社会资本进入教育领域方式的探究

□朱爱国

社会资本进入教育领域方式的探究

□朱爱国

引进社会资本进入教育领域是新形势下优化资源配置、扩大优质资源供给、满足人民群众多样化教育需求的重要途径。要进一步解放思想，更新观念，破除体制性障碍和制度性约束，通过开放教育投资、生产、供给领域，广泛吸引社会资本、管理和品牌资源进入教育，大幅提升教育公共产品的生产能力；通过独资、合资、合作、联营、租赁等途径，采取PPP、BOT、TOT、委托管理、服务外包、混合所有制等办学方式，举办民办学校和培训机构，切实为社会提供更加丰富的优质教育产品和多样化教育服务。

社会资本；教育领域；进入方式；办学模式

什么是社会资本？学术界一般认为，是指在国家权利之外，通过民众自由地将个体人力资本进行有机地社会结合而生成，能够促进一个国家经济持续增长的社会关系结构和社会心理结构。本研究所称社会资本，是指国家机构以外的社会团体、组织、企事业单位或者个人，运用非财政性资金、实物、人力、品牌所形成的信用、资源和能力的总和。

我国 《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》明确要求，“建立分类管理、差异化扶持的政策体系，鼓励社会力量和民间资本提供多样化教育服务”。大力引导社会资本进入教育领域，鼓励多元主体多种形式办学，是新形势下国家推进办学体制改革，发展民办教育事业的重大教育战略。社会资本如何进入，进入后采取什么样的办学模式，才能实现利益的最大化？是近年来各级政府和社会高度关注、共同探究的命题。进一步解放思想，更新观念，拓宽进入渠道，创新办学模式，有效增加公共教育服务供给，扩大优质资源总量，为广大群众提供高质量、多层次、多样化的教育选择，应是求解的价值取向和有效途径。

一、引进社会资本进入教育领域的必要性和紧迫性

深化办学体制改革，旨在坚持教育公共服务属性的前提下，探索政府、市场、社会相配合的有效方式，提高公共教育资源使用效率，提供更高质量、更加多样的公共教育服务。

经过三十多年的努力，我国办学体制改革中容易改的部分基本上都改了，剩下的都是难啃的“硬骨头”。新形势下，进一步解放思想，大力引进社会资本进入教育领域，扩大增量，激活存量，既是现实必须，也是大势所趋。

1.必要性

（1)有利于推进办学体制改革，突破现行政策瓶颈。当前，我国教育服务的供给方和需求方正在发生深刻变化，办学体制改革进入多样化探索阶段。党的十八届五中全会强调：增加公共服务供给，创新公共服务提供方式，能由政府购买服务提供的，政府不再直接承办；能由政府和社会资本合作提供的，广泛吸纳社会资本参与。引导社会资本进入教育领域，扩大优质资源总量，成为深化办学体制改革的主导方向。不突破现行政策，改革是无法深入的。突破现行政策，既要提高教育质量、改进经费使用效益，还要激发教育系统活力，搭建长效制度体系。以往的改革多以增量为主，今后将转向“存量改革与精准增量改革相结合”，进一步促进“增量公平”。

（2)有助于扩大教育资源供给，满足群众多样化教育需求。十八大以来，我国教育事业迈上新台阶，站在新的历史起点上。2015年，我国学前三年毛入园率75%，达到中高收入国家平均水平；小学净入学率99.95%、初中阶段毛入学率104%，普及程度超过高收入国家平均水平；高中阶段毛入学率87%、高等教育毛入学率40%，均高于中高收入国家平均水平。我国教育总体发展水平跃居世界中上行列。一个教育大国，期待进一步成为教育强国，这是我国教育发展面临的重要阶段性特征，全面提高教育质量成为“十三五”时期教育的核心任务，教育的发展方向应该具有多样性、个性化，政府不可能大包大揽。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，进一步营造权利平等、机会平等、规则平等的投资环境，最大限度地拓宽社会资本进入教育领域的渠道，降低准入门槛，就可以充分盘活各类教育资源，增加公共产品的有效供给，满足群众多样化的教育需求。

（3)有助于拓宽教育筹资渠道，提高资金使用效益。

目前，我国教育投入主要有政府的财政投入、社会力量投入、企业投入、个人投入等途径，其中政府为主渠道，财政投入和学费收入之外的其他投入非常薄弱，行业、企业和社会投资教育有很大潜力可挖。通过引进社会资本进入教育领域，开展政府与社会资本合作，可以拓宽教育投资渠道，激发民间投资活力，形成多元化、可持续的资金投入机制，形成以政府办学为主体、全社会积极参与、公办教育与民办教育共同发展的格局。同时，在政府和社会资本合作模式下，政府作为合作关系中的监督者与评价者，以运营补贴等作为社会资本提供公共服务的激励，有效弥补当期财政投入不足，有利于减轻当期财政支出压力，平滑年度间财政支出波动，防范和化解政府性债务风险。

（4)有助于合理配置资本要素，实现多方合作共赢。

社会资本是我国经济成长不可或缺的重要战略资源，这部分资源的配置结构是否合理，运用效率能否进一步提高，关乎国家的经济安全和经济增长。近年来社会资本在国内外投资屡受打击的事实表明：没有科学、完善的政策配套扶持，其投资力度、方式、效果等均将受到严重的制约。比如浙江省，民营经济的贡献率在70%以上，但是教育的份额只有20%，大量的社会资本没有渠道、没有载体进入教育领域。因此，完善有关政策，有利于引导社会资本沿着制度化的政策路径与资金需求方实现有效对接，从而遏制民间资本的盲目运作，减少投资风险。同时，教育是政府为社会公众提供的重要公共服务，在教育领域开展政府与社会资本合作，通过合同所确立的契约关系，可以将社会资本拥有的资金、技术和管理等生产要素，以及社会资本的逐利目标与政府作为公共部门的最大化社会福利目标有机结合，在社会资本获得合理投资回报的同时，政府拥有对公共服务供给的控制权，从而实现教育的效率、质量、公平和社会责任的目标最大化，实现政府、教育和资本的多方共赢。

2.紧迫性

（1)应对经济下行压力的需要。我国自2012年以来，经济运行的总体态势符合预期，有些亮点还好于预期。但在经济增速放缓、下行压力持续加大、产业结构调整的背景下，经济运行的固有矛盾没缓解，一些新问题也超出预期，部分地区财政收支平衡压力较大，经济风险发生概率上升。因此，权威人士综合判断，我国经济运行不可能是U型，更不可能是V型，而是L型的走势。这个L型是一个阶段，不是一两年能过去的。今后几年，总需求低迷和产能过剩并存的格局难以根本改变，经济增长不可能像以前那样，一旦回升就会持续上行并接连实现几年的高增长。教育是公共财政保障的重点，教育投入水平、预算管理要求与财政形势有直接关系。在经济下行、财政收入增长放缓的形势下，各级财政像前几年为实现4%目标，进行集中、超常规的教育投入举措难以继续保持，大幅度增加教育投入的可能性在减少。要保持教育经费的增长强度，必须拓宽教育投资渠道、整合社会资源、盘活社会存量资本，形成多元化、可持续的资金投入机制，有效缓解制约我国教育事业发展的资金瓶颈问题。

（2)应对供给侧结构改革的需要。推进供给侧结构性改革，是适应和引领经济发展新常态、实现我国社会生产力水平总体跃升的重大创新。教育是经济社会发展的重要组成部分，经济改革必然影响和引领教育改革。经过全社会的共同努力，我国教育发展的一些“短板”正在得到加强，教育结构逐步趋于平衡协调。但是，教育“供给”的矛盾依然十分突出，教育的主要矛盾依然是优质教育资源的供给不足与人民对优质教育的需求矛盾。要解决教育“供给”问题，需要政府保持对教育投入的强度，增加公共服务供给；也需要创新公共服务提供方式，探索更加有效的教育供给模式，能由政府购买服务提供的，政府不再直接承办；能由政府和社会资本合作提供的，广泛吸引社会资本参与，扩大教育资源总量。

（3)应对城镇化发展趋势的需要。当前，以人口集聚、资源集拢、生产集中为特征的农村城镇化演进加速。城镇化带来的消费扩张和公共消费型改善的潜力和空间巨大。2014年我国城镇化率为54.8%，仍低于60%的世界平均水平，仍处于城镇化快速发展进程中。按照国家新型城镇化规划，预计到2020年城镇化率达到60%。在城镇化进程中，随迁子女大量涌入城市，城市教育资源在供需上存在着数量和结构的矛盾，尤其是特色化、个性化、品质化教育资源稀缺，满足不了各类人才培养的需求。各级政府要加大财政对接收农民工随迁子女较多的城镇中小学校、幼儿园建设的投入力度，增加中小学校和幼儿园学位供给；还必须放宽政策、扩大准入，吸引社会资本投资教育，拓展民办教育发展空间，形成民办学校与公办学校错位发展，高端化和个性化教育培训并存的格局。

（4)应对新的人口政策的需要。党的十八届五中全会决定全面放开二孩生育政策。随着适龄人口的持续增长，教育面临扩大办学规模和持续提升质量的双重压力，不仅要扩大教育供给，还要提高人口质量，“人口质量红利”是中国未来经济社会发展最大的红利。根据教育部预计，到2020年，中国新增劳动力的平均受教育年限将从目前的12.4年提高至13.5年，而劳动年龄人口平均受教育年限则从9.5年提高至11.2年。假设教育回报率回落至相对保守的6%，那么，教育水平提升带来的劳动效率提高将导致中国的劳动投入在原来的基础上再平均每年增长1%。适应新的人口政策，加强人力资本投资，全面提升劳动者素质，仅靠政府包揽办学是不够的，也是不行的。要积极鼓励社会资本和外资投资教育事业，集聚社会优势资源，提高教育领域市场竞争力。特别是要区分义务教育和非义务教育、公共产品与准公共产品的不同性质，着力改进非义务教育公共服务提供方式，让社会资本承担一部分优质的教育公共服务，满足人民群众多层次、多样化的教育需求。

二、拓宽社会资本进入教育领域的渠道

制约教育发展的深层次问题在于体制机制，主要根源在于教育公共品生产和服务领域开放度不够，没有真正营造起多种办学主体公平竞争的环境，阻碍了社会资本的进入。改变现状，根本出路在于实行更加开放的政策，最大限度地拓宽社会资本进入教育领域的渠道，丰富教育资源供给、提供多元选择、缓解财政压力、激发教育活力。

1.实行宽松准入

按照“非禁即准、一视同仁、竞争择优、合理回报”的原则，鼓励和引导社会资本进入教育领域。即凡法律法规未明确禁止的教育领域，都应依法平等地向社会资本开放。

一是公办教育领域。允许民间资本以入股等形式，参与对现有公办普通高中、中等职业学校、高等职业院校进行股份制改造；探索生源数量少、办学质量不高、办学效益低的公办学校，经过评估、审批等程序，由民间资本举办。

二是民办学前教育和学历教育领域。积极扶持民办幼儿园特别是面向大众、收费较低的普惠性幼儿园，引导民办中小学校办出特色，鼓励发展民办职业教育，积极支持有特色、高水平、高质量的民办高校发展。

三是非学历教育与培训领域。以社会需求为导向，鼓励社会资本参与在职人员职业培训、农村劳动力转移培训、转岗培训等各类非学历教育与教育培训，推进终身学习体系和学习型社会建设。积极支持社会资本举办或引进继续教育、老年教育、早期教育、家庭教育、青少年校外社会实践服务等培训机构。

四是中外合作办学领域。允许外资通过中外合作办学的境外一方依照 《中外合作办学条例》参与合作办学。鼓励民间资金与我国境内学校合作，参与引进境外优质教育资源，依法举办高水平的中外合作办学机构。积极支持社会资本参与引进国际著名院校，举办满足特色需求的幼儿园、多样化特色化普通高中、中等职业学校、集团化的义务教育段流动人口子女学校、特殊教育学校和服务外籍学生学习的国际学校等。鼓励社会资本与我国境内学校合作赴境外办学，增强我国教育的国际竞争力。

五是教育服务领域。支持社会资本参与多样化的教育服务，合作开展职业院校实习实训基地、重点实验室建设、大中专学生科研创业孵化基地共建；举办或合作举办研究院、研究生院、技术转移中心、二级学院 （分校、校区)、产学研基地；成立研究、评估、咨询类中介组织和机构；参与教育信息化和教育服务平台建设；开发或改造相关专业、开发相关课程等。

2.实行规范退出

建立民办教育退出预警及干预机制，从法律法规上对民办教育退出方式、退出程序等予以规范，引导民办教育的退出从自发无序走向依法有序。

一是对现有的公办学校参与举办的民办学校严格实行“五独立”。即独立的法人资格，具有与公办学校相分离的校园和基本教育教学设施，独立的财务会计制度，独立招生，独立颁发学业证书。

二是社会资本举办教育终止，要严格按照法律法规程序，提出清算和安置方案，保证有序退出，保护师生权益，防范国有资产流失，维护社会稳定。其中，捐资举办的民办学校终止时，清偿后剩余财产继续用于教育事业。其他非营利性社会事业机构停办时，清产核资后，剩余资产可根据举办者贡献大小给予一次性奖励；营利性社会事业机构停办时，其剩余资产要依法进行清算处理。

三是对办学不规范、社会信誉差的民办教育机构建立退出变更机制，防止因办学风险导致社会不稳定因素，依法保护举办者和服务对象的合法权益。

四是民办教育举办者退出举办、转让举办者权益或者内部治理结构发生重大变更的，应事先公告，按规定程序变更后，报学校审批机关依法核准或者备案。

3.实行灵活转换

由于有政府的财政支持和税费优惠，一般说来，社会资本投资教育，都愿意选择非营利性质，到民政部门登记，接受教育部门的办学许可和行政管理。目前，把非营利学校改制为营利性学校，我国还没有规范、完整的政策。

但实际上大多民办教育举办者是要求取得回报的，是经营性的。国家鼓励社会资本进入教育领域举办非营利性教育，也应支持非营利性民办学校改制为营利性民办学校，以减轻财政负担，建立更加灵活的办学体制。原则上义务教育阶段民办学校不允许改制登记为企业法人学校，但因区域教育发展和改革探索需要，经县级教育行政部门同意，也可登记为企业法人；鼓励非义务教育阶段优质民办学校和培训机构进行企业法人登记；鼓励有条件的民办教育和民办教育培训机构兼并重组。

打通改制通道，非营利变营利，但相关配套政策要跟上，否则举办者顾虑重重，步履蹒跚。目前，全国全日制民办学校成功改制的实践案例并不多。举办者面对改制观望不前的主要原因有：一是民办学校的营利性办学缺乏法律法规的保障与规范；二是民办学校土地等资产改制结转过户的税费标准有待进步细化明晰。

要解决这个问题，亟待法律法规的修正与完善。以民办学校土地校舍等资产抵押融资为例，现有的民办非企业单位法人学校依据全国法工委2010年关于“民办学校教育设施能否抵押”的司法解释，其资产是不允许抵押的。然而，随着营利性民办学校的设立获得法律许可，民办学校的举办者将对投资及其增值的全部资产拥有所有权与使用权，以合法的法人所有财产抵押，破解办学资金来源单一的融资难题，必然成为营利性民办学校关切的焦点。因此，及早进行物权法等相关法规修订，民办学校办学的道路才能越走越宽。

三、创新社会资本进入教育领域的办学模式

社会资本进入教育领域的办学模式大致可以分为三种：一是产权关系不变的改革，可有联合办学、集团连锁、校际合作、名校领办、委托管理；二是产权关系有变的改革，可有混合所有制 （公与非公混合，不一定营利)、PPP（可以非营利或微利)、股份合作制和股份制 （民间资本方需要营利)；三是可不涉及产权的改革，如政府购买服务、资助补贴奖励等，可仅针对服务，不在意服务提供方属性。实际运行中有许多办学模式是交叉、综合的。这里主要列举PPP、BOT、TOT、政府购买服务、混合所有制等方式。

1.探索PPP办学模式

PPP是英文Public-Private-Partnership的缩写，即公共—私有—合作关系；是公共部门为了公共产品或服务更好的供给，通过正式契约或合同与私人部门建立起来的一种长效的、形式多样的合作关系，诸如特许经营、合同管理等；源于20世纪90年代英国提出的“公私合作伙伴关系”模式。国内称之为“政府与社会资本合作”，社会资本通过“使用者付费”和必要的“政府补贴”获得合理投资回报。用于教育，主要是指政府为增强教育公共服务供给能力，提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系，如公办民助、公有民办、公建民营等方式。

2.探索BOT办学模式

BOT是英文 Build-Operate-Transfer的缩写，即兴建—营运—转移；是将政府所规划的工程交由民间投资兴建并经营一段时间后，再由政府回收经营。用于教育，就是政府做好学校建设规划，通过招标，交给具有一定资质和能力的民办教育机构来建设和经营，按合同约定的年限结束后，由政府回收。BOT具有市场机制和政府干预相结合的混合经济的特色。一方面，能够保持市场机制发挥作用，民办教育机构在特许期内对所建工程项目具有完备的产权；另一方面，政府始终拥有对该项目的控制权，在立项、招标、谈判三个阶段政府的意愿起着决定性的作用，在履约阶段政府又具有监督检查的权力。

3.探索TOT办学模式

TOT是英文 Transfer-Operate-Transfer的缩写，即移交—经营—移交。通常是指政府部门或国有企业将建设好的项目的一定期限的产权或经营权，有偿转让给投资人，由其进行运营管理；投资人在约定的期限内通过经营收回全部投资并得到合理的回报；双方合约期满之后，投资人再将该项目交还政府部门或原企业的一种融资方式。用在教育上，主要指由政府把学校或教育项目建好后交给民办教育机构经营一定年限后，再由政府回收。TOT与BOT相比，省去了建设环节，使项目经营者免去了建设阶段风险，使项目接手后就有收益。

4.探索混合所有制办学模式

推进混合所有制是十八届三中全会确定的国有企业改革方略。办学体制一直与经济所有制改革密切相关，《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》明确提出，“探索建立混合所有制职业院校”，混合所有制办学在职业院校进入了尝试和探索。相对于国企改革较长时期的理论准备和政策扶持，职业教育探索“股份制、混合所有制”的课题才推行二三年时间，目前还不能有太高期望，不可用行政命令方式“硬推”，但又需要以积极的态度和举措推进这项重大改革向纵深发展。从目前的政策环境和院校实践看，把这项工作的着力点放在公办职业院校的二级部门，以学校资产管理公司为依托，以培训合作、技术服务、产品经营等“合作项目”形式推进，比较稳妥。

5.探索政府购买教育服务模式

政府购买教育服务是政府通过市场机制向民众提供公共教育服务的一种方式，是一种政府把向公共直接提供的一部分教育服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会组织和经济组织承担，并由政府根据合同约定向其支付费用的行为，目的在于向社会公众提供优质、高效、可选择的教育服务。推进政府购买教育服务要加强管理，确保质量：一是建立购买服务项目库，对涉及公共资源的项目实行竞争性配置，建立招投标机制；二是建立政府购买服务的预算和财务管理制度，把购买服务纳入到政府的财政预算；三是分别设立专门机构对购买行为进行风险评估和监督管理；四是培育和扶持社会组织。

[1]任典云.试论社会资本与和谐社会的构建[J].政治学研究,2006, (3).

[2]龚雯,许志峰,吴秋余.开局首季问大势[N].人民日报,2016-05-10.

[3]成良田.宁波出新政鼓励民间资本进入教育领域[EB/OL].中国宁波网http://www.cnnb.com.cn,2015-10-15.

[4]王利波.浅析BOT项目财务管理环境[J].中国科技信息,2009,(9).

（编辑：张 婕）

本文系教育部2015年度重点课题“引进社会资本进入教育领域政策设计研究”（项目编号：2015EA08）的阶段性成果。

G420

A

1671-0568（2016)30-0025-04

朱爱国，湖北省教育科学研究院战略规划研究室副主任、副教授，主要从事教育投入政策和财务管理研究。