论耕地的生态补偿机制

王兵

摘 要：随着耕地的浪费与破坏现象日益严峻以及环境保护事业的不断发展，我国对于耕地资源的保护越来越重视，耕地生态补偿机制的提出，为耕地保护提供了重要途径。我国目前的耕地生态补偿机制处于起步阶段，很多地方存在不足。文章通过对国外经验的借鉴，对我国耕地生态补偿机制的完善提出了建议。

关键词：耕地；生态补偿；法律制度

随着耕地的浪费与破坏现象日益严峻以及环境保护事业的不断发展，我国对于耕地的保护也越来越重视。为了保护耕地资源，耕地生态补偿机制应运而生。所谓耕地生态补偿机制，是指在综合考虑耕地保护成本、发展机会成本和生态服务价值的基础上，采用行政、市场等方式，由耕地保护受益者或者耕地损害加害者通过向耕地保护者或因耕地损害而受损者以支付金钱、物质或提供其他非物质利益等方式，弥补其成本支出以及其他相关损失的行为。耕地生态补偿的提出，不仅为保护耕地提供了重要的理论依据，同时有助于促进各方利益均衡的实现，最终实现人与自然的和谐相处。

一、耕地生态补偿机制实施的必要性

（一）有助于耕地资源的保护

耕地的生态补偿一方面可以使国家在征用征收农民的耕地时，在原有的经济成本基础上增加生态成本，可以限制政府只图眼前利益的老式城镇化的进程，减少城市发展对耕地资源的占用，保障耕地数量；另一方面有助于提高农民对于耕地的保护意识，减少农民为了追求更高的经济利益而对耕地的高强度使用以及化肥的过度使用，保障耕地质量。

（二）有助于生态环境的改善

耕地不仅仅具有产出粮食等经济作用，还具有净化空气、涵养水分、调节气候等有助于改善生态环境的生态作用。目前我国有些耕地由于农民追求高产过度使用化肥而使曾经肥沃的土壤如今盐碱化严重；有些耕地由于被工厂等工业“三废”污染而土地中重金属超标，最终导致农民减产、耕地质量下降甚至是耕地的不可再利用。

（三）有助于主体利益的实现

国家在耕地收到损害时收取的处罚金可以作为受损耕地的治理金，扩大国家补偿金来源渠道；企业通过缴纳耕地占用税拥有耕地的使用权，一旦耕地损害加害者对耕地造成了损害，耕地的生态补偿有助于企业对耕地损害加害者造成的耕地使用权的影响提出赔偿拥提供法律依据；给农民适当的补偿来弥补他们为保护耕地所付出的成本，保障农民权益。

二、我国耕地生态补偿机制中存在的问题

（一）耕地的生态补偿立法缺位

早在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中，我国就已经明确提出：“按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，建立生态补偿机制。”但近十年的时间过去了，我国的生态补偿方面的立法依旧处于起步阶段，也没有形成基本的体系，与耕地的生态补偿相关法律更是进展缓慢。

（二）补偿模式单一

政府的宏观指导性决定了其在耕地的生态补偿中的主导地位，因而我国的补偿模式基本上都是政府主导的补偿模式。政府通过法律法规、政策制度等方式，以强大的资金支持，直接解决补偿中遇到的问题，世界上许多国家的耕地生态补偿都是以政府为主导进行的。但是这种补偿模式相对单一，缺少市场运作与公众参与，易使补偿完全受政府支配，不利于补偿机制的发展。

（三）补偿资金来源有限

我国实施耕地的生态补偿所需要的资金主要来源于中央政府以及地方各级政府，其中最主要的方式是纵向财政转移支付即上级政府向下级政府进行财政资金的转移。目前我国除中央对地方的财政转移支付外，许多地方也在省内通过财政转移支付方式自筹资金、自主安排生态补偿资金。[1]目前我国在生态补偿的横向财政转移支付方面处于初步尝试阶段，且只针对流域生态补偿，没有对于耕地生态补偿进行实践。

三、耕地生态补偿机制的完善建议

（一）完善耕地生态补偿的立法体系

我国应加快立法速度，尽快出台《生态补偿条例》，将分散的补偿法律条文整合在一起，再以此为耕地生态补偿机制的基础对各单行法进行修改和补充，将法律法规中重叠、竞合的部分修改，构建出基本的耕地生态补偿体制框架。

（二）采取多元化的补偿模式

1、采取休耕政策与生态保护指标交易相结合的补偿模式。休耕政策即美国的CRP计划，是指登记注册在这个政策项目里的农民同意把影响环境的土地从农业生产和物种作业的土地中移除，从而提高环境质量，并以此举作为免除一年征税的交换条件。登记在CPR项目里的土地合同使用权是10-15年，这个项目的长期目标就是重新建造有价值的土地，以便提高水质、防止土地沙漠化、并且减少野生动物栖息地的流失。CRP计划不仅使美国的耕地资源得到了保护，生态环境得到明显改善，也让农民在遵循资源原则的基础上得到了补偿。

生态保护指标交易政策，是指美国法律要求任何活动都不得导致美国湿地面积的减少，倘若某房地产开发商占用了美国某地的湿地，则该房地产开发商必须为别处的湿地恢复或湿地改善支付费用。通过市场的力量，一方面防止了湿地“净损失”，另外一方面也确保了重点生态功能区为恢复或改善湿地所不必要的资金投入。[2]该政策同样可以适用于我国耕地的数量保护中。

2、采取协商方式进行耕地的生态补偿。法国Rhin-Meuse流域水质在受到当地农民农业活动的威胁时，依赖该地域的干净水源制作天然矿物质水的公司采取购买保护水质的生态服务，与农民进行磋商并协议减少水土流失和杀虫剂的使用。该公司向农民支付补偿费用和技术支持，农民则减少以牧养为基础的奶牛农场业和改进对牲畜粪便的处理方法以及放弃种植谷物和使用农用化学品，实现了双赢。[3]我国的耕地生态补偿也应该将市场参与融入补偿机制中，在不断完善政府主导的耕地生态补偿的同时，还应该充分发挥市场的协调作用，建立起交易机制、价格机制，使耕地的生态补偿机制更加公平合理。

（三）合理扩大资金来源

1、采取耕地资源保护税收政策。在欧洲山区的农村如奥地利、瑞士（北方）和意大利（南部）、德国等，城市居民在此度过他们的假期，需要支付其享用的农业景观服务，通过直接的税收，充分体现休闲农业的景观游憩价值。[4]我国可以设立耕地生态补偿税并专款专用。通过耕地的生态补偿税收制度的设立，可以使耕地破坏所受损失和修复耕地所需的资金来源得到解决，增加破坏耕地的成本，使耕地资源得到有效保护。

2、采取多区域合作政策。以水源方面的补偿为例借鉴，德国采取横向转移支付策略，通过州际财政平衡基金，由富裕地区向贫困地区横向转移支付生态补偿金，或者由下游地区向上游地区承担补偿责任；美国纽约市为确保纽约的饮用水源而向上游地区的相关主体支付生态补偿金。耕地的生态补偿也可以参考水源的横向补偿机制，由耕地少但是发达的地区向耕地多但贫困的地区支付生态补偿金，或者由污染环境的企业向注重环境保护的企业支付生态补偿金。

3、设立耕地生态补偿基金制度。我国可以通过融资渠道，将社会的闲散资金进行统筹管理，成立耕地生态补偿基金。耕地生态补偿基金的来源包括以下三方面：按照“污染者负担原则”，向工矿企业等污染者收取税费，并承担污染治理和修复耕地的法定义务；政府的公共财政投入，以提供公共技术服务为后盾的生产支持服务体系；金融机构、民间组织、环保社团、公民个人的社会捐助等。（作者单位：辽宁大学）

参考文献：

[1] 汪劲.《中国生态补偿制度建设历程及展望》[J].环境保护，2004，（5）：18-22.

[2] 吴越.《国外生态补偿的理论与实践——发达国家实施重点生态功能区生态补偿的经验及启示》[J].环境保护，2014，（12）：21-24.

[3] 杜群，任世丹.《国外生态补偿制度的实践》[J].环境经济，2009，（71）：34-39.

[4] 马爱慧，蔡银莺，张安录.《耕地生态补偿实践与研究进展》[J].生态学报，2011，（8）：2321-2330.