新疆事业单位养老保险改革的问题及对策

李亚辉

(乌鲁木齐职业大学 组织人事部，新疆 乌鲁木齐 830002)

新疆事业单位养老保险改革的问题及对策

李亚辉

(乌鲁木齐职业大学 组织人事部，新疆 乌鲁木齐 830002)

探讨了新疆在事业单位养老保险制度改革方面的取得的成功和存在的不足之处，提出经济的跨跃式发展是做好新疆养老保障工作的根本保证。同时，针对现有事业单位人员建议以“新人新办法，老人老办法”的方针处理养老保险的改革过渡，不要人为地划分多个层次，增加管理成本。

事业单位；养老保险；制度改革

一、引言

1993年，新疆根据国家《机关、事业单位养老保险制度改革有关问题的通知》文件，启动了事业单位养老保险制度改革，截止2014年10月，我区自收自支事业单位、事业单位中的合同制工人都已经参加了养老保险制度改革。新疆也初步建立起了适应我区实际的事业单位职工养老保险社会保障体系，改变了事业单位职工养老金单纯依赖财政负担的状况，减轻了参加养老保险的事业单位的财务支出压力，初步建立了分工明确、组织健全的养老保险管理体制，为新疆经济社会发展起到了一定的促进作用。

当前，我国人口红利的减少、老龄化社会的快速到来，使我国养老保险事业特别是机关事业单位养老保险改革成为大众关注的焦点问题。2015年1月14日国务院发布《机关事业单位养老保险改革决定》，昭示着我国深化事业单位养老保险改革工作全面展开。机关事业单位人员2014年10月之后全部纳入国家养老保险体系，新疆也面临着下一步如何做好事业单位养老保险改革工作的问题。

二、新疆事业单位养老保险制度面临的主要问题

（一）新疆事业单位及人员构成复杂，“碎片化”特征明显

由于事业单位涉及行业多，在多年的发展过程中，新疆存在多种类型的事业单位，而且不同事业单位的类型会依据工作性质和内容、经济社会发展及管理的要求发生变化。同时，在同一个事业单位内部也存在不同类型的职工，他们的工资及养老福利待遇计发办法也各有不同，有的人至今为止已经参加事业单位养老保险15年以上，有的人是因为单位性质改变而中途停止缴费，有的人是从没缴过任何费用。这就客观上造成了新疆事业单位内部的人员情况十分复杂，与我国养老保险事业总体上的“碎片化”特点相似。国发〔2015〕2号将机关事业单位全部纳入社会化的养老保险体系，可又对参保人员分为“老人、中人、新人”三个类型区别对待，这在今后的养老金发放中，对体现国发〔2015〕2号文件中提到的公平性原则是一个考验。其中“中人”还要“再依据视同缴费年限长短发给过渡性养老金”，无形中也还会增加财政负担。目前，新疆事业单位由于受编制影响，还有一部分人员以灵活身份在事业单位工作，按照文件规定，他们也还不能参加这次改革，这与我国社会保险事业全覆盖的目标也不适应。

（二）养老金缴费、发放及增长机制不健全

从保障水平来看，2014年10月前，新疆自收自支事业单位工作人员退休时的养老金是以退休前档案工资为基础，依据连续工龄来计算的。以此标准计算，养老金替代率比较企业职工养老保险来说较高，基本与退休前档案工资水平持平。但是退休前所有的效益工资及部分津补贴、独生子女费等会损失，而且这种计算办法没有考虑地区差异，在工资水平不高的前提下换算养老金待遇，针对新疆经济、自然环境、通货膨胀等因素，这个养老金待遇水平对吸引稳定人才，建设边疆的支持力度还不够。

养老金发放与缴费的关联机制不健全，缺少养老金缴费渠道，造成有能力多缴，想多缴但没有渠道缴纳的局面，不能在退休时获得较多的养老金。没有建立健全正常的养老金增长调整机制，存在当发生国家增加企业职工养老金或机关、事业单位工作人员工资时，没有兼顾自收自支事业单位退休人员的尴尬局面。

(三)职业年金的管理办法有待探讨

机关事业单位养老保险改革决定在机关事业单位建立职业年金制度，要求机关事业单位应当建立职业年金。其中单位按本单位工资总额的8%缴费，个人按本人缴费工资的4%缴费。加上基本养老保险金的28%，一个单位要给它的员工需缴纳其工资总额的40%。机关事业单位大多都是管理服务性质，没有盈利能力，工资总额一次增加40%的支出，财政压力能不能负担？这对本来就依靠国家转移支付维持财政运转的西部欠发达地区的新疆是一个要加以考虑的问题。

由于年金业务的特点，它可以参与一些高回报的业务，随之也会带来一定的风险，从国内外的经验来看，美国的“安然公司破产案”、“上海社保金案”都是因为涉及年金业务，由于监管漏洞，给年金权益人带来较大损失，如何运营及防范风险又是一个值得注意的问题。

三、新疆事业单位养老保险制度改革的制约因素分析

（一）经济基础薄弱

经济发展是做好养老保障工作的基础，没有良好的经济基础，新疆就无法实现养老保障的公平可持续发展。长期以来，新疆经济社会发展不仅低于全国平均水平，更远落后于东部发达省区。尽管从2000年以来10.32%的新疆平均GDP增速高于全国平均水平。但从新疆国民经济支出结构看，投资拉动型经济，靠着绝对的资本要素数量支撑，仍是新疆经济发展的典型特征。经济增长粗放、社会事业发展滞后，经济结构失衡，城乡收入差距、区域内发展不协调。新疆经济自身造血功能不足，中央财政转移支付、内地省份援疆对于新疆经济发展非常重要。虽然现在新疆养老保险基金总体上有一定的结余，但除部分自收自支单位外，新疆事业单位大多没有赢利的条件，要靠政府财政支持。事业单位养老保险制度改革运行过程中，部分地区由于经济基础薄弱，财政收入少，还是会遇到财政支付的困难，致使事业单位养老保险资金不能按时、足额征收。除此之外，马上要进行的事业单位养老保险改革还有一定的转制成本，特别是改革初期，在一定的程度上会增加财政的支出金额。因为要多承担改革后的事业单位每月必须缴纳的 40%的养老保险金。如果财政收入不足，资金不能及时拨付，将给养老金的管理运行、保值增值及支付工作带来影响。

（二）利益博弈，改革阻力大

我国对事业单位实行分类管理，实际工作中从经费拨款出发，将事业单位分为全额拨款单位、差额拨款单位、自收自支事业单位。从功能划分为：行政管理型事业单位、科研型事业单位和技术服务型事业单位。目前，按照社会功能又划分为：行政职能性事业单位、生产经营活动性事业单位、公益服务性事业单位三个类别。养老保险改革配套的事业单位分类改革方案已经出台许久，但长期的财政拨款，使得事业单位不愿意纳入社会保险，各单位相互比较，等待观望，甚至选择提前退休，给新疆的养老保险制度改革带来很大阻力。

（三）缺乏事业单位改革的系统化操作办法

养老保险制度改革是事业单位人事制度改革的重要组成，事业单位人事制度改革是一个全方位的系统工程。大的方面它涉及事业单位体制、机制改革，涉及众多行业。具体包括：事业单位分类、岗位设置、招聘、培训、劳动关系、考核、收入分配和社会保障、解聘（处分）等众多内容。各项内容之间有着密切的内在联系，相互交织、相互影响。仅养老保险改革一项也涉及事业单位人员的退休、医疗、在岗工资、纳税等几个方面，全面的相关法律、制度建设，完善的医疗保险，合理的工资收入及各种公积金、津补贴的共同作用，才能保证一个事业单位工作人员退休后能够“有尊严”的生活。因此，要结合科技、教育、文化、卫生等各类事业单位特点，统筹谋划事业单位分类改革，完善岗位设置管理制度，实施绩效工资工作等各项改革内容的协调配合，才能达到改革的最终目标。

四、新疆事业单位养老保险制度改革的对策分析

（一）经济发展是养老保障投入的根本保证

发展区域经济，进一步提高相对经济资源承载力，增强经济实力，提高全区人民人均收入及福利水平，不断增强财政创收能力，是做好新疆事业单位养老保险改革的根本保证。经济发展离不开人才，新疆劳动力投入对经济增长的贡献率一直不高，30多年来平均仅为3.25%。在二、三产业就业的劳动力数量较少，劳动力素质整体不高，人才问题成为制约新疆经济发展的关键因素。我们不仅要培养本地人才，还要吸引区外优秀人才参与新疆经济建设，要让人才有充分发挥的平台，用好人才。要大力增强自主创新能力。建立健全社会创新体系。积极从发达地区引进技术，经过消化吸收实现自主创新。加快发展具有自主创新能力的产业，自主创新决定一个地区经济的未来。同时要加快产业结构优化升级。优化产业结构就是要由第二产业带动经济发展向三产合理、协调、联动方向发展，进行产业结构升级要求由劳动密集型、资本密集型向技术密集型方向发展。最后要加快小城镇建设，进一步取消户籍壁垒，降低农业人口向城镇转移的成本；增加教育的投入，发展职业技术教育。鼓励农村剩余劳动力向城镇转移，实现城乡协调发展。经济实力的增强才能保证养老基金的按时拨付和合理增长。

（二）以“简便、高效”原则推进事业单位养老保险改革

近年来，在事业单位基本养老保险制度改革的研究中，许多专家、学者将现实中的事业单位工作人员分为“老人、 新人、中人”三种类型，其中“老人”指的是在事业单位养老保险制度改革前已经退休的人员，这部分人员的养老金由财政负担、他们的养老金的计发按原有办法延续执行；“新人”是指事业单位养老保险制度改革后参加工作的人员。这些人员将从参加工作之日起就进入社保体系中来，可以完全依照新制度执行；“中人”指的是在事业单位养老保险制度改革前已经参加工作、根据事业单位养老保险制度改革后将要退休的人员，由于他们之前没有参加或部分参加养老保险投入，由于参保时间短，那么这些人的养老金替代率计算肯定与“老人”相比有降低。专家、学者们从不同角度探讨，如何解决“中人”问题，提出多种方法。我们认为，依据“帕累托改进”原理，在养老保险“简便、高效”的原则下，不宜将事业单位人员人为划分为多个类型，增加转制成本，加重财政负担，影响工作效率。

（三）建立系统化的人事改革制度框架

养老保障是全社会的民生工程，是社会发展的兜底工程，因此，法律、法规的完善是保证其“公平、统一、可持续”发展的根本保证。社会保障制度与社会保障法制相互依存，国家或各级政府根据一定的法律、法规、条例等来建立社会保障制度。社会保障相关法制建设不仅是社会保障制度的法律保证和存在依据，也是直接构成社会保障制度的基础。没有健全的社会保障法制，就不可能保证社会保障的公平和可持续。要从养老保险的对象、缴费、运营、养老金发放、养老金的正常增长等方面进行法律规范，减少工作的随意和制度的缺失。职业年金的运用一方面解决基本养老金替代率较低的问题；一方面可以促进地区经济增长。因此，它是政府做好养老保障的一个有效的选择。安全和可持续的标准也是建立职业年金的根本要素，加强投资风险及监督的教育是政府及参保单位的重要责任。划清职业年金的管理与地方政府及参保主体的权责，处理好政府、单位的管理与基金封闭运行之间存在矛盾。

总之，推进新疆事业单位养老保险改革需要兼顾改革与发展的关系，需要处理好公平与效率的关系，需要协调南北疆、城乡间的关系，需要一套系统化的操作办法。

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Study on Reform of Xinjiang Institutional Organization Pension Insurance

LI Ya-hui
(Urumqi vocational University，Urumqi，Xinjiang 83002)

This article studies the success and existing inadequacy of the reform of the pension insurance system of institutional organizations.The author points out that the reform should be guided by scientific development concept which is a comprehensive，harmonious，and sustainable one so as to promote the economic growth.The fundamental guarantee to improve the pension security system is the great leap-forward economic growth.At the same time，as for the proposal “with the principle of new approach for new employee，old approach for old employee to achieve the transit of pension insurance reform”，it is best not to divide artificially the employees with the standard “old，medium and new” to increase the administrative cost.

institutional organizations；pension insurance system；system reform

C913

A

1009-9545（2016）02-0043-03

2016-01-03

李亚辉(1970-)，男，经济师，经济学硕士，主要从事劳动经济研究.