盘活现代农业工程施设资产的思路与路径

杜宇能　宋淑芳

(安徽农业大学 经济管理学院，安徽 合肥　230036)



·经济与管理研究·

宋淑芳，女，安徽农业大学经济管理学院讲师，研究方向为农村金融。

盘活现代农业工程施设资产的思路与路径

杜宇能宋淑芳

(安徽农业大学 经济管理学院，安徽 合肥230036)

[摘要]随着农业现代化进程加速和农业发展方式的转变，大量的现代农业种养设施、小农水利设施、现代农业配套工程设施等现代农业工程设施资产已经成为现代农业生产要素的重要组成部分。但是，现代农业工程设施资产融资存在“无土地证”、“产权不清晰”、“交易变现困难”等三大梗阻。盘活现代农业工程设施资产，应在虚置土地产权和让渡国有投入的基础上，施行“规模经营”+“农地经营权交易”。具体路径：虚置土地产权，用农地经营权证替代现代农业工程设施资产的土地证；让渡国有投入，让国有资产通过合理折旧成为现代农业工程设施资产使用者的现金流；合理扩大现代农业经营规模，将现代农业工程设施资产作为内含价值进入农地经营权的价值中；建立健全农村产权交易平台，使农地经营权交易顺畅化和常态化；以整合后的农地经营权为抵押物实现融资，盘活现代农业工程设施资产。

[关键词]现代农业工程设施；资产盘活；农地经营权

一、问题的提出

2015年中央一号文件指出，要继续推动金融资源向“三农”倾斜，确保农业信贷总量持续增加、涉农贷款比例不降低。事实上，从2008年党的十七届三中全会开始，农村金融创新发展就已经被提上日程，但是农业现代化至今仍然受制于贷款难和融资难。“三农”有效金融服务不足和金融资源倒流的现状并没有得到改变，甚至还有扩大的趋势。究其原因，一方面是因为农村金融政策的创新和执行存在问题，但更重要的是农村资产本身缺乏对金融机构的吸引力。①张龙耀、褚保金：《农村资产抵押化的前提与绩效：宁波样本》，《改革》2010年第11期。农村生产要素的流动长期被禁锢，产权归属不清晰，难以获得金融支持已成为农业现代化的一大挑战。同时，农村资产不活、农民财产权缺失也是影响农民收入持续增长的原因之一。②赵红梅：《多项改革齐发力让更多农村“沉睡的资产”活起来》，《河北日报》2015年2月5日。

资产盘活是指拥有固定资产和金融资产的企业和个人，通过创新金融手段让资产由“死”变“活”，使固定资产转换为现金进行再投资，实现资产的信贷可得性，提升资产的融资能力。③赵凌云、肖玉明等：《以市场之手盘活“冬眠”的资产——鄂州市推进行政事业性国有资产管理改革调查》，《政策》2014年第12期。对于如何盘活农村资产，提高农村资产的信贷可得性，学术界关注的重点主要是提升集体经营建设性用地、农地承包经营权、宅基地和农村住宅的信贷可得性等问题。学术界对这些问题的研究大致有三种观点：一是要赋予农户资产所有权，主张将农村资产私有化，④Ho P. Who owns China's land Policies, property rights and deliberate institutional ambiguity. The China Quarterly, 2001, 166: 394-421；蔡继明、邝梅：《论中国土地制度改革: 中国土地制度改革国际研讨会论文集》, 2009.用稳定的地权吸引金融机构接纳土地作为抵押物，从而直接提升农村资产的信贷可得性；二是认为授予农户资产所有权既不是提升农村资产资本化的必要条件也不是充分条件，即使授予农民土地所有权，银行也会因为土地细碎、规模狭小、交易成本高等原因，不愿对农村土地等资产发放贷款；*温铁军：《莫让私有化摧毁乡土社会》，《中国房地产业》2014年第7期；卢克·埃里克森：《土地私有化必然导致耕者无其田》，《中国房地产业》2014年第7期。三是认为授予农户资产所有权是提高信贷可得性的必要条件而非充分条件，只有当土地已不再是农户生活的主要保障网，以及借贷者能得到有收益投资机会时，赋予正规的土地资格才能显著推动农村的金融市场发展。*郭冠男：《围绕地权赋予农民更多财产权利》，《宏观经济管理》2014年第3期；厉以宁：《推进土地确权改革 赋予农民三权三证》，《农村工作通讯》2013年第2期；韩俊：《从制度上赋予农民更加完整的土地财产权》，《农村工作通讯》2013年第12期。

土地是农民最重要的财产和资产，自然也是学术界盘活农村资产研究的重点。然而，随着农业现代化进程加速和农业发展方式的转变，农业生产正发生着深刻的变化，以农业土地为载体的现代农业生产要素呈现出多样化、设施化、集约化的特点。*赵芝俊、包月红：《农业的多业态发展与我国现代农业建设——2013年中国技术经济学会农业分会年会综述》，《农业技术经济》2013年第12期。大量现代农业种养设施、小农水利设施、现代农业配套工程设施等现代农业工程设施资产已经成为现代农业生产要素的重要组成部分。*王树茂：《打造现代农业资产管理模式》，《中国财经报》2012年10月27日。不同于土地承包经营权、宅基地和农村住宅等一般农村资产，现代农业工程设施资产是一种经营性更强的资产，有持续创造现金流的能力，并且投资额往往相对较大，单体设施价值较高，是优质的固定资产。但是，对于如何提高现代农业工程设施资产的信贷可得性，进而提升农业的融资能力问题，学术界却少有关注和研究，于是“盘活”现代农业工程设施资产成为了一个值得认真研究的议题。

目前，在各地现代农业建设的实践中，现代农业工程设施资产直接进行抵押贷款处于一个尴尬的境地。首先，我国实行严格的土地管理制度，大量的现代农业工程设施资产，特别是农业工程设施所占用的土地，往往不是集体经营建设性用地，而是荒地，甚至是耕地。这种现象导致很多现代农业工程设施资产无法获得土地使用权证，成为一种“无土地证”资产。这种“无土地证”资产，限制了其作为抵押物的能力，从而无法实现资产盘活。其次，现代农业工程设施资产往往由中央、部委、地方、个人共同投资形成，因而有着复杂的产权归属特性。由于产权关系不明晰和相关制度的不完善，这些资产不具备完全的流动性，其收益的归属对象也存在争议，因而无法顺畅地进行抵押贷款，成为了一种“沉淀资产”。*李松：《农业大户“资产沉淀”之忧》，《科技致富向导》2014年第1期。这种现象加剧了新型农业经营主体贷款难和融资难的现状，阻碍了贷款向现代农业流动，也造成了农业金融资源的巨大浪费。

尽管现阶段将现代农业工程设施资产直接抵押贷款存在较大困难，但这并不妨碍通过市场机制和金融制度创新，“盘活”这些现代农业“沉淀资产”，提升现代农业工程设施资产的融资能力。我们有理由相信，一旦大量“沉淀”的现代农业工程设施资产逐步被盘活而进入金融市场，那么将有助于从源头上破解农村金融资源向城市倒流的难题，提高金融机构支持现代农业发展的积极性。

二、盘活现代农业工程设施资产的思路

(一)问题诊断

为了深入剖析现代农业工程设施资产现状，理清现代农业工程设施资产的盘活思路，寻找解决问题的路径，课题组以安徽省五个县(区)为调研样本区域，包括安徽省中北部的Q县，东部的W县，中西部的J区，北部的Y区和南部的H区。由于安徽省地处江淮之间，地形地貌丰富多样，所选区域包括平原耕地、丘陵耕地(林地)、山地和渔业用地。调研的重点对象为当地的现代农业种养设施、小农水利设施、现代农业配套工程设施使用现状、资产构成、土地认证和抵押贷款情况。调查研究分为问卷和访谈两种形式，对象为与现代农业工程设施资产有关的业主、员工、基层干部和涉农金融机构人员等四类人群。调查研究前后历时9个月时间，在五个县(区)调研现代农业工程设施资产55处，与访谈对象进行结构性访谈73人次，收集访谈记录一本。表1是结构性访谈问题的对象和主要内容。

通过问题1：“工程设施是什么类型？投资额多大？”我们发现，现代农业工程设施类型比较多，投资额变化范围较大。在类型方面，以现代农业种养设施中的大棚为例，就有钢支架简棚、钢结构大棚、育苗温控大棚，有些温控大棚还内嵌了物联网设备，烘干、冷藏、小农水利设施也都类型各异。在投资额方面，有的工程设施投资只有十几万元人民币(下同)，有的大型烘干、储藏设施投资额能达到几百万甚至上千万元。由此可见，现代农业工程设施资产的形态是多样的。

表1　结构性访谈问题的对象和主要内容

通过问题2：“工程设施的投资主体有哪些？构成是怎样的？”我们发现，现代农业工程设施投资主体主要是新型农业经营主体(业主)和政府补贴，但以新型农业经营主体的投资为主。通过惠农强农资金的投入，基层政府实际参与了现代农业工程设施资产的投资，但投资的力度和比例不尽相同。不同类型的新型农业经营主体投资现代农业工程设施资产的力度也存在显著差异，从访谈案例看，涉农企业投资的力度和持续性明显高于种植大户和部分家庭农场。

通过问题3：“工程设施使用者是谁？管护由谁来完成？”我们发现，现代农业工程设施的使用者主要是新型农业经营主体，以及普通农户，日常管护也主要有新型农业经营主体完成，但小农水利设施主要是由政府、集体、新型农业经营主体和用水协会多方共管。

通过问题4：“工程设施有没有土地证？占用土地类型是什么？”我们发现，很多现代农业种养设施和现代农业配套工程设施所占用的土地并非集体经营建设性用地，而是“四荒”用地以及普通耕地，很少有工程设施具有正规土地证。对于小农水利设施，具有明确产权证的比例也不高。

通过问题5：“工程设施有没有被抵押融资？”和问题6：“是否了解有其他临近的工程设施被抵押融资？”我们发现，绝大部分的现代农业工程设施资产没有作为抵押物进行融资。大量的农村优质固定资产处于沉睡状态，浪费了巨大的可盘活固定资产价值。

通过问题7：“工程设施应不应该用来融资？目前有没有可能？”和问题8：“工程设施无法融资的原因是什么？”我们发现，新型农业经营主体抱怨现代农业工程设施资产不能抵押融资的现象十分普遍，认为现代农业工程设施资产和工业资产一样，理所当然应当可以被抵押。 关于无法融资的原因，主要集中在三个方面：一是没有“土地证”；二是所有权不清晰；三是现代农业工程设施资产不容易交易变现。

通过问题9：“工程设施融资你有哪些建议？”我们发现，无论是新型农业经营主体还是涉农金融机构都认为，提高现代农业工程设施资产的可交易性和可流动性是解决其抵押难、融资难的关键。不少受访者表示，应当建设农村产权交易平台，放活放开农地经营权交易，通过农地经营权交易、流动和变现，实现现代农业工程设施资产的交易、流动和变现。此外，明晰产权归属，规范相关证件，政府扶持担保也是受访者的普遍要求。

(二)梗阻解析

其一，“无土地证”梗阻。我国人口众多，土地资源十分宝贵，因而实行严格的土地管理和耕地保护制度，对于硬化农村土地，改变土地利用性质有着严格的限制。然而，由于受到农业技术经济的限制，很多现代农业工程设施资产必须设置在田间地头。比如，现代化温控大棚，大型烘干设备、冷库、农业机械库房等设备如果离田间地头过远，就无法有效实现运输和机械设备的使用，也就无法实现经济性。而如果设置在田间地头，则必然要占用耕地，从而陷入没有土地证的困境，按照现行的“房、地一同抵押原则”，*《中华人民共和国城市房地产管理法》(2007年8月30日修正版)。建筑设施实体必须与所占用土地一同抵押，现代农业工程设施资产从抵押要件上便不能满足融资条件。即使今后逐步扩大现代农业建设用地指标比例，规范土地证发放，短时间内要解决当前存量现代农业工程设施资产的土地证问题，也还存在很多困难。

其二，“产权不清晰”梗阻。现代农业发展离不开政府扶持，是农业经济发展的一般规律。*速水佑次郎：《农业经济论》，北京：中国农业出版社2003年版，第31-45页。很多现代农业工程设施资产都有政府资金投入的成分，这一方面确实扶持了现代农业的发展，同时也造成了现代农业工程设施资产产权的不明晰。国家投入的资金属于国有资产，其产权不应当由个人获得，参照《工业企业国有资产的管理办法》，应当由国有资产管理委员会承担管理责任，但是现代农业工程设施资产中的国有资产部分体量小、折旧快、分布分散，无法照搬工业企业的国有资产管理模式，从而使得现代农业工程设施资产不具备“自有并且具有经营支配权原则”的抵押要件。可以说，政府投资现代农业工程设施是一把双刃剑，在提高现代农业综合生产能力的同时，也使得政府和个人共同投入的资金同时被“沉淀”而无法盘活。显然，不能针对这些农业资产成立所谓的“农村国有资产管理委员会”，因而这种产权不清晰所造成的症结，短时间内也难以从产权角度解决。然而，产权体系的缺憾并不妨碍农业经营制度改革的先行，因为从我国农业发展过程看，产权并不是农业经济绩效的唯一控制性因素，经营制度先于产权制度变革，同时促进经济绩效的发展既是我国农业改革中的普遍现象，也是我国改革开放进程中的常态。*王振坡等：《产权、市场及其绩效:我国农村土地制度变革探讨》，《农业经济问题》2015年第4期。

其三，“交易变现困难”梗阻。金融机构选择抵押物的核心原则就是其的有价性和流动性，即抵押物能够变现交易。目前现代农业工程设施资产实际上处于一种“有价无市”的状态，究其原因，资产无法交易是关键。囿于上述“无土地证”和“产权不清晰”两大症结，现代农业工程设施资产需要探索一条“曲线救国”的交易路径。2014年9月中央全面深化改革领导小组第五次会议审议通过的《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》明确指出，现阶段深化农村土地制度改革，要在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权三权分置，经营权流转的格局。与此同时，2014年12月国务院办公厅印发的《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》指出，要坚持公益性为主、公开公正规范、因地制宜、稳步推进的基本原则，以坚持和完善农村基本经营制度为前提，以保障农民和农村集体经济组织的财产权益为根本，以规范流转交易行为和完善服务功能为重点，扎实做好农村产权流转交易市场建设工作。放活农地经营有利于农业适度规模经营，引导农村产权流转交易市场发展有利于农村资产增值，两者的结合给现代农业工程设施资产的融资盘活带来了机遇。如果农业适度规模经营面积达到一定水平，则可以将现代农业工程设施资产作为农地规模经营的附属物，对农地规模经营权整体进行作价，再通过农地经营权产权交易实现其流动性。同时，还需要围绕现代农业工程设施资产的整体规划，整合土地经营权，增进现代农业工程设施资产的使用价值和效率。通过“规模经营”+“农地经营权交易”的模式实现土地经营权价值提升，在更大的程度上实现现代农业工程设施资产的信贷价值，同时提高其使用效益。

(三)盘活方案

为了验证和细化“规模经营”+“农地经营权交易”的现代农业工程设施盘资产活方案，我们以安徽省五个县(区)为样本区域，针对当地与现代农业工程设施有关的业主、员工、基层干部、金融机构进行了问卷调研，共发放问卷389份，回收有效问卷320份。问卷分为两个部分，第一部分是样本区域中现代农业工程设施资产情况调查，第二部分是现代农业工程设施资产盘活方案的赞同率调查和意见征集。表2是样本区域中现代农业工程设施资产的具体情况。

表2显示，样本区域中现代农业工程设施资产平均投资在60万元左右，且标准差较大，这说明相对于动辄几百万、上千万的工业投资，现代农业工程设施资产的投资额较小，并且投资额差别较大。从现代农业工程设施拥有土地证的比例来看，只有少量的现代农业工程设施拥有相关的土地证，这限制了其流转和交易。从现代农业工程设施投资中的政府补贴比例看，越是投资额大、信贷价值高的设施，政府补贴比例越大，从而加大了盘活大型农业工程设施的难度。从现代农业工程设施投资被抵押贷款情况的调查结果看，样本中只有非常少量的农业工程设施资产被抵押融资，设施曾经发生流转交易的比例也不大。这些调查结果，一方面印证了访谈调研的相关结论，另一方面也为现代农业工程设施资产盘活方案提供了定量数据参考。

表2　样本区域中现代农业工程设施资产的情况表

①以投资50万元为界限区分大型和小型现代农业工程设施。

表3是问卷第二部分中现代农业工程设施资产盘活方案，以及业主、员工、基层干部、金融机构对盘活方案的满意程度。

表3　现代农业工程设施资产盘活方案及其满意度情况表*对盘活方案的满意程度：1为非常不满意，5为非常满意，3分及以下选项需要受调查者填写不满意的具体原因。

总体上看，业主、员工、基层干部、金融机构对盘活方案的满意程度较高，都在4分以上，满意程度的排序为现代农业工程设施的业主最高，其次是员工，再次是基层干部，最后为金融机构。可见，现代农业工程设施业主对改变当前“资产沉淀”的现状最为关注，而金融机构的满意度不高，则是现代农业工程设施资产融资的主要瓶颈。对于“设施的土地证不作为抵押要件”的方案，主要阻力来自金融机构，原因是对抵押物贷款规范性被打破的担忧；对于“设施的国有产权逐渐让渡给业主”的方案，部分基层干部有顾虑，认为可能导致国有资金进入私人腰包，有不妥之处；对于“扩大现代农业经营规模”的方案，四类被调研对象的总体满意度都较高；对于“地方政府发放土地经营权证”的方案，阻力主要来自员工和基层干部，由于现代农业工程设施资产的员工多是普通农户，他们担心“土地经营权证”会影响他们已有土地承包权的价值，而部分基层干部则担忧发放土地经营权证的可操作性；对于“建立农业产权交易市场”的方案，四类被调研对象的总体满意度也较高；对于“放活土地经营权证交易”的方案，阻力主要来自于以农户为代表的员工，其原因是担心农地流转收入会随着土地经营权交易而受到损失。对于“由政府保证农户土地承包权收益稳定”的方案，阻力主要来自部分基层干部，原因是担心基层政府财政的实施能力。

由此可见，“规模经营”+“农地经营权交易”的现代农业工程设施资产盘活方案，总体满意度是较高的。但需要注意三点：一是设施本身的土地证需要另辟蹊径找到替代者；二是保证原有农户的农地流转收入持久不变；三是增强基层政府财政的支付能力和统筹使用的权限。

三、现代农业工程设施资产的盘活路径

根据调研情况和理论分析，我们将现代农业工程设施资产的盘活模式总结为：虚置土地产权，用农地经营权证替代现代农业工程设施资产的土地证；让渡国有投入，让国有资产通过合理折旧成为现代农业工程设施资产使用者的现金流；合理扩大现代农业经营规模，将现代农业工程设施资产作为内含价值进入农地经营权的价值中；建立健全农村产权交易平台，使农地经营权交易顺畅化和常态化；以整合后的农地经营权为抵押物实现融资，盘活现代农业工程设施资产。具体的资产盘活路径：

(一)虚置现代农业工程设施土地产权

现代农业工程设施资产中的土地产权问题阻碍了其资产的有效盘活，短期内也难以解决“无土地证”工程设施资产的发证问题，于是围绕固定资产本身的使用价值和市场价值做文章，可以虚置现代农业工程设施的土地产权，以此开阔解决“无土地证”问题的思路。具体做法是：扩大农地经营规模，将现代农业工程设施资产内化到农地经营权价值中，用地方政府发放的“农地经营权证”替代现代农业工程设施资产的“土地证”。

(二)让渡现代农业工程设施国有产权收益

与工业企业的国有资产相比，现代农业工程设施资产中的国有产权体量较小、相对分散、产权主体不明晰，因此目前难以在产权市场上交易和变现。这一特点使得一般工业企业国有资产的管理模式不适用于现代农业工程设施资产，并且农业国有产权形成的目的并不是单纯的保值增值，而是扶持现代农业的发展。于是，在国有产权不被侵蚀的前提下，让渡国有产权收益，通过现代农业工程设施资产中的不断正常折旧，使其价值融入所在区域的农业生产以及新型农业经营主体的收入中，而这应当是盘活现代农业工程设施资产的重要途径。

(三)通过农地经营权整合现代农业工程设施资产的信贷价值

通过现代农业工程设施资产的高效利用和收益的让渡，能够较大幅度地提升其所在农业片区的农地经营权价值。因此，通过合理整合实现以土地所有权虚置为前提、以现代农业工程设施高效利用为核心、以收益让渡给经营者为激励、以集中连片经营为保证，将现代农业工程设施资产的信贷价值顺畅地通过农地经营权价值提升得到实现，是盘活现代农业工程设施资产的有效机制。

(四)培育农业产权交易市场和新型农业经营主体

价值流通变现能力是一切金融抵押物的前提要件，因此培育农业产权交易市场，提升农地经营权价值，特别是规模农地经营权的顺畅交易，是实现现代农业工程设施资产盘活的现实出路。同时，大力培育新型农业经营主体，提高农业经营的规模化和集约化水平，也是农地产权交易市场建立的前提和目标。

(五)完善政策和金融配套措施

创新相关抵押贷款制度，本着“有价”和“可变现”两大原则，减少对涉农贷款抵押要件的过多要求，提升农地经营权抵押贷款能力，是重要的配套措施。同时，为了保护农地经营权交易的顺畅进行，由政府和产权交易公司共同支付农地经营权交易“断档期”农户的农地流转收益，是保证农地经营权交易的重要配套措施，这有助于盘活方案得到普通农户的支持和理解，可以起到润滑农地产权交易的作用。

(责任编辑：栾晓平)

[中图分类号]F325

[文献标识码]A

[文章编号]1003-4145[2016]01-0161-06

基金项目：本文系国家社会科学基金青年项目“现代农业工程设施资产的盘活模式研究”(项目编号：15CJY052)、安徽省高校人文社会科学研究重点项目“盘活现代农业工程设施资产的策略选择研究”(项目编号：SK2015A340)的部分成果；得到2015年安徽省省级大学生创新创业训练计划项目(指导教师：杜宇能)的资助。

作者简介：杜宇能，男，经济学博士，安徽农业大学经济管理学院副教授，研究方向为农村金融。

收稿日期：2015-11-15