高等教育质量保障政策研究进展综述

刘晖+汤建静

摘要： 基于我国高等教育质量保障政策研究的历时定位，选取2004～2014年间相关成果进行系统地梳理与分析，结果表明，研究文献数量呈逐步增长态势。成果主要涉及价值研究、实施研究、评价分析、问题研究、改进研究和比较研究六个方面，“外部教育质量保障”、“本科教学评估”及“人才培养质量”是研究热点。研究内容涉及面广，呈不均衡分布，以定性研究为主，定量研究和地方性知识累积较为薄弱，注重西方理论借鉴，原创性理论构建尚付阙如。

关键词：高等教育；质量保障；政策；研究综述

中图分类号：G640

文献标识码：A

文章编号：1672-0717（2016）01-0100-07

相对于西方发达国家，我国学界有关教育政策的研究起步较晚，20世纪80年代开始有了一定数量的域外引进和本土探索，并逐步聚焦于教育质量保障政策的研究。随着我国高等教育逐渐由社会边缘走向中心，以及规模的扩张和发展的加速，“关注质量”的呼声日趋高涨，高等教育质量保障问题受到政府、大学、家长、行业企业等利益相关者的高度关注，学术界积极回应实践需求，高等教育质量保障政策的研究持续升温。这既折射出高等教育由精英型向大众型发展的历史逻辑，同时也呈现了我国的一些特殊问题。杨兰芳等学者研究显示，1999～2006年，我国高等教育大众化的相关研究中，质量研究所占的比例最大[1]。赵俊芳等学者通过聚类2006～2012年《现代大学教育》期刊的载文情况，分析了高等教育研究的焦点，其中包括高等教育质量和教育政策与大学发展[2]。可见，高等教育质量问题日趋凸显与高等教育质量保障政策研究的回应，反映了问题导向的高等教育研究价值取向和历史与逻辑的统一的时代特征。

一、研究方法及文献分布

（一）研究方法

以中国知网（CNKI）、中国期刊全文数据库和中国优秀博硕论文数据库2004～2014年度的数据，通过文献研究法对中国大陆十余年所刊载的136篇论文进行文献计量，并对关键词共现等情况进行分析，展示近十年国内学术界研究热点与发展趋势，获得高等教育质量保障政策研究的总体认识。限于篇幅以及保证文献准确，未将相关著作列入文献分析范围。

（二）文献分布

进入中国知网（CNKI）中国期刊全文数据库和中国优秀博硕论文数据库进行文献检索，以“高等教育质量保障（保证）政策”、“高校质量保障（保证）政策”、“高等教育质量提升政策”以及“高校教育质量提升政策”为主题检索词，获得2004～2014年相关的研究文献297篇，剔除无相关文献，直接相关的文献有136篇，属思辨性研究的占13.24%，属文献（文本）研究的占83.09%，属经验（或实证）研究的占3.68%，研究内容呈现“一横一纵”。“一横”，是高等教育质量保障政策的比较研究，考察英国、美国和法国等主要发达国家高等教育质量保障政策的理论及实践经验，并与我国本土情况进行比较，找出问题，分析原因，寻求启示，借鉴举措；“一纵”，是高等教育质量保障政策的总体水平与分项研究，包括问题界定、政策形成、政策执行和政策评价等研究。

同时，按年份进行梳理，1999年，我国实行高校扩招政策，随着高校规模的不断扩大，高等学校的人才培养质量面临许多新的挑战，保障与提升教育质量成为社会和学者普遍关注的热点问题，但进入规范研究议题的起步相对较晚（反映了通常情形下学术研究的滞后性），相关的研究文献从2004年开始出现，总量呈增长之势，不同年份则呈波浪起伏状，例如，2004年为7篇，2006年为4篇，2009年达到峰值的19篇，2014年降为9篇。

根据不同文献来源显示的数据和信息，可以就“高等教育质量保障政策”研究进展的文献状态小结如下（见表1）。

该领域研究的首次发文是2004年，张安娜借助孙绵涛先生教育政策理论中的有关概念和研究思路，对我国转型时期教育政策作内容分析[3]。“高等教育质量保障”作为中心议题之一，有较大篇幅的阐述，考察了高等教育质量保障政策的内容，作不同时期的比较分析，并进行利弊剖析。由此开始了国内学界对“高等教育质量保障政策”的探索。从研究类型、数量、相关度的情况来看，十余年来，文献以学术期刊论文为主，硕博论文相对较少，占8.09%。在136篇文献中，15篇文献部分章节论及了“高等教育质量保障政策”，121篇文献以“高等教育质量保障政策”为中心议题进行阐述。以下将十余年高等教育质量保障政策的研究脉络进行系统梳理与分析，以期对高等教育质量保障政策研究进展作整体描述。

二、基于关键词共现揭示的研究热点

作为一篇文章的概括和主旨，关键词的统计可以较为清晰地反映某段时间内研究的热点与发展趋势。经统计，2004～2014年间关于高等教育质量保障政策研究共有496个关键词，研究切入点可谓“遍地开花”，其中出现5次及以上的有18个，出现10次及以上的有6个（见表2）。

表2显示，“外部质量保障”（35）的频次最高，此外，“本科教学评估”（22）、“内部质量保障”（18）、“制度”（15）、“重点大学政策”（14）、“人才培养”（11）、“教育大众化”（8）和“改革走向”（8）等也是高等教育质量保障政策于2004—2014年间的研究热点。进一步分析，“重点大学政策”、“价值取向”等关键词，体现了研究者对高等教育质量保障政策于价值层面进行的探索。“质量监控”、“质量工程”等关键词，体现了对高等教育质量保障政策操作与执行的研究。“本科教学评估”、“政策评估”等关键词，体现了对高等教育质量保障政策的效益分析。“改革走向”、“政策建议”等关键词，体现了对高等教育质量保障政策改革进程及发展趋势进行的研究。“难题”、“困境”等关键词，体现了对高等教育质量保障政策的问题分析。“比较”、“借鉴”等关键词，体现了对高等教育质量保障政策的国际比较研究。由此，对文献按“研究主题”进行整理归类，可以分为静态研究与动态研究，共六个方面。于静态层面，是高等教育质量保障政策的价值研究；于动态层面，是高等教育质量保障政策的实施研究、评价分析、问题研究、政策改进研究以及比较研究五大模块。研究焦点主要集中在高等教育质量保障政策的实施研究与对策研究，分别占了总研究的34.56%和19.85%（见表3）。endprint

表3 2002～2014年间高等教育质量保障政策的

研究主题分布

研究主题 研究数量（篇） 所占比例（%）

高等教育质量保障政策的价值研究 11 8.09

高等教育质量保障政策执行的研究 47 34.56

高等教育质量保障政策评价的分析 16 11.76

高等教育质量保障政策的问题研究 18 13.24

高等教育质量保障政策改进的策略研究 27 19.85

高等教育质量保障政策的比较研究 17 12.50

三、国内研究成果的内容分析

1990年代中期，国内高等教育领域开始引进发轫于西方的高等教育质量保障理论，并发表了一系列专题研究成果。较早论及质量保障政策的研究者是袁振国和孙绵涛，他们较为系统地阐述了国内教育政策的历史沿革并介绍了西方国家的教育政策，虽然没有开宗明义提出“高等教育质量保障”，但其“高等教育管理”、“质量目标”等的论述折射出质量保障的意识与趋势，质量保障观点散见于其中[4-5]。近十年来，“质量保障”经历了“无意涉及”到“有意关注”的发展阶段，并取得了一定数量的研究成果。

（一）高等教育质量保障政策的价值研究

相对于其他主题，国内学者对这一主题研究较早且比较充分。纵观研究成果，高等教育质量保障政策的价值主要分为目的价值与工具价值，研究更多倾向于目的价值的阐述。基于目的价值层面分析，学者们认为高等教育质量保障政策在于促进办学质量与办学效益的提高，完善高等教育质量保证机制。余小波指出，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020）》等政策的颁布实施，标志着以提高质量为核心的中国高等教育改革与发展正式启动……保障政策的实施在于推动质量的提高[6]。刘静认为，为了创建世界一流大学，提高高等教育质量，我国相继实施了“211”工程、“985”工程以及即将实施的“2011计划”。同时，与日本的“COE计划”作比较，无不例外，日本抑或国内，政策落脚于人才培养、学科等高等教育质量方面[7]。此外，曹霞红从政策的“去行政化”角度，阐述政策的目的价值[8]。

基于工具价值层面的分析，学者们倾向于认为高等教育质量保障政策属于政治选择，其逻辑是政府主导下的渐进性演变。我国传统质量政策目标决策的典型特征是政府主导[9]，质量政策的价值取向主要表现为政府意识形态下的高等教育权力共享与分配、高等教育资源的优化配置和高等教育权利平等三个方面[10]，而西方政府正考虑适当放宽对高等教育的控制，增强高校的独立权与自主权[11]。进而言之，国内本科教学质量评价政策的制定囿于传统的理解，受到政治本位的影响和制约，政治价值凸显[12]。本科教学评估政策是国家针对普通高等学校本科教育教学质量问题而采取的一项教育政治措施，是政府自身基于对高等教育质量的判断基础上作出的政府选择[13]。总体而言，高等教育质量保障政策的价值研究成果主要通过文本分析的方法从政策的目的价值与工具价值进行阐释。

（二）高等教育质量保障政策执行的研究

为探索高等教育质量保障的方法与路径，推进政策研究的开展，厦门大学成立了首个“全国高等教育质量监测评估研究基地”，开展了许多专题研究，不断进行实践探索和理论总结。自2005年起，持续开展教学评估研究，形成了一套系统的教学质量评估、监测制度和机制；与此同时，比较分析世界高等教育质量发展的阶段特征，深入研究我国高等教育质量的内涵和发展规律，对高等教育质量进行诊断、监测与评估，为国家制定高等教育质量的宏观决策提供咨询服务，同时，适时开展院校教学质量的诊断、评估并提供咨询服务。

从政策执行研究的文献观察，相关研究主要从高等教育的某一类型或层次展开，如高职教育政策、本科教学评估政策等方面，例如徐静茹、郭扬关于“我国高等职业教育质量评价制度政策发展探析”[14]、安力的“本科教学工作水平评估政策在院校层次的执行”[15]等；或者对某一具体保障政策、保障政策的某一方面进行的探索，例如阐释“质量工程”和“2号文件”基本思路以及主要的任务[16]；或者对我国“高等教育质量工程”政策的相关内容进行了概括和梳理，对政策实施的效果进行了分析与思考，针对存在的问题提出了建议[17]。此外，郑芳芳对高校扩招以来我国推出的一系列高等教育质量保障政策进行效益分析与问题探讨，提出所面临的挑战与困境，提出分类发展和建立健全优质教学资源共享体系[18]。牛惠娟从保障的合格质量和优质质量两方面的内容出发，对我国现行的高等教育质量保障政策进行分析和研究[19]。总之，高等教育质量保障政策执行的研究主要从宏观层面（中央政府）进行的探索，或者说，是探讨政府对政策的执行力。研究主要关注政策过程，有某一阶段（比如高校扩招以后）的政策过程梳理，亦有“质量工程”等某一政策过程的考察，从政策执行的过程中寻求政策的价值，管窥政策的合理性，同时也揭示问题，为后续政策修订的相关研究作铺垫。

（三）高等教育质量保障政策评价的分析

高等教育质量保障评价的研究主要分为三个方面：政策过程评价、影响评价和效率评价，其核心是对质量保障政策效果进行分析与评估。王长喜、湛栋、黄藤和龙琼等学者集中于我国高等教育从规模扩张向质量提高转移的政策评价[20-23]。郝翔、陈翠荣探讨了政府和高校在大众化进程中为了提高教师队伍水平与保障高等教育质量所制定的政策及实施的行动措施的积极效果与存在的问题，并明确未来政策和措施优化的方向[24]。唐小平、曹丽媛认为我国高等教育重点建设政策的出台取得了一定成果，然而，由于其公平价值的缺失，已经凸显出高校、区域之间不均衡等问题，需要从兼顾效率与公平的视角改进[25]。另外，也有对西方国家的高等教育质量保障政策进行分析，英国各高等学校都建立了较为完善的教学质量保证制度，为了保证质量，英国高等教育质量保证署定期对政策进行评估[26]。其高等教育大众化政策取向兼顾数量扩充、公平入学和质量保障，体现了精英主义价值观[27]。总体而言，学者认为我国高等教育质量保障政策对当时的教育质量维持与提升发挥了一定的作用，但在社会转型期，存在不适切、滞后性等问题，需要进一步的改进。endprint

（四）高等教育质量保障政策的问题研究

关于高等教育质量保障政策问题，主要是政策决策过程存在科学化、民主化不充分的问题、政策设计过于急进、政策代价问题以及政策失真问题。综观已有研究，主要对国家宏观政策、区域教育变革、学校改革发展以及国际交流合作等四个层面存在的政策问题展开论述。黄容霞指出，国内高等教育质量保障政策凸显较强的路径依赖，制度创新是改革的重点[28]。刘慧珍从制度分析视角解读《高等学校学术委员会规程》，对其在学术权力建设方面的作用和问题进行了分析，并进一步对政策落实的制度环境问题作出了探讨[29]。另外，高等教育质量保障政策的“穹顶效应”的坠落、个人和组织的偏好、制度伦理的缺乏、制度崇拜的心理情结、平等参与的多重博弈的缺位、大学精神的空心化和内部治理结构的僵化等八个方面成为影响高等教育质量政策有效性的主要阻滞因素[30]，具体表现为质量标准固定，政策内容模糊、操作性不强，形式笼统、单一[31]。

（五）高等教育质量保障政策改进的策略研究

文献研究显示，政策改进策略主要针对两个问题，一是政策措施倾向一刀切，难以反映多样化的特点与政策需求，二是政策的改革内容表述较抽象，目标和建议的清晰度不足。陈志伟提出，通过提高政策制定者的政策素质、畅通公众参与高等教育质量政策的多元途径以及合理限定高等教育质量政策的政治价值等途径优化高等教育质量保障政策[32]。贾玉洁、李兴洲认为，提高政策制定者素质、完善相关法律政策以及加强政策执行的监督力度等途径对完善政策机制具有较大现实意义[33]。魏军提出的改进策略是，倡导多元价值取向，实施评估主体多元参与，推进立法进程[34]。进一步而言，高等教育质量政策应鼓励高校按照自身特色办学，追求效率的同时需要兼顾公平[35]。总之，研究者从政策决策主体和政策实施客体的视角提出了提高政策制定者素质、强化政策执行监管和多元参与等相关改进策略。

（六）高等教育质量保障政策的比较研究

在政策研究早期，国内学者将大量研究精力投向对西方发达国家教育质量保障研究的探讨，由此也积累了较丰富的研究成果。近年来，英国、美国和俄罗斯在新时期对高等教育质量保障政策的规划与实施引起了我国学者的更高关注。在比较研究中，学者们主要从高等教育质量保障的外部层面进行对比分析，并把重点放在高等教育质量保障政策体系的构建上，完善质量评估与保障机制。樊增广对英国高等教育质量保障体系的历史演进作较为全面的梳理，总结英国体系为“从高校自治到二元体系的建立，再由二元体系向一元体系转变，最终形成了目前以高校内部教育质量保障为主、外部评估为辅的高等教育质量保障模式”，提出我国应该健全和完善高等教育法规体系、扩大高校办学自主权及管理的自主性、发挥专业中介评估机构的优势及作用等政策建议[36]。弓婷婷在其硕士论文中对中英研究生教育质量外部保障政策进行了研究，对中英学位资质、科研质量和教学质量保障政策的异同进行比较，审视了我国研究生教育质量保障政策发展过程中取得的经验和不足，并提出对策建议[37]。匡瑛通过国际比较的视角，剖析世界几个主要发达国家职业教育外部质量保障制度与政策，包括专门化的质量保障机构、行业参与职业教育评价的制度、职业教育的法律保障、职业教育的资金投入制度以及国家与地方职业教育质量标准的协调机制，通过与中国现实的对照，提出加强我国职业教育外部保障制度的相关政策建议[38]。钟学敏等以内容分析、过程分析、价值分析为思路对中美两国教育质量外部保障政策及相关内容作了比较研究[39]。它山之石可以攻玉，比较研究对拓展视野、借鉴提高功不可没。

四、保障政策研究的基本特征及趋势

高等教育发展是一个渐进的历史过程，对教育质量的认识也在不断进化之中，教育质量保障政策的内涵亦随之变化。我国高等教育质量保障政策不断适应着从高等教育大国迈向高等教育强国过程，面临着“由精英型转向大众型、由数量扩充转向追求卓越、由政府行政管理转向治理体系现代化”所日益增长的对政策转变的需要，相关政策研究也随之日益丰富与深化，并对建构解释性更强的本土理论产生需求。从上述文献分析可以梳理出三个方面结论。

（一）研究内容涉及较广，文献呈不均衡分布

现有高等教育质量保障政策研究积累了一定的成果：从高等教育质量保障政策的价值分析，到政策执行的效果评价，既有宏观层面又兼顾微观层面，涵盖了高等教育质量保障政策的多个领域；从建国以来高等教育质量保障的政策追溯、某种类型或层次的教育质量保障政策探讨到单一教育质量保障政策的得失，研究议题均有涉及。

然整体观之，文献呈不均衡分布，议题聚合度较高。关注政策实施与执行较多，政策的深层次因素探讨偏少；关注整体研究较多，区域的、个案的研究偏少；关注描述层面、价值层面的解读与诠释较多，理论与实践互动较少；宏大（文本）叙事较多，问题导向不足，现实归因研究不够深入。学界大多是在引用教育政策文本的“片断”作为论述的佐证，来阐释政策问题，就事论事，较少回归到制度层面上论述问题，影响到高校对于高等教育质量保障政策的整体意义和连续性认识。概而言之，相关研究对现实政策问题的观照不够深入，研究的针对性、导向性、可借鉴性未能充分体现。此外，值得关注的是，与社会学、人类学、政治学的政策研究比较，高等教育政策研究缺乏系统深入的跟踪研究。

（二）研究方法以定性为主，定量研究较为薄弱

政府通过发布政策促进高等教育质量提升是常态化路径，但由于条件和认识的局限，政策在政策周期中往往会出现一些问题，需要系统地研究来省思并提出借鉴与建议。政策研究方法需要定性与定量齐头并进予以深入剖析。相比国外研究，我国目前政策研究的方法显得“单一”和“趋同”，定性研究占绝大部分，定量研究偏少，文献（文本）研究的数量占主导（83.09%），以数据为基础的经验（实证）研究较少（3.68%）。对政策的持续探索，无论角度差异，抑或结论互证，定量研究亦应成为政策研究中占更高比例的研究方法。endprint

由于研究方法的单一，难免将复杂因素影响的政策问题简单化，或跟在别人的研究后面亦步亦趋，难以产生直面中国问题的“地方性知识”，或囿于狭隘研究视野，提出的建议与对策难以很好地解决现实的政策问题。后续的研究需要加大定量研究的比例，更为客观地分析政策过程中存在的问题，通过方法的交叉使用与相互弥补，深入研究问题根源与细节，避免流于本本主义或宏大叙事。

（三）借鉴西方理论较多，原创性理论构建匮乏

教育政策事实的积累和本土理论的构建几乎是同等重要的。以往研究中，国内学者大多运用欧美政策理论解释本土政策问题，鲜有基于实然政策现象研究基础上的创新性的理论构建。这在我们研究的早期当然是不可避免的，但却不能成为研究者忽视本土理论构建的借口，否则国内的政策经验可能仅成为验证西方理论的手段与工具，进而遗忘了本土经验提升为原创理论的初心。十余年来，我国的政策研究中，运用组织理论、价值理论和制度理论等一系列西方的政策过程理论和社会科学理论作为分析框架，固然也取得了一批有价值的成果。但是，正如丰富多彩的经济改革呼唤本土经济学理论一样，声势浩大的高等教育改革与政策实施也亟需本土的合理阐释与理论还原。

我国高等教育质量保障政策的实践十分丰富，问题也非常多，为我们本土研究提供了丰厚土壤。例如中国高等教育从精英阶段到大众化阶段，不仅数量增长的速度前无古人，而且“质”的变化也颇具本土特色。潘懋元先生指出，所谓“质”的变化，包括教育观念的改变，教育功能的扩大，培养目标和教育模式的多样化，课程设置、教学方式与方法、入学条件、管理方式以及高等教育与社会的关系一系列的变化[40]。教育质量保障政策必然、也的确正在应对这些变化，这无疑为政策研究提供了广阔空间，为我们构建针对本土问题作出清晰解释的“地方性知识”提供了素材，为我们借鉴西方理论基础上的理论改造与创新提供了更多可能性。

基于现有文献分析，我国高等教育质量保障政策研究无论在路径和方法的选择方面，还是在问题意识和理论构建方面，抑或在策略应对和地方性知识累积方面，均无法满足高等教育治理体系与治理能力现代化的发展需要，距离教育政策研究发挥“问题导向和实践价值”功能尚有很长的路。因此，十分有必要拓宽研究视野，改进研究方法，降低研究重心，为政策制定、执行、评价提供科学咨询，从而使“高等教育质量保障政策”更加本土化和科学化。

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Review and Prospect of Research on Higher Education Quality Assurance Policy

LIU Hui TANG Jian-jing

Abstract： Based on the research of quality assurance policy for higher education research in China， the article collects and analyzes the relevant results during 2004-2014 systematically. The results illustrate that the number of research papers get a gradual growth， the results of researches mainly involve six aspects of value， implementation， evaluation， problem， improvement research and comparative study， and "the external education quality assurance"， "undergraduate teaching assessment" and " the quality of talent training" are the focuses of research. The research content is broad， but shows the characteristics of asymmetrical distribution. The research is based on qualitative research mainly， but the quantitative research and local knowledge accumulation is relatively weak； and the research focus on draw lessons from western theory， but lack the construction of principles.

Key words： higher education； quality assurance； policy； review

（责任编辑 陈剑光）endprint