基于农村宅基地制度谈农民增收的法律治理路径

许盼盼

摘 要：农村宅基地制度是我国特有的一项法律制度，我国在法律法规以及政策方面对农村宅基地的使用做出了规定。随着法律法规对宅基地规定的松动，市场化逐渐进入农村，农村宅基地使用已经不能适应农村发展的需要，并且封闭了农民增加收入的渠道。针对宅基地在使用与转移方面存在的一些制度缺陷，对农村宅基地的使用提出新的构想，以拓宽增加农民收入的新渠道，促进农村经济的发展。

关键词：农民增收；宅基地；法律治理路径

农民增收问题一直是党和政府关心的重要的问题，是党和政府工作的目标和方向。但是近年来，农民收入增长缓慢，农民增收的途径也甚是有限。十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度……探索农民增加财产性收入渠道。近日，国务院办公厅印发了《深化农村改革综合性实施方案》提出改革宅基地制度的基本思路：在保障农户依法取得的宅基地用益物权的基础上，改善农村宅基地制度……探索农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径。党和政府不断改革完善农村宅基地制度，因此可以从宅基地角度开辟增加农民财产性收入的新途径。

一、农村宅基地制度的历史沿革及对农民收入的影响

我国《土地管理法》规定，农村宅基地属于农民集体经济组织所有；另外，农村宅基地的取得是无偿性的，即农村集体经济组织的成员，依法获得一定的宅基地使用权是无偿的，是农村社会福利保障制度的一种独特体现。由于农村宅基地这种性质，到底如何使用、能否流转一直存在问题。自建国以来，我国宅基地制度大致经历了三个阶段：

宅基地私有阶段。新中国成立之初，我国刚刚经过土地改革运动，废除了封建的土地剥削制度，实现了耕者有其田，在此基础上建立了农民自己私人所有的土地制度，并且没收了封建的土地分给农民所有，农民有了属于自己的土地。从1950年《土地改革法》和1954年《宪法》来看，尽管法律没有明确规定宅基地的相关事宜，但是根据当时的土地状况来看，宅基地应归房屋所有人所有。因此，在这个时期，农民对宅基地享有所有权，更享有房子的产权，国家同时允许农民对宅基地及房屋进行依法自愿有偿地进行流转，农民的宅基地及房屋属于自己所有权，并且明确规定居住、买卖、出租、典当、赠与等完全属于土地所有权人自己的自由，任何人不能侵占①。由于这个时期的特殊性，为了获得农民的支持，巩固新生的政权，土地归农民所有，相应的宅基地也归房屋所有人所有。此时，由于土地私有，农民的生产积极性相对较高，农民的收入较之以前肯定是有所提高，农村经济较之以前有了很快的发展。

宅基地农民集体所有阶段。1958年开始进入人民公社化时期，宅基地所有权变成了集体所有，农民只享有使用权，但同时又明确，宅基地之上的房屋“永远归社员所有”。从1962年通过的《农村人民公社工作条例修正草案》，第21条和1979年最高法院《关于贯彻执行民事政策法律的意见》规定来看，宅基地归集体所有，村民只有使用权，一律不准出租、买卖。宅基地等土地的所有权归生产队集体所有，农民的生产积极性不高，农民的收入按照公分由公社统一分配，农村经济发展明显滞后。当时三年自然灾害的发生与此时的土地制度并非毫无关系。

宅基地共有私用制度的强化阶段。农村宅基地属于农民集体所有，只有农户可原始取得宅基地使用权，即农村宅基地只赋予农民永久使用的权利，非农业户口城镇居民不得使用农民集体土地建住宅。农村宅基地属于农民集体所有，1998年、2004年《土地管理法》、《物权法》等都有所规定。《物权法》确立了宅基地用益物权的性质但对宅基地的使用并没有什么突破。最新的《土地管理法》第62条规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。近日，国务院办公厅印发了《深化农村改革综合性实施方案》提出改革宅基地制度的基本思路。这一阶段，农村宅基地依然归农民集体所有，但是法律法规对宅基地的规定有所松动，没有严格规定宅基地不准流转。因此，随着市场化深入农村、城乡一体化的加速，宅基地进入市场的现象时有发生，这时候农民的财产性收入有所增加，农民的生活水平有了明显的提高，由农民自发的建设新农村的现象也如火如荼。

从建国初至今，随着宅基地制度的不断演变，农民的财产性收入确实在一定程度上受到了影响。国家对宅基地规定的不断的松动，再加上学术界对宅基地流转的探讨，在保障农民基本生活条件的基础上，宅基地逐渐进入市场上流转可谓是一条农民增收的途径。

二、新形势下农村宅基地的使用给农民增收造成了障碍

从农村宅基地的使用来看，首先农村用地效率低。《土地管理法》规定农村村民只能一户一宅。但是，由于长期以来对农村宅基地管理的松懈，在农村分户、一户多宅、招标占有的现象大量存在。由于现行法律、政策限制农民住房的自由转让，在农村不存在合法、公开的房地产市场，这些闲置空房资源无法在城乡流转和循环利用，造成农村一户多基或多宅现象日益增多，空心房大量存在。经济越发达的村庄，农民的家庭收入往往越高，超面积建房动力也就越强烈，这些地区农村宅基地面积普遍大于审批用地面积，房屋实际建筑面积占地大于审批建筑占地面积情况比较普遍②。一度呈现出农户不断减少，宅基地面积不断增加的趋势。其次，农村宅基地大多用于居住，改变其居住用途，用于经营的很少。《土地管理法》第12条规定：依法改变土地权属和用途，应当办理土地变更手续。也就是说宅基地可以用于居住也可以居住、经营并用。农村村民将宅基地用于经营的却是很少存在，这就农民多占的宅基地闲置浪费，不仅浪费了资源，也封闭了农民增收的渠道。

从农村宅基地的转移来看，农村宅基地不允许卖给城市居民，这就很大程度上封闭了农民增收的渠道。1999年国务院办公厅发布《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》、2004年国务院发布《关于深化改革严格土地管理的决定》、2007年国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》等都有关于严禁宅基地买卖的规定；再加上，农村本来就是熟人社会，如市民强势，村民集体行使权力必然受限，村民委员会的权威必然受到挑战；如果市民弱势，在宗亲社会和以姓氏列队的农村社会，可以说市民买了房亦寸步难行③。农村的这种性质加上法律的严格规定，农村宅基地不能出租、转让给城市居民，使闲置的宅基地浪费，这其实就是堵死了农民增收的一个渠道。

城乡建设用地采取增减挂钩的指标交易，大部分收益归了政府所有。2008年6月27日，国土资源部印发《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，“城乡建设用地增减挂钩”一词作为政策文件的规范用语正式出现。但由于这一制度还处在起步阶段，不可避免地产生了一系列问题。最根本的缺陷是如学者指出的：挂钩政策的出发点和切入点就存在问题，挂钩是为城市建设创造用地指标，没有体现农村和农民的利益，实质将城市建设和农村发展对立起来了④。目前城乡建设用地增减挂钩机制是地方政府基于城市建设用地指标、占补平衡指标以及巨额土地财政的激励而强力推行的，在拆旧地块的宅基地整理复垦中，不但应归属于农民的农村建设用地发展权转移收益被地方政府攫取，农民本身还要为新房的建设支出大笔费用；而在建新地块中，地方政府通过低价征地、高价出让的法定方式，再次将农民的农地发展权收益归为己有。

三、完善农村宅基地制度，拓宽农民增收的新路径

首先，允许改变农村宅基地的使用方式——开办农家乐。依照我国《物权法》第152 条规定，宅基地使用权是指农村集体组织的成员依法享有的占有、使用集体所有的土地，在该土地上建造房屋及其他附属物的权利。农家乐属于旅游用地，虽然两者同属于农村建设用地，但是其功能和性质是完全不相同的：农村宅基地带有一定的社会福利或集体组织成员的团体福利性质，是无偿使用，一般也无期限限制；集体土地上的农家乐土地为营利性质，是一种经营模式或称作经营实体用地，土地是用作营利的，所以其土地使用费原本就应列入运营成本中，即应该有偿使用。在宅基地用地开办农家乐是合理但不具有合法性的⑤。但是农村中存在大量闲置的宅基地，允许改变宅基地使用方式用于经营，允许农家乐用地占用宅基地，实行有偿使用制度，可以提高农村宅基地的利用效率，带动农村旅游，增加农民收入。只要农村集体组织及乡镇政府加强卫生监督和检查，防止商家恶意进入，在农村开办农家乐一定会带来增加农民的收益。

其次，允许农民集中居住，由集体管理剩余宅基地。目前，在农村村民大都“一户一宅”当然也有“一户多宅”、超出规划面积的现象存在，这样造成了农村宅基地的利用率不高，可以允许农民集中居住就是“农民上楼”，剩余宅基地由村集体管理。由于农村集体组织具有宅基地所有权，所以村集体有权管理宅基地。村集体可以将宅基地划归耕地进行流转，实现大规模农场式的经营，农场式的经营可以实现大规模机械化，解放劳动力，那么农民可以外出打工或者干一些手工活以增加收入；也可以引进资金，根据地方特色进行项目开发，这样可以提高当地农民的就业率，由村集体和乡政府共同监督保障农民权利，不仅提高农民的技术，吸引外出打工人员回乡建设，增加农民收入，更提高了农民的幸福感。当然村集体要改变宅基用途必须严格按照程序，需向当地土地管理部门登记。

再次，允许“地票”交易，收益归农民所有。农民和农村集体经济组织作为增减挂钩的指标交易过程中土地指标的使用权者和所有权者，作为“地票”提供者，他们在整个“地票”交易过程中只参与了“地票”的制作过程和宅基地的复垦阶段，真正实现“地票”收益的指标拍卖阶段则是由地方政府和开发者作为控制主体的，而“地票”的预期收益正是在拍卖阶段产生的⑥。不管是中央政府还是地方政府在“地票”交易不仅要监督开发商，更是整个市场的宏观调控者。政府是人民的“公仆”，应当站在人民的立场上，将交易的大部分收益归农民所有，而且等开发商将房子建好之后，应该控制房地产市场，以保障农民的生活质量。（作者单位：青岛科技大学马克思主义学院）

注解：

① 赵国辉：《宅基地使用制度的历史沿革分析》，《农业与技术》，2013年10月，第235页。

② 范东君，刘艳：《破解农村宅基地浪费之痛》，《社会治理》，2015年9月，第43～44页。

③ 郑尚元：《宅基地使用权性质及农民居住权利之保障》，《中国法学》，2014年4月，第142～157页。

④ 郝晋珉：《“挂钩”是优化土地利用空间》，《人民日报》，2010年7月25日。

⑤ 胡侠，苏晓芳：《论农家乐占用农村宅基地的合法性》，《西昌学院学报（社会科学版）》，2007年第19卷第3期，第67～71页。

⑥ 李军峰：《基于农村宅基地使用权流转视角下增加农民财产性收入的研究》，硕士学位论文，重庆大学，第31页。