东莞农村综合改革的探索与思考

尹国强

摘 要：东莞从一个农业县跃变为国际制造业城市，迅速成为国际资本和国内劳动力高度汇集的地区，创造了令世人瞩目的“东莞奇迹”和“东莞模式”。然而，近年来外源型的增长模式面临动力不足、发展疲软的困境。面对经济和社会转型的双重压力，东莞市以农村综合改革为契机，积极探索农村发展转型升级之路，以“激活内动力”为核心，即以经济转型、服务完善、治理升级为三大动力，探索农村综合改革的有效途径，在盘活资产中提升经济水平，在治理改善中促进社会转型，推动东莞城乡发展一体化的实现。

关键词：东莞；农村综合改革；城市化

中图分类号：F327.65 文献标志码：A 文章编号：1008-2697（2015）06-0050-05

改革开放以来，东莞坚持走统筹城乡发展的道路，通过大力推进农村工业化、城市化和农业现代化，有效推动了经济社会快速发展。短短数十年间，东莞从一个农业县跃变为国际制造业城市，迅速成为国际资本和国内劳动力高度汇集的地区，迸发出巨大的生产力，全市经济总量跃居全国第22位，创造了令世人瞩目的“东莞奇迹”和“东莞模式”。然而，近年来随着国内外经济形势的深刻变化，国际金融危机的影响持续加深，经济发展的新形势给曾经的奇迹带来了许多新的挑战，外源型的增长模式面临动力不足、发展疲软的困境，甚至一度出现“希腊化”的隐忧。面对经济和社会转型的双重压力，东莞市以农村综合改革为契机，积极探索农村发展转型升级之路，以“激活内动力”为核心，即以经济转型、服务完善、治理升级为三大动力，探索农村综合改革的有效途径，在盘活资产中提升经济水平，在治理改善中促进社会转型，推动东莞城乡发展一体化的实现。

一、背景动因

东莞农村综合改革主要源于以下三方面的背景动因：

（一）传统的农村管理体制难以适应城市化快速发展对基层社会管理和服务的要求。经过30多年的改革开放，东莞已由一个传统农业县发展成为一座经济总量庞大、人口密集的新兴城市，许多已经村改居社区聚居大量外来人口，在以原住村民为重心的传统农村管理体制下，繁杂的经济社会事务集于一身，大多数村（社区）力不从心，加上社会化、专业化程度较低，管理能力和水平处于较低层次，传统农村管理体制与城市化发展的矛盾日益显现，不能适应城市快速发展的要求。

（二）单一的物业租赁经济发展模式难以适应转变经济发展方式的要求，农村经济增长后劲乏力。随着国际金融危机影响持续加深，依靠出租土地、厂房、廉价劳动力支撑的农村集体经济发展模式基本走到尽头，在国内新一轮的发展竞争中已经失去优势，增长缓慢甚至下滑不仅成为现实且有扩大的趋势。一些村组画地为牢、各自为战，导致村组间资源不能优化整合，甚至出现恶性竞争，甚至个别村组还向银行借贷等方式进行超前分配，既严重妨碍农村集体经济持续健康发展，也制约了东莞市整体腾笼换鸟、转型升级战略的实施。

（三）村组日益繁重的社会管理负担和公共事业支出难以适应城乡公共服务均等化的要求。近年来，随着集体经济增长乏力、收入增量减少、公共支出压力加重和农村超前分配等因素影响，入不敷出、收不抵支的集体经济组织数量出现逐年上升现象。一方面，村组集体经济公共开支负担日益增大；另一方面，本地居民的公共服务均等化需求日益增加，而政府公共财政尚未完全到位，导致常住人口大量增加的同时，公共服务水平提高缓慢。

二、探索突破

2013年，根据《国务院农村综合改革工作小组关于2013年扩大农村综合改革示范试点的通知》（国农改〔2013〕15号）精神，全市被正式批准为国务院农村综合改革示范试点单位。3年来，全市以创建全国农村综合改革示范试点为契机，实施“一二三四五”工程，着重在土地确权颁证、农村产权管理制度、农村集体经济发展、农村基层社会治理和农村公共服务供给体制等重点领域的进行了改革探索，力求取得更大突破。

（一）“一个确权”

在改革中，全市切实做好农村土地确权登记颁证工作。2014年以来，全市选取麻涌、石龙2个镇作为农村土地承包经营权确权登记颁证工作试点，因地制宜采取“确股确地”或“直接确地”的方式，加快推进土地确权试点工作。目前，试点工作已基本完成。2015年11月，召开了全市农村土地承包经营权确权登记颁证工作动员会议，确权登记颁证工作在全市全面铺开。

（二）“两个平台”

从2012年开始，全市大力推动农村集体资产交易平台和“三资”监管平台“两个平台”建设，解决市场化运作和信息化监管的短板，实现农村集体资产管理“第二次飞跃”。目前，全市共建立镇级农村集体资产交易平台32个和村级交易点372个；建成覆盖市、镇、村、组四级的“三资”监管平台，将全市近3100个农村集体经济组织全部纳入平台实时全程监控。到2015年9月底累计成功交易2.3万宗，总体溢价率达9.4%，直接为农村集体增加收益24亿元。

此外，全市在全省率先探索建设农村集体资产网上交易平台，推行网上竞价、网上拍卖，进一步推进集体资产交易信息化、公开化、市场化。2015年9月29日正式启动网上交易平台，10月20日完成首批网上交易事项，溢价率达9.9%。全市集体资产公开交易实现了从局限在东莞当地的“有界”交易跃升至向全国各地开放的“无界”交易。

（三）“三个统筹”

一是统筹村级公共开支。从2013年起用5年时间逐步实现“两保三统筹”，即以“保基本、保必须”的原则，逐步由市镇两级统筹承接村一级的治安、环卫、行政管理三大方面的开支。每年从市镇参与税收分成收入中切块5%，设立补助专项资金，五年后，集体经济组织不再负担公共事业开支，初步估算将为村一级减轻负担80亿元。据统计，截至目前已安排补助资金49.6亿元，其中，2013年补助资金14.5亿元，2014年补助资金16.8亿元，2015年预计安排资金18.3亿元。endprint

二是统筹村级治安管理。全市32个镇街全面完成治安管理统筹改革，镇街成立辅警大队，村（社区）成立辅警中队，对各村（社区）治安联防队进行整合统筹管理，按照现行村（社区）常住人口数量的3.5‰统一配置村级辅警，由镇街公安机关对村（社区）进行统一管理（统一着装、统一培训、统一指挥调度、统一考核标准），将全市村治安员27152人整合为村级辅警20406人。

三是统筹村级环卫管理。按照“政府主导、社会参与”的方式，以镇街为单位，统筹全市村级环卫管理事务，由镇街统一采用市场化的方式负责村级环卫保洁、生活垃圾收集工作，并统一将垃圾转运至市级无害化处理厂进行处理，实现城乡环卫一体化标准化管理。目前，全市有20个镇街实现城乡市容环卫一体化管理，村（社区）市容环卫管理资金负担减轻60%以上，其中12个镇街实现村级环卫支出“零负担”，415个村（社区）环卫管理事务由镇街统筹管理，完成率约为70%。改革后，各村（社区）路面保洁明显提升，随意填埋垃圾、造成二次污染等情况减少，环境卫生状况明显改善。

（四）“四个转变”

一是推动干部思想转变。针对部分基层干部谈到发展就想到要地建厂出租的情况，积极教育引导各级干部解放思想，认清发展形势，全力突破对传统发展路径的依赖，争取通过集约节约用地产生更大的产值，通过资产有效运作产生更大的经济效益。

二是推动分散开发向统筹开发转变。推行“市、镇主导开发，市、镇、村三级分利”的发展模式，引导村（社区）以土地、资金等形式入股市镇大型基础设施建设、园区开发、“三旧”改造项目。2015年，“一区三镇街”各村（社区）共投资44亿元，参与投资厂房、商铺及其他企业项目共2524宗，有效地促进了市、镇、村共赢发展。谢岗镇大厚村将2.24亿元粤海产业园征地补偿款参股镇属重点项目，预计2015年将增加集体收入1000多万元。

三是推动低层次物业出租向高级物业经济转变。出台镇村招商引资、“三旧”改造、村制造业纳税大户和村重点项目税收等奖励政策，设立镇村产业升级奖补资金，对“工改工”、创新型经济等9大类产业升级项目进行补贴，鼓励集体引进上规模的优质项目，促进集体物业租赁经济转型升级。2015年以来，全市村组集体物业平均租金价格上涨到11.4元/平方米。虎门镇将虎门寨原第二工业区改造成电商产业园，引进大学生创业孵化中心、东盟采购网等一批第三方服务机构，吸引400余家电商企业入驻，集体物业收益率增长达到34%。

四是推动集体闲置资金从银行收息向多元化投资转变。鼓励集体经济按自愿和稳健的原则，将闲置资金投入保本型的理财产品，以及收益稳定、风险较小的股权型项目。支持市信托等市级投融资平台，择优选定一批经营稳定、收益良好的优质项目，面对集体经济融资。目前为止，全市已有12个镇83个村累计投资11.1亿元参与东莞信托的“从莞高速”等理财项目，已实现投资收益8400多万元。

（五）“五个创新”

一是创新农村基层组织运行机制。在村（社区）进行区域化党组织设置改革，建立作为镇街党委派出机构的党工委。创新构建“一核心、两联席、三统筹、四公开、五监督”的党工委运行机制，增强了基层党组织的领导核心作用。

二是创新和完善基层综合服务管理机制。以党政工作有效落地、群众诉求统一受理、服务管理一站提供，党委、政务和村（居）务统筹推进为目标，整合规范党委政府各部门延伸到村（社区）的服务事项和现有管理服务平台载体，打造统一的村（社区）综合服务管理中心，努力为基层群众提供更为公平、优质、高效的服务，切实解决党委政府服务群众“最后一公里”问题。成功打造“阳光雨党员服务中心”、“白玉兰家庭服务中心”、“莞香花青少年服务中心”等一批群团组织，扶持发展社会组织，充分发挥其社会治理的作用。

三是创公共服务均等化治理机制。坚持构建城乡一体的社保、就业、教育、卫生等服务体系，推动了基本民生服务由城市人口向农村人口延伸。制定完善“新莞人”享受基本公共服务的指导性文件和配套政策措施，在全省率先取消积分入户指标限制，逐步健全与积分制相协调的户籍、社保、教育、住房、医疗等配套政策，将“新莞人”纳入基本公共服务覆盖范围，实现基本公共服务由户籍人口向常住人口全覆盖。创新社工服务方式，试点推行新莞人社工岗位，面向新莞人开展家庭纠纷调解、子女关爱等“社工+志愿者”社会服务。在莞城等镇街探索试行选拔异地务工人员参与社会管理和参政议政，选拔优秀新莞人党员挂任社区党工委兼职委员（无薪酬）。

四是创新推行村级预算制度。2015年，全市556个村（社区）全面铺开村级预算制度，将年度各项经营性收入、经营性支出、管理费用、收益分配、重大项目等纳入预算范围，实现了预算编制和预算审核“两个100%”。预算编制程序方面，实行“两上两下”，即村（社区）编制预算方案上报镇街业务部门，经镇街业务部门一审后，村进行修改完善再上报镇街业务部门审定，然后提交股东（代表）大会表决通过后实施；预算执行方面，严格控制预算调整事项，达到一定标准的事项预算内或外的调整事项，必须由股东（代表）大会讨论通过才能实施。

五是创新现代农业经营体制机制。作出“发展都市农业，转变农业发展模式”战略部署，出台了《关于推进都市农业发展的意见》（ 东府办〔2013〕32号） 和《关于加快都市农业发展的若干政策措施》（ 东府办〔2013〕34号）等系列政策及配套措施，加快培育家庭农场等新型农业经营主体，大力发展休闲农业、体验农业，设立推介了一批特色水果、蔬菜休闲采摘点。如，通过加强水乡地区农业统筹，依托水乡特有的水生态资源，推动传统农业向现代农业转型，建立与水乡现代工业和服务业融合发展的具有岭南水乡特色的农业产业体系，大力发展观光休闲农业、精致发展特色种养业、加强农业园区载体建设。建设4个产业特色鲜明、科技含量高、带动能力强的农业园区，以及5个特色农业产业带、10个精品农业示范基地，打造现代农业发展载体和示范样板。endprint

三、主要成效

全市农村综合改革工作取得了明显的成效：

（一）促进了农民收入增加

据相关职能部门统计数据显示，2012年全市农民人均纯收入24944元，较上年增长9.2%，城乡居民收入差距为1：1.72；2013年农民人均纯收入27214元，较上年增长9.1%，居广东省21个地级市之首，为全国平均水平的3.06倍，城乡居民收入差距为1：1.71。全市农民人均纯收入呈稳定持续增长状态，城乡居民收入差距逐步减少。

（二）维护了农村社会稳定

通过规范完善股权管理，化解了生生不息的农村人口与有限的土地资源和股权的矛盾，减少了因股权、分红发生的基层利益纷争。通过本地人口与外来人口共建共享经济社会发展成果，促进本地人口与外来人口的融合。例如，2014年因村务管理到市上访47批173人次，同比2013年大幅下降53%和65.6%；2015年前三季度涉农到市上访140批619人次，分别同比下降38.6%、49.05%。

（三）增强了农村发展内生动力

通过建设“两个平台”，建立健全债务风险、预算管理制度，建立，使“三资”管理制度化、公开化、透明化，实现科学管理、阳光交易，集体经济多项指标创历史最佳水平，村组两级经营纯收入在2014年突破百亿元大关后继续保持双位数增长，全市集体经济组织收不抵支面连续3年大幅下降。2014年收不抵支的经联社182个，比2012年减少了110个，占经联社比例由2012年的52.5%减少至32.7%；收不抵支经济社703个，比2012年减少了153个，占经济社比例由2012年的37.6%减少至30.7%。

（四）推进了城乡基本公共服务均等化

全市把夯实基层基础作为创新社会治理的关键环节，推动城乡二元向城乡一元管理体制转变、农村管理体制向城市管理体制转变、农村社会形态向城市社会形态转变、传统农村居民向现代市民转变，促进了本地人口与外来人口的融合。不断完善城乡低保制度，最低生活保障标准提高到每人每月510元。对城乡残疾、病患等困难对象实施分类救助，使他们的基本生活得到较好保障。统筹农（居）民与职工基本养老保险，农村人均养老金达每月669元。统筹城乡公共卫生事业，建成388个村（社区）卫生服务机构，群众步行15分钟即可就近获得基本医疗卫生保健服务。逐步将640多万异地务工人员及其子女纳入基本民生服务覆盖范围，初步保障了新、老莞人享有同等的生活发展基本条件的公平。60.9万名异地务工人员子女在全市接受义务教育，其中23%以上约14.2万人在公办学校就读，并将异地务工人员纳入医保范围，参保人数达到2500多万人次，实现基本医疗保险制度由户籍人口向非户籍人口、由就业人群向非就业常住人群扩展。2015年，全市《创新推广积分制管理 不断完善基层治理体系》获评全国社会治理创新十大最佳案例。

四、启示思考

通过几年来改革的实践探索，我们深深认识到：要做好农村综合改革工作，应切实做到“四个必须”。

（一）必须强化组织领导

农村改革发展历来是全党工作的重中之重，强化组织领导的，才能切实有效地推进农村改革工作落实到位。全市党委、政府高度重视农村综合改革工作，2013年以来，将有关农村综合改革工作的政协提案列为市委市政府牵头督办的重点提案。为切实抓好各项改革措施的落实，市委、市政府分管领导主持召开责任分工会议，部署农村综合改革工作。市委、市政府主要领导更是亲自带队深入镇街调研农村综合改革工作，在每年的全市重要工作会议上部署农村改革工作，并多次批示要求做好农村改革工作。由于市委、市政府领导的重视，东莞市农村综合改革及创建示范试点各项工作稳步推进并取得阶段性成效。

（二）必须完善政策支撑体系

深化农村综合改革是一项具有全局性、综合性和战略性的工作，涉及面广，政策性强，工作难度大。切实强化顶层设计，系统配套改革举措和保障措施，才能有效确保各项改革工作系统、整体、协同推进。对此，东莞市围绕农村综合改革重点和目标任务，先后制定出台农村综合改革“1+5”等系列政策文件，包括“两个平台”建设、基本公共服务资金补助、治安统筹、环卫统筹、政府购买村（居）服务、村（居）各组织职责分工、《东莞市建设全国农村综合改革示范试点工作方案》等系列农村改革的具体实施方案或细则，初步形成较为完善的政策支撑体系。

（三）必须坚持试点先行、以点带面

由于农村综合改革工作大多没有现成的经验可以借鉴，在改革中必须坚持试点先行，以点带面，着力在取得经验的情况下逐步铺开推广。全市各重点改革事项基本都设有试点单位，并按有关方案有序推进。其中，在麻涌镇、石龙镇开展农村土地承包经营权确权登记颁证试点；在虎门等镇开展“两个平台”建设试点；选定水乡特色发展经济区与莞城、黄江、虎门作为全国农村综合改革示范试点创建单位等，探索农村改革经验。

（四）必须坚持实事求是、因地制宜

由于各镇街情况千差万别，在改革中必须实行分类指导，不设立统一标准，不搞“一刀切”。其中，综合服务管理中心建设，要求镇街既要考虑中心服务的覆盖面，又要尊重基层和群众意愿。总之，在改革探索过程中，秉承“从群众中来，到群众中去”的理念，鼓励和引导各地实事求是、解放思想、敢闯敢试，力争探索出各具特色的农村综合改革路子。

（责任编辑：石大立）endprint