的缺陷与优化路径——基于公共选择理论的分析

陈冠南

(福建师范大学 公共管理学院，福建 福州 350007)



我国政府公共决策机制的缺陷与优化路径
——基于公共选择理论的分析

陈冠南

(福建师范大学 公共管理学院，福建 福州 350007)

摘要：公共选择理论的核心观点及其方法论对我国传统公共决策机制的改革和优化有着重要的借鉴价值。基于公共选择理论的适用性分析，我们可以从制定决策责任机制、强化对决策制定者的约束机制、加强社会公众参与公共决策等方面来设计我国政府公共决策机制的优化方案。

关键词：公共选择理论；公共决策机制；经济人假设

一、引言

近年来，随着我国政治经济的飞速发展，各个领域都取得了震古烁今的成就。然而在政治领域中，传统公共决策机制中存在的问题仍旧没有得到根本解决。在市场经济条件下，面对公共决策机制中存在的缺陷，有必要从公共选择理论的视角来研究解决政府公共决策机制的优化问题，从而有效推进我国公共决策机制的科学化与民主化。

由詹姆斯·布坎南创立的公共选择理论认为：“公共选择理论是将原本用来检查市场经济缺陷和不足的方法，完整地运用于政府公共决策和行为，并研究与找出其决策中的弊端且提供相关的改进措施。”[1]8-9丹尼斯·缪勒则认为公共选择理论是“非市场决策的经济研究，或者直接将经济学中的方法应用于政治学中”[2]73-74。对此，国内学者的研究主要集中于以下几个方面：一是研究公共选择理论运用于公共决策的思路。闫焱、彭玫认为，在公共选择理论下，政府算得上是某种意义上的“经济人”且需要考虑自身的利益[3]。刘薇认为，公共选择理论为我国政府的决策机制改革提供了动力和理论支持[4]。甘新艳针对政治领域中公共决策失效问题，建议把个人偏好转化为公共决策的机制或程序的选择[5]。二是研究我国传统决策机制的主要缺陷。闫焱、彭玫、刘薇认为，我国政府在决策过程中存在“全能政府意识”，管理权力高度集中，严重缺乏民众的参与[3][4]。钟裕民、刘哈兰认为，在公共决策中存在的许多不确定性因素，导致很多决策行为未能达到其预期的目标[6]。三是研究如何改善我国的公共政策机制。谭晓认为，需要在制定重大决策时能够有效地规范好相应的程序，并进一步完善法制建设和监督制度机制[7]。谢琳琳、何清华、乐云指出，决策理念对决策活动的成功与否有着至关重要的作用，有必要将西方公共选择理论引入公共决策机制的设计[8]。李仁杰认为，公共选择理论对公共决策机制的改革有许多值得借鉴的优点，有助于提高决策效率，加强对政府决策行为的监督和制约[9]。

综上所述，国内外的研究成果表明，传统政府公共决策机制还存在诸多不足，而公共选择理论虽然起源于西方国家，但是在市场经济条件下，可以在一定程度上对我国优化公共决策机制起到重要借鉴作用。

二、公共选择理论引入公共决策机制的适用性分析

公共选择理论以微观经济学的基本假设(尤其是理性人假设)、原理和方法作为分析工具，来阐释分析政治市场上的主体行为和运行机制，能够有效地解释市场经济环境中“政府失灵”问题，并提供相应的对策思路。其核心观点概括为：公共选择就是指人们通过民主决策的政治过程来决定公共物品的需求、供给和产量，是把私人的个人选择转化为集体选择的一种过程(也可以说是一种机制)，是利用非市场决策的方式对资源进行配置。

支撑公共选择理论的方法论有三个：“经济人”假设、个人主义和交易政治学。这三个方法论对于公共决策机制优化具有重要的应用价值。

第一，“经济人”假设。公共选择理论认为，世界上所有人都以追求个人经济利益为目的。无论是在经济市场中，还是在政治市场中，决策者作为一个理性的“经济人”，其最终目的都是让自己能够取得利益最大化。然而政治家或者决策者在提供公共服务或者产品时，使用的是国家财政的资金，自身并没有付出什么成本，同样也无法从中得到什么回报，再加上政府行为缺乏一定的竞争机制，根本无法让资源获得充分有效地利用。这就很容易造成所谓的“政府失败”。

第二，个人主义。公共选择理论认为，只要有人的地方，就必然运用到集体决策。个人在追求利益的同时，不仅在为自身的利益而奋斗，同时也是为整个社会的经济总量而奋斗。而国家虽然是全社会个人的总和，但是在进行公共决策时，真正能够起到决定性作用的则是某个人。这个人代表了整个国家或者政府的意志，并通过其决策执行表达出来。同时，这个决策又是由许许多多的“个人”去执行的，也就是说，集体的行动是由许多的个人通过合作完成的，这也就意味着个人主义是所有公共决策的出发点和落脚点。

第三，交易政治学。在传统观念中，国家的政治行为具有绝对的权威性，并不存在交易现象。公共选择理论则是在一定程度上将政治市场看作一个可以进行个人政治交易的场所。政治市场所进行的不是经济市场中简单的物质性交易，而是一个集团(利益共同体)与另一个集团之间在政策中的相互妥协或是达成某些协议、契约、规章、条例等一系列公共物品。这就是所谓的政治市场中的交易。这种交易显然考虑双方的利益，并从双方的利益出发作出决策。

三、我国传统政府公共决策机制的主要缺陷

(一)全能政府的观念根深蒂固

长期以来，政府在人们心中至高无上，这一观念可以算得上根深蒂固。正是在这种传统观念影响下，人们常把政府视为社会的全能管家，坚信政府的决策绝对正确。实际上这是一种认识误区，即使是政府作出的重大公共决策，也有可能存在偏差和失误。根据公共选择理论，政府作出的公共决策往往会根据决策者的个人主观意愿或是其偏好来制定，或者通过片面地了解公众的偏好而定，这就导致了政府制定的政策与公众的意愿不尽一致，甚至南辕北辙。这种全能政府的观念忽视了人类认知有限性和公共决策环境的不确定性。

(二)精英决策模式的不科学性

首先，在现行体制下，我国政府在制定公共决策的过程中处于绝对的主导地位。虽然在政策制定前可能需要经过各个利益集团的相互妥协，但是在这个妥协中，处于强势地位的利益集团往往能够在公共决策中取得更多的政策优势。这就是比较典型的精英决策模式。其次，在高度集权体制下，决策者往往没有充分论证决策是否具有科学性，而是自己主观臆断随意作出决策，而且这种“拍脑袋”的随意决策又缺乏相应的监督与惩罚机制，其结果就是出现重大决策失误而导致重大损失。

(三)政府公共决策的民众参与缺位

在传统决策机制中，作为公共决策的最终受益者，广大民众在决策过程中严重缺位。公共政策的制定都是由政府少数“精英”闭门造车，人民群众无法有效地表达自己的意愿或偏好，更遑论直接参与决策和管理。而一种公共政策从制定到实施，受益者群体的有效参与是必不可少的。否则，只会让公共政策偏离人民群众的真实需求，这也是与执政党的“走群众路线”方针完全相悖的。

(四)公共决策监督机制不完善

理论上来说，公共决策制定者的监督可以分为两个方面，一是政府部门自身的监督，二是受益者群体(民众)的监督。在传统决策机制中，公共政策的制定经常牵扯到政府部门自身的利益，从而使这一层次的监督缺乏有效性。同时，由于政府在制定公共决策时缺乏充分的信息披露机制和民众利益诉求表达机制，这就导致来自受益者群体(民众)的监督也难以奏效。监督机制的“双重失灵”，直接严重影响了政府公共决策的科学性和有效性。

四、优化我国公共决策机制的对策建议

(一)破除“全能政府”观念，创新公共决策理念

首先，政府不是全能的，不可能做到面面俱到，同时满足所有人的需求和利益。因此，政府需要积极引导社会公众树立“有限政府”正确观念。另一方面，政府在进行公共决策时，尤其是涉及多个利益集团时，虽然不可能满足所有人的偏好和利益，但是要尽可能地使公共决策最大限度代表大多数人的意愿与偏好。为此，应该努力摆脱自身利益的束缚，要从注重短期利益转变为注重长期利益，从“政府一家说了算”转变为“公众参与说了算”。

(二)引入竞争机制和决策主体责任制

针对目前政府垄断所有公共产品供给的弊端，笔者认为，必须在公共决策时引入非政府组织和竞争机制，一方面让民间的利益团体充分参与公共产品市场上的竞争，另一方面也可以让各个地方政府在公共产品领域进行公平的竞争。只有当各种利益集团介入公共产品的竞争，才会让各方更加注重公共决策的科学性和有效性。此外，在公共决策过程中，还应该引入决策主体责任制，让决策者明确自己所作出的决策的重要性，并为自己作出决策的全过程负责。只有这种压力机制，才能降低政府公共决策的失误率。

(三)强化和完善公共决策民众参与机制

针对公共决策的民众参与缺位现象，政府必须建立一种公共决策多元参与渠道，使社会公众的利益诉求及时有效地上传到政府公共决策部门。这就要求积极拓宽公众参与公共决策的渠道，如通过网络、市长热线电话、政府论坛等一系列可以让公众直接表达意愿的方式。与此同时，还应当建立规范的公共决策信息披露机制，将各种决策项目及时公示。在充分保障民众知情权的基础上，保证公民监督信息的完备性与监督权力的权威性。

(四)健全政府公共决策约束监督机制

公共选择理论认为，只有对政府及其官员的行为进行相应的约束，才能有效地阻止公共决策中的政府失灵。因此，用法律手段对政府公共决策的制定加以约束是必不可少的。一方面，可以通过将公共政策制定纳入法制轨道，以此来尽可能地减少权力的寻租。用法律的形式来监督政府的公共政策制定，使监督真正行之有效。另一方面，进一步健全决策监督机制。除了广大民众和舆论媒体的监督外，还应该创新监督机制。有必要专门设立一个利益中立的第三部门对公共决策的全过程进行有效的监督，不仅监督决策制定的科学性，而且对公共政策的施行绩效进行评价和监督。

参考文献：

[1] 布坎南,马斯格雷夫. 公共财政与公共选择: 两种不同的国家观[M].类承耀,译. 北京:中国财政经济出版社, 2000.

[2] 缪勒.公共选择理论[M].杨春学,译. 北京:中国社会科学出版社,1999.

[3] 闫焱,彭玫.布坎南公共选择理论与我国政府决策行为[J].社会科学论坛：学术研究卷,2007(2):75-77.

[4] 刘薇.公共选择理论对我国改革和完善公共政策制定机制的启示[J].科技创业月刊, 2009(1):72-73.

[5] 甘新艳.探析公共选择理论对我国公共决策的启示[J].经营管理者,2009(1):72-73.

[6] 钟裕民,刘哈兰.公共决策失误的原因及矫正：一种从公共选择理论视角的考察[J].沧桑,2005(6):52-53.

[7] 谭晓.论基于公共选择理论的我国公共政策制定机制[J].现代商贸工业, 2010(7):162-163.

[8] 谢琳琳,何清华,乐云.公共选择理论在完善我国政府投资项目决策机制中的应用[J].基建优化,2007(2):5-8.

[9] 李仁杰.公共选择理论对我国决策方式变革的启示[J].时代金融,2013(33):308-309.

(责任编辑：李翔)

收稿日期：2015-10-21

基金项目：2013年度教育部人文社科基金项目(13YJA630007)阶段性成果之一

作者简介：陈冠南(1992—)，男，福建安溪人，福建师范大学公共管理学院硕士研究生，研究方向为公共经济管理。

中图分类号：D63-31

文献标识码：A

文章编号：1008—4444(2016)01—0056—03

Defects and Optimization Path of Government Public Decision-making Mechanism in China——Based on the Analysis of the Public Choice Theory

CHEN Guannan

(Fujian Normal University, Fuzhou 350007, China)

Abstract:The core idea and methodology of public choice theory has important reference value for the reform and optimization of China’s traditional public decision-making mechanism. Based on the applicable analysis of the public choice theory, we can design the optimization scheme of Chinese government public decision-making mechanism from the aspects of establishing decision-making responsibility mechanism, strengthening decision-makers’ constraint mechanism and enhancing public participation in public decision-making.

Key words:public choice theory; public decision-making mechanism; hypothesis of economic man