电价改革的国际经验与借鉴

●林小飞 胡少辉 范先国

电价改革的国际经验与借鉴

●林小飞 胡少辉 范先国

电力市场化改革使世界电力工业的效率大大提高。英国是最早实施电力市场自由化的国家，法国更强调用户的选择权，日本允许部分电力公司分地区垄断，美国根据市场引入了PJM模式。不同国家电价改革具有不同特点，我国的电价改革不仅应根据国情特点，积极稳妥、审慎推进，还要借鉴国外成功经验，根据我国国情调整电价结构，改变补贴方式，制定更合理的居民阶梯电价机制等。

电价改革 电力市场化 电价

电力电价改革的目标是在具有自然垄断属性的电力市场中引入竞争机制，理顺价格关系，引导电力供需基本平衡，提高效率。总体上，世界各国从20世纪90年代以来就开始尝试多种方式进行市场调节，电力市场化改革大大提高了许多国家电力工业的效率，电力生产彻底改变了过去供不应求的局面，电力的商品属性基本得到体现，服务质量也明显改善。

我国电力价格改革计划一经出台就受到广泛关注。改革计划的核心是如何修订出完善而透明的电力价格机制。合理的电力价格是电力市场的基石，它有助于电力市场上企业的充分竞争，使其达到高效运行的效果。因此，吸收国内外电力价格形成机制和改革经验，对于我国实施电力价格改革，保障电力行业协调发展落到实处具有重要的借鉴意义。

一、国外电价改革的典型经验

（一）英国电价改革的经验

英国电价改革与电力市场化改革同步推进。随着电力市场的不断完善，英国电力市场价格呈现出如下特点：电网企业与发电厂开始逐步进行分离，发电企业纷纷竞价上网，使得消费者的选择更加多元化，市场上出现了用电大户直接与发电企业签订电价合同的情况。随着发、输、配、销售以及用户多方利益进行博弈，电价也就朝着更合理的方向发展了。

英国用电的计价制度与其他国家有所不同。目前，英国采用三种计费模式，即阶梯式计价、两部电价和分时电价。阶梯式计价是消费者用得越多，电价就越便宜。具体来看，当用电数量较小，单位电价就较高，当用电量超过某个数量时就便宜。即用电越多，平均单位电费就越低，这实际是优惠高负荷率用户的办法之一。两部电价设立了用电的起付价格，由两部分组成电价计费：第一部分是固定费用，这与用电时间和用电量大小无关；第二部分是电度电价，需要根据用电量大小来计算电费。分时电价旨在鼓励居民错峰用电，即将一天分为用电量低谷时段和用电量高峰时段，时间可以根据用户选择进行划分。

（二）法国电价改革的经验

1946年，法国政府根据已有的国有化法，开始与法国电力公司进行合同定价。若电量未超过合同计划，法国电力公司可自主调整，若电量超过了合同计划，则需要报请法国经济财务部和国家企业研究部共同商议后批准。2000年2月10日，法国颁布了《电力自由化法》，开放供电市场，建立了电力生产许可证制度，成立电力输送公司，实现厂网分开，使法国电力公司在欧盟限制下仍然具有竞争力。2004年颁布相关法律，允许法国电力公司部分私有化。

依据用户容量、电压等级等指标，法国电力企业将电价对象分为蓝色、黄色和绿色三类，每类电价适用于不同用电需求和用电电压的客户，并都配套有一种几乎每天都适应的基本用电电价，电价制度里分别有适当优惠政策以调节市场用电情况。

（三）日本电价改革的经验

日本电价改革主要包括使发电部门市场化，部分开放电力零售。日本电价监管主要是中央集权监管改变电价，还要组织听证会以便决策。

日本制定现行电价以社会高福利和推进节能为出发点。销售电价首先以电压等级以及负荷率两个指标进行分类，在此基础上再考虑用途进行更为细致的定价策略。具体来说，照明用电是三段电价制，对超额用电的电力用户采用特别电价制。非照明用电所有用户均实行两部制电价，负荷率越高电价越便宜。同时，为了提高电力系统运行效率，日本电力企业已引入峰谷电价制度，鼓励居民错峰用电。

（四）美国电价改革的经验

美国电价管理主要包括三个方面：一是核定电价。电力企业必须向监管机构提交详细的电力资费明细表以供监管机构审核，只有经审核通过才可付诸实施。二是调整电价。由电力企业提出相应的调价申请交至监管机构，随后由各相关机构负责具体的处理，其中涉及到输电价格的调整需要报告至联邦能源监管委员会，涉及到配电价格的调整需要报告至各州公用事业监管委员会。三是监控电价。联邦能源监管委员会负责监控各州具体的电价核定和调整情况。

美国居民电价的制定具有典型的区域特征。对于电力市场建设不完善区域实行传统的公共事业管理，电价主要由各州公用事业委员会制定，通常按照实际用电成本制定居民电价水平，如果要调整居民电价，一般需要召开听证会。对于有电力市场的区域则实行竞价上网、供需自由的售电模式，价格由市场形成，政府的作用仅限收取政府性基金和履行监管责任。

表1 2015年美国与中国的销售电价水平结构对比

（五）电价模式的各国比较

如表2所示，英国是最早实施电力市场自由化的国家，电价改革成功后，其他国家纷纷效仿，而其电价模式也成为了“标准模式”。法国在此基础上，更强调用户选择权。日本结合本国具体情况，在市场自由化的基础上，允许部分电力公司分地区垄断。美国根据市场引入了PJM模式。

我国电价模式一直在改革创新，从“计划电”走向“市场电”，改革步子不断加快，机制创新幅度大。2015年3月15日发布的《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（9号文）及6个配套文件是电力体制改革的顶层设计，正式开启了新一轮的输配电价改革。这不仅仅是电网企业经营模式的变革和收入、成本、利润的透明化，也不是简单的降电价，而是结合我国国情，综合考虑社会经济发展与电力事业可持续发展，顺利推进输配电价管理机制的改革与创新。

表2 电价模式的各国比较

二、我国电价改革现状

如表3所示，新中国成立以来，一直对电力工业实行中央垂直垄断管理。我国电力体制改革始于1985年，朝着政企分开、政监分开、厂网分离、主辅分离的方向逐步深化，经历了集资办电、公司制改组和市场化改革3个阶段。国家正在促进电力市场化改革，促进电力企业加强管理、提高效率，引导电网合理投资，引导用户合理使用电力资源。

表3 我国电力体制改革的阶段划分

三、我国电价改革的主要措施

目前我国电价改革的现状：一是实施煤电联动机制，降低工商业用电价格。二是严格监审输配电成本，降低电网企业输配电费用。三是公布自然垄断环节输配电价水平，推动电力直接交易，降低大用户电力价格。四是推动跨省跨区电力交易，降低受电地区用电成本。五是统筹利用降价空间，出台环保电价政策，支持可再生能源发展。

如表4所示，近几个月来，各省级电力交易中心密集揭牌，目前已成立30余个电力交易中心，其中包括2个国家级和28个省级。电力交易中心是电力市场交易透明化的平台，也是售电公司、电改的重点关注对象。从目前的电力市场分析，电力的交易仍存在完全竞争性，在电力行业供大于求的大背景下，交易竞价将会越发激烈。(见表4)

四、国外电价改革经验对我国电价改革的启示

纵观英国、法国、日本、美国的电力体制、电力市场及电价改革情况，我们得出以下启示：

（一）电价改革应根据国情特点，积极稳妥、审慎推进

英、法的电力体制改革后，政府牵头在市场机制的情况下形成较为完善的机制，日本电价机制是政府主导且经过了长期探索。我国电价体制改革与这些发达国家相比，具有时间紧、任务重的特点，需要考虑的因素也更多。我国电力体制改革的推进，要遵循整体设计、协调配套、循序渐进、搞好试点、分步实施的原则，积极、稳妥地推进电力市场建设和电价市场化改革。

（二）调整电价结构，改变补贴方式

我国目前的销售电价结构与发达国家电价构成相比，相对复杂，没有充分考虑电力成本补偿原则和增供扩销的要求。英国、法国和日本都制订了比较复杂的电价计算体系，但这些体系都有明确的政策导向，体现了电价制定单位或对于节能、或对于提升发电效率的诉求。由于国情和历史沿革，我国电价体系和电价政策更为复杂，改革难度更大。分析我国电价制定不难看出，电价政策主要存在以下问题：一是大工业两部制电价中基本电价明显偏低，不利于提高电力设备利用效率；二是居民电价与农业电价比较偏低，不能反映供电企业的成本补偿原则；三是各电压等级电价差距较小；四是各类用电交叉补贴现象较多。改革需要还原电价商品资源属性，按照成本补偿原则，合理分配电能成本和线损成本，发挥市场作用，按市场经济规律确定各类电价。同时还应致力于取消各类用电交叉补贴现象，如工商业补助居民生活、农业、不同工业类别之间的交叉补贴等。

（三）完善煤电价格联动机制，稳定煤价，保证物价基本稳定

我国火电占总发电量比重较大，煤炭市场的价格波动对电力市场影响重大。完善煤电价格联动机制，制定最高电价机制和临时应急预案等，能在煤价波动时有效稳定电力价格，保障其他行业的健康发展。

（四）根据我国国情按照用户类型，灵活制定居民阶梯电价

目前，我国居民电量计量方式复杂多样，电表样式五花八门，计费主体多种多样。我国可以参考日本的发展模式，因地制宜，区别处理“一户一表”式的用户、合表用户以及预付费卡表用户、愿意维持预付费卡表方式的用户以及合表用户，在合理控制投资的同时，逐步推进居民阶梯电价。

（五）提高峰谷时段的差价，制定不同的电价政策

不论英国、法国、日本还是美国，都针对用电高峰期和低峰期制定了不同的电价政策，鼓励居民错峰用电，提高用电和发电的效率。我国目前政策也倾向于鼓励错峰用电，但高峰期与低峰期电价差距仍不明显，使得制度本身的作用得不到充分发挥。

对于我国不同的用电区域，售电相关部门应适当提高高峰时段电价，例如调整为平段的3-5倍，以较大差距拉开高峰期和低峰期用电的成本差异，以此将一部分高峰期的居民用电调整到低峰期，合理利用国家电力资源，提高电能质量。

（六）价格管制应规则明晰，公开透明

不论是采取政府主导形式定价，还是采取市场机制定价，监管部门总是价格监管和价格控制体系中的重要一环。市场化定价的英国和美国都设立了监管委员会，部分市场化的法国则由电力公司管理委员会和物价委员会行使价格监管和管制权力，日本更是将对电价的监管收归中央，同时以“公听会”的形式广泛听取意见。从美国监管经验中，我国政府可以考虑建立科学合理的成本监督机制，保障定价过程的公开透明，定价规则的清晰可行。

目前，我国已经建立了以国家发改委为主导的价格监管体系，正在积极探索建立规划（计划）、政策（规定）、规则、监管“四位一体”的能源管理新机制，稳步推进能源改革，创新能源管理机制。随着改革步伐的加快，输配电定价过程的全透明必将逐步实现，公众和专家的参与度也将达到先进国家的水准。

（作者单位：国网湖北省电力公司）

1.洪隽.2008.欧洲电价监管及对我国电价改革的启示[J].中国价格监督检查，7。

2.邱天波.2007.完善我国电力价格形成机制研究[D].郑州：郑州大学。

3.王霞、王丽萍.2003.国外电价改革及启示[J].浙江电力，3。

4.王乐.2015.电力企业基建预算管理创新探讨[J].财政监督，12。

（本栏目责任编辑：范红玉）