论政府和学校的关系*

王 晋

·教育基本理论·

论政府和学校的关系*

王 晋

政府和学校的关系是建设现代学校制度的核心命题之一。在逻辑上，这一命题包含三个层面。在应然层面，政府和学校属于委托代理关系。但是，最终委托方的缺位事实使得代理行为发生诸多失范。在实然层面，政府和学校属于行政管理关系。这就在一定程度上窒息了学校运行的活力。在或然层面，政府和学校或许可以尝试服务购买的关系，通过代理者的竞争来保障委托方的权益。

政府；学校；委托代理；行政管理；政府购买

政府和学校的关系，在逻辑上可以分为三个层面，应然、实然和或然。当然，在现实境遇中，三者之间是可以共存的，只不过存在情境不一而已；实然层面的存在更能得到经验的支撑，但这并不意味着应然层面的理想和或然层面的憧憬对于政府和学校的实然关系没有修正意义。人类所有制度都奠基于一定的理念之上，新的理念也会改变制度，并且逐步深入，偶然情态也会变成新常态。在现代学校制度建设的过程中，应然层面和或然层面的政府和学校关系将会扮演极为重要的角色。

一、政府与学校的应然关系：委托代理

委托代理（agency by agreement）既是现代公司运行的经典治理模式，也是政府与学校应然关系的重要解释框架。委托人是授权者，代理人是被授权者；对应地，政府就是委托方、学校就是代理人。需要注意的是，还有一种前提性委托代理关系，就是民众委托政府，政府代理社会来治理社会。

（一）双重代理的意涵

委托代理理论能够很好地解释政府和学校的应然关系。民众将社会治理权委托给政府，政府代理民众治理好社会，这重代理称之为第一重代理；政府委托学校提供教育服务，学校代理政府供给公共教育服务，这重代理称之为第二重代理。

第一重代理是第二重代理的前提条件，然而前者却往往被有意无意地忽视。第二重代理出现的问题在很大程度上是因为第一重代理本身有问题。民众是个虚拟共同体，民意更是一个复杂的命题，因为构成者众而不好把握，其本身的委托能力值得怀疑。政府有其自利性，其运行需要委托方监督，但委托方事实上是缺位的，在我国这样一个公民意识还不够凸显的国度更是如此。这样，理想中的第二重代理存有先天的困境，即第二重代理的委托代理双方有可能达成“合谋”而不用顾忌第一重代理的委托方。

较之于第一重代理的委托方民众，第二重代理的委托方——政府就显得强势得多。在大多数情形下，学校需要政府来“保驾护航”。第一，学校需要政府提供有利的生存环境以更好地替代政府行使公共教育职能；第二，即便是在市场经济条件下，政府需要“放权”，但不意味着放任自流，不要底线。在政府和学校“你来我往”“拉锯扯锯”“微妙博弈”的时候，政府在管理和监督上的强势在客观上造成学校的弱势地位。“在权力关系方面，政府仍然是学校的顶头上司，它们之间的这种关系是纵向的权威关系，学校之于政府，根本没有对等的身份可言。”[1]当然，处于弱势地位的学校并不意味着没有一点自主空间，处于强势地位的政府并不意味着时时、处处、事事都对学校进行有效监管。一旦学校的自利性，譬如寻求更大的办学空间，增加与同类学校的竞争优势以及提升教职员工的福利待遇等遇见政府监管失位，便会“开花、结果、生根”，进而影响公共教育服务提供的纯度和程度，引发代理问题。更为复杂的是，处于第一重代理和第二重代理维系点的政府，有时会选择性地默许学校的自利性，譬如择校问题中的政府角色。[2]

（二）双重代理的连带风险

代理风险何以产生呢？一方面，委托代理双方的利益追求并不是无缝对接的，每一方都有自身的利益诉求，双方始终处于博弈状态；另一方面，代理人的寻租本性得不到委托人的有效监管而利用实际的运行缺口“搭便车”，危害委托人的利益诉求。

作为代理人，政府的自利性主要表现在三大方面：第一，政府的“自我革命”进程缓慢。政府在计划经济时期形成的“大家长”作风对于政府权力的巩固大有益处。在市场经济境遇下，政府需要“自我革命”，削弱自身的权力，这却是政府不愿意主动为之的，从而缺乏根本动力。而且，计划经济时期构成的“路径依赖”使得政府缺乏主动为之的能力。第二，政府不会长远担待。政府首长的任期是特定的、短暂的，从这一点上很难保证政府行为的长远性。从人性的角度看，政府不会因为一个“看不见、摸不着”的长远目标而放弃“名利双收”的眼下利益。第三，政府部门之间相互推诿的现象广泛存在。政府部门是具体化的政府，各部门间的利益有所差异，且都有趋利避害的倾向。政府内部虽然有时会成立专门的委员会，建立专门的办公室，开专门的推进会，以此来改观相互推诿的状况，但这样的举措只能治标不能治本。政府部门之间的协调需要成本，民众却要承担协调不利的代价。

现代公司中的所有权和经营权分离，导致了公司的所有者不能有效地监督经营者的行为，即所谓的“弱股东、强管理层”现象。同理，学校组织运行虽未出现“弱政府、强学校”的格局，但学校自主运行并非一点缝隙也没有，有些情境下甚至存有较大缝隙。在政府与学校的互动中，政府处于强势地位不假，但学校有着自己的生存技巧。学校组织运行以自身利益为首要考虑要素，就会时不时地打一些“擦边球”，施展一些模棱两可的手段，客观上损坏政府形象。转型时期，政府时而集权，要求一刀切；时而又放权，倡导自主探索。部分学校在政府政策的不连续性状况下“见缝插针”实行机会主义行为，追求学校营利的动机比较高涨。故而有研究指出：“中国部分第三部门受经济利益驱使，将营利作为首要目标，部门成为某些组织中的个人‘致富’的工具。”[3]国家拨款运行的学校，理应为全民谋利，部分学校却用来营利，这大大破坏了学校的公共性，日益挑动着民众对于教育公平之敏感神经。

二、政府与学校的实然关系：行政管理

学校没有代理好政府的公共服务职能，直接导致了民众对政府产生不信任。基于此，政府就对学校产生不信任，进而顺着名意，加强了对学校的管辖和控制，最终导致了政府以防备的心理对待学校，即实施行政管理。行政管理（administration management）是运用国家权力对社会事务开展的一种管理活动。狭义的行政管理指国家行政机关对社会公共事务的管理，又称为公共行政。学校的资源分配权、校长任免权、等级划分权、招生权、设学位点权、大奖、大项目评选权等全部掌握在政府手中。从经验层面看，政府与学校的实然关系就是一种典型的行政管理。

（一）委托代理滑向行政管理

真实的委托代理关系，必然意味着代理人明晰的自主权和委托人的有效监督以及在此基础上形成的互信关系。在实际情境中，政府和学校显然不尽是如此。若政府采取相对分权的策略，学校的失范运行便会相应增多，从而迫使政府采取相对集权的策略，如此学校的办学自主权便会降低。而后，学校办学出现“千校一面”的情形，办学者没有办学积极性，政府集权的策略便会有所松动。再而后，办学者的失范运行行为再次引出政府的集权策略……周而复始。更为复杂的是，政府多重角色之于学校，二者利益协同中有不信任，不信任中有利益协同，相互交织，盘根错节。理论上讲，利益协同的双方最理想的关系状态就是完全信任，如此才会达至双赢和利益递增。学校会有一些潜在而微妙地挑战政府权威的土政策[4]，但多是保持着一种原则性和灵活性之间的张力。一旦过于灵活，置政府权威于不顾，政府则会加强监管。政府之于学校，因利益协同而处处维护，因不信任而不肯放手。被处处维护的学校安全感十足，因此主要心思不在教育质量之上——只要保持和政府之间的融洽关系，亦能汲取政府的各项资源；缺乏自主权的学校畏手畏脚，不敢尝试自主的运行模式，凡事等待政府的文件，这在客观上窒息了学校提供公共教育服务的活力。其结果是，政府认为直接以行政命令和社会控制的方式管控学校的运行简便易行且风险小。

（二）行政管理的日常表现

政府对学校的行政管理镶嵌于学校的常规工作之中。行政管理讲究管理的效能和效率。它通过计划、组织、指挥、控制、协调、监督和改革等方式，最优地实现预定的国家和组织任务，并达到应有的社会效果。政府之于学校的行政管理，存在于学校运行的每一个细节之中。教育行政部门担当着特殊的政府分工，对于学校运行意义重大。有学者曾经梳理出教育行政部门的职能囊括学校的各个成员（专业技术人员、学生）的成长、包括学校运行的各个环节（存废、安全和资产），涵盖学校和社会的互动（保障机会、权力监督和回应社会）等 18项。[5]学校运行无时无刻，事事处处都有着政府行政管理的影子。进一步聚焦则发现，政府和学校的互动主要是通过政府的检查评估和学校的迎评报表来达成的。检查评估和迎评报表的结果直接关系到学校发展机会的获得和资源的获取。

据《教育法》的规定，我国由国务院和地方各级人民政府根据“分级管理、分工负责”的原则开展教育工作。我国对中小学的管理实行教育督导制度。督导工作不仅仅是督学，重点更在于督政。除了阶段性的全面评估，政府对学校的日常评估一般都是分专题的，譬如教学评估，教师培训效果评估，课程改革实施情况评估等。政府官员是政府评估学校的主体。很多时候，政府会组织专家对学校的运行状况进行评估。政府对学校的评估少则一天两天，最多一周；流程也比较固定，即从自评到他评。他评则可分为专家考察、专家反馈和学校表态等环节。学校对政府的迎评却是旷日持久，日积月累的。诚如有些全程全力参与其间的教师所言，“几乎掉了一层皮”。虽然不能说学校运行就是为了迎接上级评估，但学校运行的动因，很多时候因迎评而起；学校运行的轴心事件，因顺利通过评估而终。

（三）行政管理的尴尬困局

在行政管理的格局下，追求卓越理想的学校不免会质疑现有的行政管理格局。政府在和学校的互动中，缺位和越位是人们时常诟病的地方。缺位与政府的不作为相关；越位与政府的乱作为相关。学校时常认为政府缺乏一以贯之的行政管理政策。行政政策常常因时而变，存有较大的解释空间；行政官员的权力边界不清晰，其“喜好”甚至能够影响一所学校的发展与否。据我们的调研，很多学校成员直言，学校发展乃某某行政官员一句话的事情。学校专业人士普遍认为教学活动受到繁文缛节的规制比较多；教师花费在诸如填表、报账和整理文书等琐事的时间甚至要比其主业的时间要多得多。许多教师直言，整理听课笔记，写好教案，做好教学日志其实都是给自己看的，没必要那么规整繁冗。教师需要闲暇时间来调适心情、进行教学反思和专业成长。在政府的规约下，《教育法》规定的学校权利和教师权利的行使和保障在得到相应支持的同时，亦伴生出新的问题。

三、政府与学校的或然关系：服务购买

从前面的分析看，学校组织自主管理的活力焕发不出来，学校的育人功能达不到极致，缘由在于政府部门对于学校的超强控制。“不受限制的权力，是政府部门得以对学校超强控制的主要原因；限制政府部门的权力，乃是有效推进教育改革的必由之路。”[6]那么，如何限制政府部门的权力呢？社会主义市场经济对政府职能转变提出了新的要求，政府购买公共服务（government purchase of services）的做法不妨一试。

（一）服务购买的必要性

“政府购买公共服务是指政府通过公开招标、定向委托、邀标等形式将原本由自身承担的公共服务转交给社会组织、企事业单位履行，以提高公共服务供给的质量和财政资金的使用效率，改善社会治理结构，满足公众的多元化、个性化需求。”[7]2013年7月31日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，要求推进政府向社会力量购买公共服务。党的十八届三中全会《决定》提出，推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。政府购买公共服务，一般遵循以下程序，即政府审议、定向委托、合同管理和评估付费等。政府职能由无所不包改为侧重监管。政府将有些“不该管”“管不好”“无力管”的教育公共服务交给成熟的市场机构来提供，将自身从繁琐的事务性工作中解放出来。

政府购买公共教育服务与公共服务的政府担当并不矛盾。对于义务教育等公共服务，政府需要保证底线，让所有孩子都能够接收到免费教育。同时，政府要倡导民办学校提供多样化的特色公共教育服务，保证民办学校的办学方向和办学质量。对于高中和大学这样的准公共服务，政府应激发民办学校的办学积极性，加强民办学校的特色专业、特色学科建设，以此来增强民办学校的竞争力。同时，政府应夯实底线，建立完善的资助体系，确保学生不因家庭贫困或其他弱势处境而无法享有相应的受教育权。

（二）服务购买的可能性

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确指出：“各地可从实际出发，开展公办学校联合办学、委托管理等试验，探索多种办学形式，提高办学水平。”政府向社会机构、教育中介组织购买教育服务，丰富教育服务的提供渠道，正在成为我国教育改革的一种发展趋势。“政府购买教育服务的本质特征在于，政府在教育服务提供中实现了‘生产者’与‘提供者’的分离，政府与社会组织之间的关系在本质上是一种以‘契约’为基础的商品交换关系。”[8]

国外政府购买教育服务的名称较为不同，比如美国的特许学校、合同学校，英国的教育行动区、新西兰的选择教育项目等。我国政府购买教育服务，已经基本涵盖学制的各个阶段。比如，“上海市浦东新区政府委托管理东沟中学，某些地区对招收农民工子女的民办学校给予公共财政的全额或差额补贴，政府委托某些具有专业资质的社会组织开展评估、培训服务等”[9]。我国各地政府购买教育服务的实践，大致有以下几种形式：（1）公校私营；（2）购买学位；（3）在契约的基础上由具有专业资质的社会组织提供诸如课程、管理等一项或者多项教育服务；（4）公—私协办教育设施。[10]整体而言，我国政府在购买教育服务上仍旧处于探索阶段。

正因为我国的政府购买教育服务仍旧处于探索阶段，所以要不断探索。举一例进行说明：

党的十八届五中全会决定：全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策。这一政策意味着在未来几年内，每个学校都有一批生育二孩的女教师。女教师占中小学校教师的绝大部分，一部分女教师要享受产假，则会出现在岗女教师的减少问题。这肯定会影响学校教育教学工作的正常开展，校长们十有八九正在或者将要头痛此事。因此，我们想到了建立师资人才库的做法。这样既能在需要师资的时候补上去，也能在师资充足的时候退出来。因为需求量大，师资人才库可以进行公司化运营，开展绩效考核和优胜劣汰。这对库中的人才也是公正的。问题的关键在于保证库中师资人才的质量才能保证教育教学的质量。师资人才库应算作是公共服务，那么公共教育服务的质量如何保障呢？

“公共服务的质量取决于合同管理的质量。”[11]保证合同管理的质量是转变政府职能之后的政府所必须担当的。政府一般先要邀请公共教育服务的供给者，由后者提交标书，而后进行公开招标或者选择招标。如果是唯一来源的供给者，必须保证“物有所值”，甚至“物超所值”。政府据合同协议，对教育服务的供给者进行服务评审和资金审计。公共教育服务的供给者应该按照合同规定的权利和义务想问题、办事情，而不能既获得政府的合同拨款，又想方设法地游离于政府的监管之外。学校或者其他服务供给者一旦违规，就要予以重罚，剥夺一定的拨款，使其“不敢”越矩。另外，需要加强制度设计，填充已有的制度真空，衔接好制度间的空白，充分利用典型案例的处理方式统一违反制度的处置尺度，进而规范治理。制度建设好了，可使投机行为没有生存空间，即“不能”越矩。在此，需要突出强调的是在大数据时代，各相关责任方要做好数据采集，畅通数据沟通渠道，避免出现信息不对称的情况。国外学校的投机行为较少，主要源于其成员的诚信特质。政府和市场都不是万能的。政府过多干涉某些组织的资金使用、人事政策以及具体事务、事宜，则会影响这些组织的独立性。政府购买教育服务，如果不能保证教育服务质量，讨论价格、效率或其他社会目标就没有意义。在公共教育服务供给上，尤其是对于义务教育阶段而言，过于市场化行不通。但政府购买公共教育服务不失为解决实践中供需矛盾的有效做法。教育公共服务的供给者多了，更能够保证委托方的终极利益。需要注意的一点是，教育产出周期较长，对于人力资本的提升作用难以计量，其长远回报难以考量，这就需要设计更加合理的财政资助效率评价标准体系，恰当运用公共教育服务监管功能来规避市场风险。

相对而言，政府购买公共教育服务是一个新兴事物。这项制度的成熟需要一个过程，智库建设、交易规则和信息公开力度等都需要进一步完善；“公开、公平、公正”的评审制度，针对性较强的评价制度和政府采购教育服务的法律法规等诸多事务都需要适时跟进。在真正管办分离的前提下，学校回应政府购买公共教育服务的要求会有一个过渡期；但完备的政府购买教育服务制度建立起来之后，则将成为化解学校诉求和提供公共教育服务之间矛盾的有效思路。

[1] 叶忠. 学校与政府关系的转型：从国家管理到公共管理[J]. 教育科学研究，2009（8）:24-27.

[2] 邵泽斌，张乐天. 化解义务教育择校矛盾为什么这么难[J]. 教育研究，2013（4）：38-45.

[3] 郭道久. 以社会制约权力——民主的一种解析视角[M]. 天津人民出版社，2005：441.

[4] 王晋，葛春. 论学校的“土政策”——基于单位的视角[J]. 教育发展研究，2009（15-16）：86-89.

[5] 李轶. 教育行政管理创新的关键和策略[J]. 人民教育，2006（23）：14-16.

[6] 吴康宁. 政府部门超强控制:制约教育改革深入推进的一个要害性问题[J]. 南京师范大学学报（社科版），2012（5）:6-11.

[7] 徐家良，赵挺. 政府购买公共服务的现实困境与路径创新：上海的实践[J]. 中国行政管理，2013（8）：26-30.

[8] 周翠萍. 政府购买教育服务是制度的创新[N]. 人民政协报，2014-08-13（09）.

[9] 周翠萍. 我国政府购买教育服务的风险分析[J]. 教育科学，2010（5）：24-27.

[10] 周翠萍. 政府购买教育服务的类型、内涵与展望[J]．全球教育展望，2010（8）：72-77.

[11] [美]库珀. 合同制管理——公共管理者面临的挑战和机遇[M].复旦大学出版社，2007：序言.

The Relationship Between the Government and School

WANG Jin

The relationship between the government and the school is one of the core proposition of building a modern schoolsystem. On the logic, this proposition contains three levels. In natural level, the government and the school belongs to agency by agreement. But in the end, the absence of consignor makes the agent behavior to fall short of the specification. In reality, the government and the school belongs to administrative management relations. To a certain extent, this relations choked the school activity. At the probable level, the government may buy the school service to protect the rights and interests of consignor by the competition of agent.

the government; school; agency by agreement; administration management; government purchase of services

G40-01

A

2095-6762(2016)05-0008-05

（责任编辑 于小艳）

2016-07-15

王晋，河南大学教育科学学院副教授（河南开封，475004）

* 本文系2017年度河南省教育厅人文社科研究项目“事业单位背景下的教师专业发展研究”（项目编号：2017-ZZJH-040）、2013年河南省高等学校哲学社会科学创新团队“生命与价值教育”（项目编号 2013-CXTD-04）成果。