“十三五”时期对琼粤开展旅游城镇化建设的思考

张扬

摘 要：中央“十三五”规划把新型城镇化建设提到了新的高度，新型城镇化建设，既是新一轮经济发展的重要引擎，也是社会主义核心价值观的重要体现。海南加强与广东在旅游城镇化方面的合作，既是落实国际旅游岛建设战略地位的重大举措，也是海南加快转变经济发展方式的重要突破口，关系到完善国家区域协调发展的大局。

关键词：旅游城镇化；琼粤；思考

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中提到“推进以人为核心的新型城镇化”，把新型城镇化建设提到了新的高度，新型城镇化建设，既是新一轮经济发展的重要引擎，也是社会主义核心价值观的重要体现。由于未来的城镇竞争不是简单的个体竞争，而是城镇群、城镇圈和城镇带之间的竞争，因此旅游城镇必须根据与区域中心城市的关系进行整合经营，各归其位，调整自身的发展定位，尤其是产业定位，找到自己在城镇群落中的恰当位置。

一、以旅游为依托新型城镇化发展路径

在学术界，对于“城镇化”和“城市化”的争议一直存在，很多学者认为它们都源自英语的同一个词“urbanization”，含义是一样的，但也有相当一部分学者认为城镇化比城市化更为贴切，更符合中国的实际国情。最早提出“旅游城镇化”-“tourism urbanization”概念的是 Mullins（1991），他认为“旅游城镇化”是一种建立在享乐的销售与消费基础上的新的城镇化模式Mullins 的旅游城市化观点在国内外研究旅游城市和城市旅游的文献中常被引用。在美国一些大都市区域发展中，存在着严重依赖旅游业的现象。旅游城镇化是指旅游区非城市人口向城市转移和聚集，城镇数量不断增加，规模不断扩大，现代化水平不断提高，城市在人们的旅游活动中的作用逐渐增大的现象。旅游城镇化是旅游作为推动城镇化的一种动力，引导人口向城镇集中的过程；从消费的角度看，旅游城镇化是指为满足人们由传统的日用型消费向现代享乐型消费转移，提升城市功能的过程。

随着经济的发展以第三产业为主的新兴产业在经济社会中的比重和地位逐步提高，成为推动经济发展的新引擎。旅游业是当今世界发展最为迅速的产业之一，依托当地得天独厚的旅游资源。推动人口集聚和配套服务业发展不仅能够有效地实现人口集聚，带动城镇化进程，同时较之于工业驱动的城镇化对生态环境的影响相对较小，是推动城镇化的有效途径。世界上有很多以旅游业为主导产业而闻名于世的城市，拉斯维加斯、摩洛哥、埃及等等。与此同时，越来越多的城市、乡镇都在不断挖掘自身的旅游业资源，使其成为带动经济增长的新的增长极。旅游驱动的新型城镇近年来发展迅速，旅游城镇是指在周围环境和条件都不同于该地的区域内，由于拥有着某种或某些丰富而特殊的自然资源，但由于历史条件的限制，一直未被人类发现和利用而长期处于落后状态。随着人类逐渐发现，在政府相关政策支持下，通过对该地区自然资源进行合理、科学地开发利用，形成较大吸引力和扩散力的推进型产业，进而形成的区域性的特色城镇。新型城镇化，其支柱型产业经济即旅游经济，旅游资源是推动城镇化发展根本动力，最终而成为国家或世界著名的旅游城镇或旅游胜地。由于新型型城镇的特殊性，这种旅游经济只能在城镇区域内成为主流经济或者说支柱经济，这种旅游经济导致旅游产业成为当地的支柱产业或者重要产业。

二、加快新型城镇化进程是琼粤发展面临的重要任务

新中国成立以来，我国的城镇化发展速度呈现先慢后快的特征。1949年，我国的城镇化率仅为10.6%，1978年增长到17.9%，近30年只提高7.3个百分点，发展速度比较缓慢。改革开放后，城镇化步入正常发展轨道。特别是1995年之后，我国进入城镇化快速发展期，城镇化率从1995年的29.0%增长到2005年的43.0%，年均增长1.4个百分点，2009年达到46.59%，2012年已经达到了52.57%，比2011年提高了1.3个百分比，增加了2103万城镇常住人口。城镇化是以农业为主的传统社会向以工业和服务业为主的现代社会发展的必由之路，是社会经济结构变化中最主要的物理特征和社会形态向高层发展的客观表现形式。提高城镇化水平，加快城镇化进程，这是全面建设小康社会的重要途径，也是实现中国梦的具体体现。城镇作为先进生产力发展的重要载体和先进文化的集聚地，对经济社会的发展，越来越明显地起着主导作用和决定性的影响。旅游城镇也不例外，特别是通过旅游扶贫发展起来的旅游城镇面临着持续发展和系统竞争力的提升。旅游引导的新型城镇化和其他城镇化不一样。区别之前的工业化引导的城镇化，旅游引导的新型城镇化是一种消费产业带动即内需型产业带动的城镇化。

广东省城镇化水平稳步提高，中心城市发展日趋成熟，区域发展格局不断优化。“十二五”期间，广东全省城镇面貌得到较大改善，节约集约用地水平逐步提高，基础设施逐步配套，城镇服务功能逐步完善，辐射带动能力显著增强，大量农村人口转变就业渠道并向城镇聚集，带来旺盛的城镇建设投资和消费需求，工业化与城镇化形成良性互动。广东已逐步形成珠江三角洲地区率先发展、东西两翼稳步发展、粤北地区加快发展的区域格局，以及大中小城市与小城镇协调发展的城镇体系。省内区域发展不平衡的问题比较突出，城镇化进程的区域差异明显。不同区域的城镇公共服务水平存在明显差异，继续稳居全国前列。珠江三角洲地区优化发展，粤东西北地区加快发展，全省区域协调进一步加强；城镇化空间格局全面优化，形成以城镇群为发展主体、城镇各具特色、大中小城市和小城镇协调发展的城镇体系。

根据中央的精神要求并结合实际，海南省委省政府已将推进城镇化作为海南省今后相当长时期内的重点工作之一。海南省住房和城乡建设厅统计显示，海南城镇化水平由1988年建省时的16.99%上升到2011年的50.5%，23年提高了33.51%，年均增速1.45%，这一增速低于同期国家城镇化率。如按户籍人口计算，海南城镇化水平为38.12%，若再扣除农垦因素，海南实际城市化水平仅为32%。旅游是中国城镇化建设中，最重要的动力之一。旅游强大的动力价值及区域综合发展协调能力，决定了其将在这一进程中，尤其是在城市化进程中扮演重要角色。建省办经济特区以来，特别是海南国际旅游岛上升为国家战略后，海南的旅游业取得了巨大成就。海南旅游机制体制创新始终走在全国前列，有力地促进和保障了海南旅游业和其他相关产业快速健康发展。城市是旅游产业的载体，是游客的聚散地，也是旅游的目的地。把海南建设成为国内外知名的旅游胜地，不仅要建好景区，而且要建好各个城市。风景美丽，城市漂亮，才是真正的旅游胜地。目前，海南各个城市建设与景区建设不协调，城市发展与旅游发展要求也不相适应。突出表现在：城市基础设施建设比较滞后，城市功能不配套，城市环境有待改善，城市经济活力不强，岛民素质有待进一步提高等等。这些严重阻碍着旅游产业发展和旅游增长方式转型。推进城镇化，加快城市发展，成为旅游可持续发展的迫切要求。在海南国际旅游岛建设背景下，旅游发展助推新型城镇化建设，新型城镇化建设给旅游发展提供了新的空间，旅游发展可与新型城镇化建设需要紧密结合。以世界眼光谋划未来，以本土优势彰显特色。旅游业导向下的泛旅游产业聚合的区域经济与城镇化综合开发，形成了城镇向田园城市发展的方向，形成了新型的、更加完善的城镇化体系。与国内外旅游城镇化的研究相比，海南省旅游城镇化的理论体系尚处于构建之中，研究领域较分散，研究内容不够丰富，尚未凝练成明确的研究领域和方向。在未来的旅游城镇化研究中，在实践案例的基础上构建旅游城镇化的理论体系研究尤为重要，并且需要探索城市在旅游城镇化过程中更为行之有效的政策措施，建设和完善以旅游引导的新型城镇体系。

三、加强琼粤旅游城镇化合作的对策建议

中央一直以来高度重视城镇化工作，党的十八大明确提出要坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化道路，推进生态文明建设，构建科学合理的城镇化格局。国家“十二五”规划纲要明确提出要优化城镇化布局和形态，不断提升城镇化的质量和水平，使城镇化工作成为我国现阶段加快转变经济发展方式、扩内需促增长的重要抓手。海南加强与广东在城镇化方面的合作，既是落实国际旅游岛建设战略地位的重大举措，也是海南加快转变经济发展方式的重要突破口，关系到完善国家区域协调发展的大局。海南应以建设新型城镇化为目标，坚持以旅游推动城镇化发展，共同探索建立粤琼区域开放合作的新模式。

一是加强粤琼区域联合建立战略合作关系，考虑设立“旅游城镇管理化合作实验区”。建立粤琼地区旅游城镇的联盟和集群发展，需要在区域合作上有实质的发展，以整体形象进行宣传和营销，有针对性和特色化的策划旅游线路，这样可以有效地避免旅游项目重复推出，实现旅游产品规模化生产，保证市场价值的最大化，从而提高整个区域旅游城镇的核心竞争力。建立一整套系统、规范而又便于操作的城镇管理法规制度体系，依法依规实施城镇各项管理活动，为城镇管理营造良好的法制环境。执法部门要敢于执法，善于执法，提高执法水平。推进人性化管理，城镇管理对象是人，服务对象也是人。广泛开展城市社区群众性精神文明创造活动，启动文明城市创建活动，建文明城，育文明人。既要通过提高居民的文明程度，促进城镇管理水平的提高，也要通过城镇管理和发展的成果来感染人、塑造人和提高人，形成城镇发展与人的发展良性互动。

二是在粤琼新型城镇化规划体系中，纳入的旅游元素。坚持规划先行，尽快研究制定粤琼新型城镇化规划体系。在规划体系中要纳入旅游元素，是进一步提高对旅游元素在城乡规划体系中重要性的认识，特别是在视觉美感、整体协调和服务理念等方面进行深度阐述，做到规划能够完全展现景观的、休闲的、服务的旅游功能，不断提升城市宜游水平，增强区域的特色和品位。可考虑在规划编制专家中增添旅游和营销专家，在总体规划中融入旅游元素并征求旅游部门意见，在各分项规划中增设旅游专项规划，以便在提升城市宜居、宜业、宜学、宜游水平的同时，增强营销运行城市的功能设计。

三是在粤琼区域内，要有序推进新型城镇化。海南岛作为一个独立的地理单元，人口少，陆地面积小，易于把全岛作为一个整体，科学规划城镇化建设。广东省积极稳妥地推进城镇化战略，以增强城镇群和中心城镇辐射带动能力、改善人居环境、提高基本公共服务均等化水平等为重点，在提升城镇化质量、促进区域协调发展等方面开展了大量卓有成效的工作，城镇化发展整体态势良好。进一步发展和完善城镇发展布局规划，以旅游为导向，合理把握新型城镇化发展的规模、速度、节奏，优化结构和布局。建立以旅游为导向城市化战略格局既要考虑布局和形态的优化，还要根据不同区域和城市的特点，有选择、有重点地推进城镇化。特别是在新型城镇化的规模、速度、节奏上，要充分体现结构化要求。城镇化必须与经济社会发展相适应，不能搞大跃进式的城镇化，这样既不能得到经济社会发展的有力支撑，也不可能有效带动经济社会发展，同样城市化率也要与经济社会发展的进程相适应，不顾客观条件，过于追求提高城市化率，既会降低新型城镇化的质量和水平，也会带来新的经济社会问题。

四是重点发展特色旅游村镇使农村就地变城，打造独具特色的风情小镇群。海南和广东农村有着丰富的旅游资源，有的资源特色鲜明，极具开发价值。这既为发展旅游产业提供了基础，也是新型城镇化建设的基础。海南现有城镇社区质量需要提升，要以加快推进新型城镇化为突破口，着力破除海南特色的城乡四元结构（城市、乡村、农垦、旅游区）带来的城镇的发展障碍。在建设过程中，要把旅游发展的理念和城市建设的理念有机融合，优势互补，就能建起各具特色的村镇。比如利用温泉资源建设温泉小镇；利用民族地区建设民族风情小镇；利用优势产业建设特色产业小镇；利用古村落建设文化特色小镇等。这样的发展模式，农村可以就地变城，农民可以就地变工，产业可以就地转型，能够有效地实现产城结合，旅游特色鲜明，城市个性明显，这才是低成本低碳化的新型城镇化之路。最好能结合实际，采取因地制宜的发展方式。海南省在“风情小镇”建设中，并不是简单地筹集资金建住宅、酒店和景区，而是根据各地不同的风土人情，实行差异化的规划建设，以改造为先、直接建设为辅，以产业集约为主、旅游地产配套为辅。要进一步通过筹措资金为城镇实行免费的房屋修缮与基础设施改造，使服务条件及公共设施水平大幅提升。对于旅游资源禀赋较高的乡村可以与本地特色结合起来，按照国家A 级景区的标准，采取“一村一品、一镇一色”的方式，统一规划建设具有独特乡土气息的新型农村社区，打造成深受游客欢迎的风情游小镇，设置风情巴士，通过发展乡村旅游，促使当地农民从传统农耕中解放出来，转变成从事旅游业的新型岛民，有效地拉动了城镇经济，直接惠及乡镇居民。

五是要坚持粤琼共创共享创新体制机制，加大旅游公共服务建设投入建立覆盖粤琼的旅游公共服务体系。完善保障和改善民生的制度安排，建立社会不同群体利益协调机制和共创共享机制，促进社会公平正义，增强人民群众的幸福感。目前我国北京、上海、天津等城市都在建设旅游公共服务体系方面不断加大投入，并设置了专项资金。随着两省新型城镇化的不断深入，将逐步实现公共服务均等化，需要进一步加大旅游公共服务的建设投入，以建立覆盖两省的旅游公共服务体系，实现互动发展。现阶段需要建设和完善的不仅要重视针对广大游客旅游安全防范与警示、旅游救援、旅游信息指引、旅游投诉处理、旅游环境与秩序的改进等公共服务的提供，而且也要重视针对旅游经营者的旅游公共营销、金融保险、投资指引、市场维护、诚信体系建设等企业经营与发展所需公共服务的提供。做到新型城镇化建设到哪里，旅游公共服务就跟进到哪里，并将新型城镇化建设成就包装成旅游产品，切实使广大居民享受到新型城镇化发展成果。

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