关于广州市白云区寮采村土地承包经营权确权问题的调查研究

李韵婷++石大立

摘 要：广州市白云区寮采村在开展土地承包经营权确权登记颁证中创新使用“调利不调地”和土地分区域集中方法，在破解承包期“小调整”频繁和承包“碎片化”等承包经营常见问题方面提供了经验借鉴，通过对特殊群体合理赋权，在维护村庄平等安全方面取得良好成效。鉴于寮采村土地确权中遇到的问题在广大城郊地区也有普遍性，本文将其具体做法和经验进一步总结，供城郊村开展土地确权工作参考。

关键词：土地承包经营权确权；白云区寮采村；城郊地区

中图分类号：F321.1 文献标志码：A 文章编号：1008-2697（2015）06-0016-06

为贯彻落实中央、省、市有关农村土地承包经营权确权登记颁证（以下简称“确权登记颁证”）的工作部署，确保广州市白云区确权登记颁证工作有序推进，2014年下半年，区政府根据《广东省农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》、《广州市白云区建设中央农办农村改革试验联系点工作方案》和国家有关法律法规、政策文件规定，结合本区实际，选定钟落潭镇寮采村为区级确权工作试点村先行先试，为下一步在全区开展此项工作，探索积累工作经验。

寮采村地处钟落潭镇流溪河畔，东北与龙岗村相连，南接雄伟村，西接米岗村，北靠流溪河，是钟落潭镇较偏僻的村。2014年10月，寮采村被认定为“2014年中国最美休闲乡村——现代新村”，成为全省三个入选村落之一，也是广州市唯一入选的村落。全村土地总面积8150亩，其中农用地面积约4700亩；下辖18个村民小组，户籍户数约1300户，户籍人口数约5900人。农业以种植水稻、蔬菜、荔枝、龙眼为主。寮采村是位于广州市白云区北部较典型城郊村，作为白云区土地确权首个试点村，其土地确权工作从2014年下半年开始，现已接近收尾阶段。本文谈谈其具体做法和经验，供城郊村开展土地确权工作参考。

一、寮采村土地确权难点问题

通过多次村内各个经济社的土地承包经营情况和农民群众的真实想法的调查摸底，发现寮采村确权试点工作存在三个主要矛盾。

（一）土地承包关系长期稳定与人口增减之间的矛盾

稳定的土地承包关系，有利于保护农民财产权益，促进土地可持续规划利用。自农村土地承包政策实施30多年以来，中国农村发展内外环境虽几经变迁，但土地承包政策目标始终坚持集体所有、承包经营权归属家庭，政策的重点在于延长土地承包期，稳定土地承包格局和人地关系。1984年，《中共中央关于农村工作的通知》提出：“土地承包期一般应在15年以上，生产周期长的和开发性的项目如果树、林木、荒山、荒地等，承包期应当更长一些”。上世纪90年代末，第一轮承包期结束，国家政策规定第二轮承包期为30年。十七届三中全会进一步提出“长期不变”。然而，在实际工作中，农村土地承包关系的稳定性往往更容易受到人口变动的影响。部分干部群众认为，农村土地集体所有制赋予社区内所有合法成员平等土地承包权才能体现公平的分配原则，因此当出现人口变动时，就需要频繁调整土地承包关系，但这一调整会直接加剧了现有农村耕地使用的细碎化和分散化。

于寮采村而言，农村人口在近30年来已经发生很大变化，农村人口无论是在家庭数量还是在人口总量上都已发生了巨大变化。该村位于大都市的郊区，便利交通也加剧人口流动的频率。长期以来，基于邻里和谐的利益平衡角度考虑，寮采村农民群众倾向于随人口增减而定期调整承包地（即承包权“生增死减”）。调查发现，寮采村的18个经济社均设有小调整年限，而且不同经济社之间的调整年限也有差异，小调整年限一般为5年左右。

（二）规模化经营与承包地细碎化之间的矛盾

和钟落潭镇的其它村情况相似，寮采村内土地承包地仅有少部分机动地和集体留用地，其余大部分都进行了流转，流转地中大部分是由集体统筹经营的承包地。根据流转后使用主体不同，可以进一步把寮采村的集体统筹流转分成两种：一种是流转给种粮大户、家庭农场或农业企业，如升威地块；另外一种就是把土地流转为村集体经济组织自用，如世外桃源地块。升威地块的土地流转为农业龙头企业提供了基地。寮采村内升威地块约有1500亩（约占全村农用地32%），土地承包地流转后用于建设升威实业有限公司的花卉培育基地。广东升威实业有限公司，成立于2002年，占地面积2800亩，是广东省拥有较大规模和较有影响力的园艺综合型企业，是广州市农业龙头企业，也是广州市白云现代化农业示范基地，以生产花卉及组培种苗为重点，主营鲜切花类品种，兼种有萌生植物及绿化苗木。世外桃源地块是把土地流转为村集体经济组织自用。世外桃源地块约有1000亩（约占全村农用地21%），用于世外桃源景区项目建设。2010年初，寮采村采取村社集体参股、村民志愿筹资入股、以企业法人形式开展世外桃源休闲度假村项目。据统计，2011年开园时，世外桃源景区接待游客11万人次，2014年已增至90万人次。2010年，寮采村集体收入16万元，2014年增至125万元，年均增长98.4%。

如何保持现在集体经济的良好运行，平衡家庭经营和集体统筹经营之间的矛盾，成为了寮采村这次确权工作的关键。一方面，土地承包经营权的连片流转有利于克服因为农户抛荒、土地分散使用而导致的经营规模狭小、资源配置效益低等问题，有利于经济、社会、生态效益的全面提高。然而流转区域连片经营，内部界限不明显，把具体地块确地到户较难实现。另一方面，尽管寮采村内有相当部分的承包地被集体统筹经营，部分农户依然表示出强烈的自给性小规模土地经营需求，特别是生活在村中的农民，常希望得到一些田地用于自耕，种植蔬菜、水果，发展家庭经济。如果把土地划分多个等级，打乱抓阄确权，会造成严重的承包地分割插花现象，对农田公共治理不力，也会抑制土地规模流转，影响农地增值。但一味强调土地流转规模，将整村整组农户承包地采用确面积到户的形式确权，以少数服从多数的名义，强迫不愿意确面积的农民确面积，会造成这部分农民的合法利益受到侵犯。我国有关法律明确规定：在坚持农村土地集体所有制和家庭承包制的前提下，土地的流转必须尊重农民的意愿，承包农户有权从土地流转中获得合法权益；而且流转不能改变农村土地家庭承包经营制度，不能改变承包土地的农业用途。

（三）村规民约与法规政策之间的矛盾

确权登记颁证工作中，成员资格界定不能回避，谁有份谁无份都必需制定一个本社群众能接受的原则。调研发现，寮采村农民群众对外嫁女、农转非等特殊群体能否享受土地确权权利以及权利有多少存在较大分歧。

以出嫁女为例，根据寮采村原来的村规民约，外嫁女无论户口是否迁出，集体都要收回股份，不再享受土地收益。但关于出嫁女（不论户口是否迁出）不再享受土地收益的村规民约并不符合有关法律。《中华人民共和国妇女权益保障法》规定：“结婚后户口和居住地仍在原村的农村妇女及其按计划生育的子女，其居住、户籍、生产劳动和计划生育等权利受法律保护。在责任田和宅基地划分、股权分配等方面与当地其他村民享有同等权利。”《广州市妇女权益保障若干规定》也有相关规定：“农村妇女与非农业人口结婚，其户口未能迁到男方落户，仍在本村生活、劳动的，当地有关单位不得收回责任田、口粮田、宅基地，不得取消其股份、福利分配等权益。其子女与当地村民的子女享有同等的权利。”这两项法规都明确了“外嫁女”权益保护原则及其资格条件。

随着农业生产经营老龄化和妇女化现象日益严重，妇女在农业生产经营中担当越来越重要的角色。近年来，妇女维权意识增强，外嫁女依照法律法规上访争取自己合法权益的事件屡见不鲜，如果又一次忽略特殊人群的合法权益，只怕会再起纷争，给农村社会和谐稳定带来不良影响。

二、寮采村土地确权做法

在开展土地承包经营权确权登记颁证过程中，寮采村确权领导小组经过多次开会讨论、民主议事、民主协商，在遵守中央与省、市确定的确权方针前提下，以充分尊重农民意愿为原则，实事求是化解矛盾，其主要经验做法如下：

（一）“调利不调地”实现土地固化

为推动土地承包关系长期不变，又满足农民群众在一定周期内追求公平分配的意愿，寮采村采用了“调利不调地”方式引导农民以利换权。“调利不调地”有利于实现土地固化，平衡人口增减带来的利益变化，破解承包地频繁调整困局。寮采村的18个经济社都坚持了调“利”不动“地”原则，通过综合平衡土地收益分配，较好解决了承包地频繁调整的难题。具体办法是：

1.生不增、死不减。经户主会议决议，土地按人口分配，稳定至2029年12月31日，期间增人不增地、减人不减地。确权后，无论增人户或减人户，确权登记证书的内容在承包期内不再变动。

2.减人户减利，增人户加利。在小调整期限内，增人户和减人户所对应的土地承包收益不变；达到小调整年限，参照当期土地租金调整土地收益。减人户减少人口变化对应的土地收益，增人户增加人口变化对应的土地收益。

3.人口数按约定年限小调整。以2015年的人口数为基数，各社一般约定5年调整各户人口数一次，并相应调整利益关系。

4.集体统筹增减。土地权益人口的增减情况在集体收益分配中统筹调配增减金额。

（二）土地“集中管理、分类经营”

寮采村通过“土地集中管理、分类经营”，妥善处理家庭经营和集体统筹经营的关系，推进土地流转与农业规模发展。其具体做法如下：

1.自耕地和流转地分区域集中。仍需自耕的农户可登记不参与集中流转，在不影响连片流转的前提下，安排自耕区域，并且把自耕地集中起来；不需要自耕的农户的承包地由集体统一流转，农户享受土地流转收益。

2.“确地”和“确面积”相结合。各经济社根据自身实际情况，采取确地和确面积相结合方式进行确权登记颁证。对于土地地貌有利于满足将“四至”测绘、划分到户的农业土地，采取确权确地到户的确权形式，实现承包地面积、承包合同、经营权登记簿、经营权证书“四相符”，承包地面积、承包地块四至边界测绘登记、承包合同签订、承包经营权证书发放“四到户”。对于因地形地貌条件、承包经营现状难以实现确地到户的农村土地，可以采取确权确地确面积的确权形式，即以该片土地总面积和确权对象为基础，明确该片土地四至边界，民主表决通过各户所占面积，确保“四至到社、面积到户”，再颁发承包经营权证书。

3.集体统筹土地流转，解决地块细碎化问题。依据本次实测面积，划分土地登记，分别设定租金，由集体经济组织统一成片流转，杜绝打乱零散分包，引导适度规模经营。

4.规范收益分配，保证集体经济组织收入。按照合作社章程，优先满足集体经济运作和公益事业支出，即每年总收益分配时，提取一定比例作为公积金公益金，主要用于农田基本建设和公益事业开支，另外提取一定比例作为社管理费开支，主要用于解决农村基层公益管理问题，然后再按股分配。

以寮采村五社为例：全社农村土地面积约270亩，分布在7个土名区域。鉴于2016年到期进行5年一次的小调整，户主会议需要对有必要进行调整的地块进行抽签、确定地块，2016年起开始正式按调整的地块实施。然后，户主会决议不同地块确权方式。“元塘”、“土地庙”、“过海”、“横岭”共106亩土地，以原有承包关系为基础确地到户；“升威大田”（130亩）由于已长期流转，采取确面积到户形式确权；“大塘”（25亩）现状为鱼塘，流转收益一直为集体统筹使用，“大圳头”（9亩）土地零散，现有和拟建道路贯穿，一直以来作为机动地使用，这两处地块纳入确权测绘范围但不确权到户，其收益由集体统筹使用，主要用于保障公益事业支出、集体事务日常支出和调配集体收益分配等用途。

（三）“特殊群体、合理赋权”

寮采村坚持“特殊群体、合理赋权”，维护特殊群体的合法权益，保证农村和谐稳定。经由户主会决议，通过成员资格界定的村民都应享有合法的土地承包权。其具体做法是：

1.外嫁女。拥有农业户口且从未迁出的外嫁女，提倡给予一定比例的承包经营权；对于迁出过户口，无论户口是否迁回的外嫁女不再享受承包权。

2.居民户籍的村民。1983年后转为居民户籍且现时户籍仍在本村的村民，提倡给予一定比例的承包经营权；1983年前转为居民户籍的村民不再享受承包权。

三、寮采村土地确权基本经验

（一）重视宣传，统一认识

钟落潭镇有关领导和寮采村确权工作领导小组重视宣传，通过村社干部和老人协会等多方面渠道宣传确权登记颁证的目的与意义，统一干部群众认识，使干部群众认识到：农村土地是农民最基本的生产资料和生活保障，农村土地确权登记颁证已经成为现阶段促进农民增收、农业发展与农村进步的基础性工作。寮采村村长说：“我们这次确权活动做到每家每户都要知道。‘致农民朋友的一封信是派到每家每户。开会前进行会议通知就要让农民签名或短信回复，确保每一位应该出席的农民知道会议时间和地点，没有借口说不知道要开会而借故缺席会议。”村长还提出：“确权工作的公示很重要，做好一个环节就马上公示，不做好的话又要重做了。”

1.寮采村重视强化物权保护，保护农民利益

受历史原因和客观条件制约，农户承包地块面积不准、四至不清、登记薄不全等问题普遍存在，加上历史跨度长、期间经历多次政策调整等因素影响，土地承包内外部条件发生了较大变化。做好承包地确权登记颁证工作，就是要进一步强化对农民土地承包经营权的物权保护，真正让农民吃上“定心丸”。短期而言，开展承包地确权登记颁证，就是要盘活农村土地资源，让农民更加充分地享有承包地的占有、使用、收益等权益，为农民获得稳定的经营性收入和合法的财产性收入提供根本保障。确权登记颁证后，农民还能以相关权证进行抵押贷款。寮采村农民说：“土地确权了，万一以后有资金上的困难，还可以拿着‘红本本去抵押贷款。”长期而言，确权登记颁证工作有效帮助农民避免因为没有法律凭证而导致的经济损失。寮采村支部书记动情地把这些好处解释为：“有证后就不会再因为‘没拿证而吃亏了。”“以前，我们寮采村有370多亩耕地及水面因为没有任何合法地权属证明，在征地时没有获得相应补偿，找了政府部门也没有用。村内不少村民也曾为了节省5元/平方的经费不去办理宅基地证，最后征地时，有证就有赔款，没证就什么都没有了。现在到土地承包经营权确权，我们要吸收教训，不能再走老路，老吃亏了。”

2.解决涉地矛盾纠纷，促进农村社会稳定和谐

在大都市郊区，土地价值日益显现，农民对土地的关注度不断增强，因土地问题引发的矛盾与纠纷也日益增多，如农户间土地流转大多依靠口头协议，缺乏有效的合同约束；也有部分农民认为自己占有经营着的土地，那么自然也享有该块耕地的承包权。土地问题已成为影响农村乃至整个社会稳定的重要因素。通过对承包地确权登记颁证，明晰土地权属关系，可以为解决各种涉地矛盾纠纷提供定纷止争的法定依据，从根本上化解引发涉地矛盾的不稳定因素，维护农村社会和谐稳定。

总体而言，寮采村确权颁证登记工作进展顺利，有效化解了确权主要矛盾，但试点工作存在若干难点，进度落后于原试点工作进度安排表所要求的时限。其主要原因在于：首先，处理土地纷争耗时长。土地确权登记颁证过程包括权属调查、地籍测量、土地登记、地籍档案管理、地籍信息系统建设等工作内容，涉及到登记信息技术程序问题，而在现实中部分信息往往缺失，或者出现地界界限不清、历史遗留问题较多、边界权属争议比较普遍；其次，工作程序多，耗时长。确权工作要求实行“三公开”（政策公开、程序公开、结果公开），严把“五关”（测量关、权属关、程序关、审核关、发证关），确保每个环节的工作都要公开透明，取信于民。

（二）领导统筹，三级联动

寮采村的土地确权登记颁证试点工作是在白云区政府确权登记颁证试点工作领导小组领导下开展的，区领导高度重视，建立了“区统筹、镇组织、村落实”的三级联动机制。

白云区政府成立了确权登记颁证试点工作领导小组，并成立专职工作小组，专职工作小组由区农林局、区委政法委、区委宣传部、区监察局、区财政局、区国土房管分局、区法制办、区信访局、区档案局、各镇政府等单位共同组成，专职协调统筹工作开展。各镇政府和试点村同时成立专项工作领导小组，按照任务分工开展具体工作。

“区统筹”方面，具体由白云区农林局负责业务指导和督促检查，协调解决确权登记颁证工作中的重大问题尤其是政策性问题；区国土房管分局负责协助向市国土房管局办理第二次土地调查成果和1：2000正射影像图的申请使用，负责指导与数字白云地理信息平台的对接，负责提供经省级验收合格的农村集体土地所有权确权成果，指导处理有关土地权属的矛盾纠纷；区财政局负责落实专项工作经费；区法制办要根据我区实际，研究制定或修订有关规范性文件；区档案局负责指导做好确权登记颁证档案工作；区委宣传部负责确权登记颁证工作的宣传发动；区监察局对工作中涉及的招投标活动进行监督，查处违法违规行为；区综治信访维稳部门做好农村涉地经营纠纷的调处工作，全力把矛盾纠纷化解在萌芽状态，化解在基层；其他有关部门也要在各自职责范围内协助做好相关工作。

“镇组织”方面，具体由钟落潭镇政府负责指导、支持寮采村开展具体实施工作。

“村落实”方面，寮采村成立以村书记为组长、分管农业村委为副组长的确权工作领导小组，村两委、各经济社社长和各群众组织代表均纳入领导小组成员、汇集村社工作力量，全面调动村社两级干部工作积极性，全力参与、落实确权工作。村领导小组主要职责包括：制定切实可行的确权方案、提出确权意见，统筹经济支持、开展宣传工作等。为了确保确权工作的顺利开展，寮采村还在村委专设确权办公室。

四、结论

寮采村的土地确权试点工作的经验对于解决城市郊区同类问题具有积极意义。回顾寮采村土地确权的整个工作过程，坚持了三点基本原则，这也是所有确权工作的顺利开展的根本保障。

一是最大程度尊重农民群众的意愿。农村土地确权登记颁证就是按照《物权法》、《农村土地承包法》和《土地管理法》等国家法规，对农民的土地承包经营权予以赋权的过程。寮采村土地确权工作始终坚持把发动农民群众参与摆在重要位置。通过充分依靠广大农民群众，最大程度尊重农民群众的意愿，充分调动广大农户自发参与的积极性和主动性，积极寻求破解确权工作中矛盾的方法，领导小组的努力和创新尝试也更容易得到村民的认可、接受。确权登记颁证工作依靠群众支持有序顺利推进。

二是探索基层治理机制，直面土地矛盾纠纷。农村土地承包纠纷是复杂的，确权登记颁证工作的顺利进展有赖于基层治理机构及时解决、化解各种纠纷。寮采村确权登记颁证工作顺利开展、集体经济稳定发展，是因为有一套既符合村治传统、又体现现代理念的基层治理机制在发挥重要作用，使村集体组织有勇气直面群众，化解矛盾纠纷。

三是从综合解决“三农”问题高度对确权登记颁证方案进行顶层设计。寮采村是白云区推进农村综合改革的三大试点之一，在农村土地承包经营权确权、现代农业发展、水土环境保持、土地用途管治、新农村建设等多个关键领域承担先行先试任务。该村从一开始就跳出了“就土地承包关系谈土地确权”的狭隘思路，将确权登记颁证工作放在了城乡一体化发展的大局中，综合考虑到经济、社会效益。通过土地确权登记颁证，实现土地整治，提升村庄规划水平，发展农业适度规模经营，实现了农业发展、农民增收，农村变美目标。

（责任编辑：陈 勇）