混合所有制完善导向下的国有经济布局再调整※——制度优势与改革突破点

谭江华



混合所有制完善导向下的国有经济布局再调整※
——制度优势与改革突破点

谭江华

内容提要：国企改革的核心内容是国家对国有经济布局的战略层面调整。要真正激发国企发展动力，深层次改革必须基于顶层设计，从国有经济战略布局着手，重启有序的“国退民进”，实现“国民共舞”。中共十八届三中全会将混合所有制经济及其改革的地位提升到了空前高度，将其定性为实现基本经济制度的重要实现形式。2015年9月24日国务院《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》正式出台，混合所有制改革成为国企改革主战场。只有充分发挥混合所有制的制度优势，廓清国企边界，充分给予民企发展空间，探索中国的淡马锡模式，才能促进国有企业改革的进一步完善。

混合所有制国有企业国有经济淡马锡模式

作为我国市场化改革的核心环节，国有企业改革一直被视为我国市场化改革效率的试金石。从计划经济到市场经济，国企改革30年的发展历程亦是国有经济布局战略性进退调整的过程，国企改革的成果是值得肯定的。然而，国企改革的不彻底性也逐渐暴露出来，国有经济在生产总值并不占优势的情况下，仍然控制着国民经济的所有“制高点”，如在石油、电信、铁道、金融等重要行业中，其垄断地位非但没有减弱，反而得到加强。可与国有企业占有巨大公共资源且有良好获利盈余这一状况不相匹配的是，其上缴收益占企业利润的比重显然过低。于是，关于国有企业“与民争利”、“输送利益”等各种负面评价层出不穷。随着市场化改革深入，进一步优化国有经济布局，撬动新一轮国企改革无疑已成为大势所趋。

由于触及多方面利益，国企改革在求得各方利益最大公约数的进程中蹒跚渐进。2013年国家层面开始启动国企深度改革方案，两年后即2015年9月13日，《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》正式出台。其核心亮点即是深度推进混合所有制及其资本管理模式的改革。自该改革方案出台以来，社会各界对此评价不一，部分学者持积极乐观的态度，认为该纲领性意见为国企改革指明了未来方向，国有企业可以走一条适合国情的中国淡马锡模式；也有学者指出，方案条款过于保守，口号大于内容，有可操作性的具体措施较少。此后，国务院《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》于9月24日正式出台，此意见进一步提出了混合所有制改革的总要求及分类推进计划。可以说，上述两个《意见》都是“十三五”乃至今后相当长一段时期内国有经济布局战略层面的纲领性指导意见。虽然混合所有制改革是大势所趋，然而其推进与完成却绝非一朝一夕之功。针对国企的沉疴痼疾，混合所有制这剂良方能否真正药到病除还有待时间来检测。本文将结合国有经济布局战略调整的演进历程，在解析混合所有制制度优势的基础上，结合最新出台的相关指导性意见，尝试提出可操作性建议。

一、国有经济布局战略调整的演进历程

国企改革的核心内容是国家对国有经济布局的战略性调整，而纵观我国国有经济布局调整历程，改革目标并非一以贯之，而是且行且退，调整过程甚至出现“开倒车”现象。1997年中共十五大明确降低国有经济在国民经济结构的份额，规定了国有经济占有支配地位份额的行业仅在关系国民经济命脉的行业和领域。2000年伊始，国有资本开始从非关系国民经济命脉的所谓“竞争性行业”退出。可以说，这一时期国有经济布局调整是渐进有序的，而国有经济结构优化为新世纪“中国奇迹”的创造奠定了基础，一个以混合所有制为基础的市场经济的轮廓初步显现。

2004年以后，在经济改革领域出现了对改革开放质疑的声音。国有经济布局调整的步子开始放慢。2006年以后，除个别地方如上海市还在进行国有资本退出部分行业的布局调整外，大部分部门和地区都把“提高国有经济控制力”作为主要目标①参见《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》（国资委，2006年12月5日）。。2008年全球金融危机发生以后，为了“扩内需、保增长”，4万亿元投资大部分流向国有企业，特别是中央政府所属的国有企业。在能源、通信、交通等重要行业，国有企业进一步增强了垄断优势，在各行业中的“国进民退”趋势显著。国有资本布局调整的停顿乃至倒退，使得中共十六届三中全会“建立统一开放竞争有序的现代市场经济体系”的要求时至今日难以落到实处。

国有经济布局调整的且行且退在学术界也存在着截然不同的立场。部分学者对“国进民退”持肯定态度，认为在资源领域里的“国进”可以起到保持社会稳定的作用。彭刚（2009）指出，国企和民企间的竞争，优胜劣汰，犹如丛林法则般，适者生存，无可厚非。然而，对“国进民退”质疑在国企改革推进中也不断加剧。夏业良（2009）认为，“国进民退”有其深层制度因素，计划经济制度思维尚未完全转变，将国企视为社会主义经济主体的制度偏见依然存在，而民企的发展仅被看做是主体之外的补充，对其发展不重视。

纵观上述国有经济布局调整的演进历程，笔者认为，“国进民退”固化了国有企业既得垄断利益，国企对民企的挤出效应更多源自资本操控权配置在国有部门和私人部门之间的严重失衡，而非市场化自由竞争所带来的必然结果。“国退民进”下国企改革也表现出了与改革初衷相悖的情况，主要表现为：一是大部分一级公司（集团公司及其直属的“存续企业”）没有实现公司化改制，而二级公司（上市公司）作为“国家授权投资机构”的“下属企业”，很难成为具有完全独立性的法人实体；旧体制下的“存续企业”作为控股股东控制上市公司，不利于将后者进一步改造成为真正具有市场竞争力的企业。二是大部分改制上市的公司在治理上存在或多或少的缺陷，没有形成所有者和经营者之间的制衡关系，有的公司治理形同虚设，甚至蜕化为经理人员的“内部人控制”。

国有经济布局调整的停滞表明在意识形态取向固化、既得利益固化下，国有企业更多专注于其公有制标签，故改革的制度红利并未真正释放。要真正激发国企发展动力，深层次改革必须基于顶层设计，从国有经济的战略布局着手，重启有序的“国退民进”，国有资本则应选择适宜的退出方式、退出速度，给予民企充分的发展空间，最终实现行业协调意义上的“国民共舞”。

二、混合所有制的制度优势

混合所有制，广义上讲是指社会所有制结构上多种所有制并存。而本文中所涉及的混合所有制是企业所有制形态，是狭义的混合所有制，即不同所有制成分联合形成的所有制形态。混合所有制经济并不是一个新概念，在世纪之交的国有经济战略布局中已见端倪，中共十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》赋予了其新的内涵和定位。在2014年亚布力中国企业家论坛第十四届年会 “混合所有制与国企改革新思路”分论坛上，混合所有制引起了理论界、企业界热议。部分企业家对混合所有制改革持积极乐观的态度，认为混合所有制改革是医治国企病的良药。也有企业家持不同意见，对混合所有制改革持审慎态度，对混合所有制的争议恰恰有助于进一步厘清国企混合制改革的新定位：混合制不是机械地人为设置国与民在结构中的最优比例，而是激发国企深层次改革动力的一种机制，该机制所释放的制度优势主要体现在如下方面②笔者在此借鉴了厉以宁教授对混合所有制好处的分析述评http：／／www．china5e．com／。。

1．混合所有制集中国企“资本雄厚”和民企“机制灵活”的优势

中国大型国有企业有着明显市场先导地位和经营规模效应。2014年“中国企业500强”中310家国有及其控股企业的营业收入占比为81．87%，净利润占比高达83．61%。加之2008年金融危机后备受争议的4万亿元政策性资金注入，进一步突显了政府对资金流向的过度干涉，使得国企持续扩张，多元化并购各类企业，企业组织机构不断膨胀，企业层级不断增加，管理幅度持续扩大。或许，随不断扩张过程所形成的超级企业航母，在外部经济繁荣期，其规模宏大无疑是企业发展的巨大优势。然而，“船大难掉头”，当全球经济进入纵深调整期，国际市场空间萎缩时，规模过大、战线过长的这些航母型企业则要面临巨大的管理成本压力。因此，在后危机时期，部分国企在快速扩张后出现产能过剩，经营连续亏损的局面，除了受到国际市场萎缩的影响外，更主要的因素可归咎于非市场选择性的过度扩张。

相比之下，中国民营企业管理机制相对灵活，但“家天下”的思想制约成为民企实现跨越发展的障碍，这种以血缘关系为纽带、以追求家族利益为目标、以亲情至上为原则的管理手段，在民营中小企业初创阶段是不可缺少的，但其弊端显而易见，以血缘关系凝成的家族圈子的群体中关系等于权力，从而使民营企业缺乏多元化人才竞争淘汰机制，血亲纽带往往制约着先进管理模式的发展，束缚员工的创新能力。家长式的“一言堂”虽然可以确保决策的高度实施，但过于依赖企业领袖个人意志，缺乏科学论断，一旦某个决策失误将致使企业陷入破产危机。去家族化将是影响民营企业发展壮大的最重要的变革。

可见，国有企业和民营企业有着不同优势，又存在着各自弊端。在国、民企业均面临国内经济下行压力大背景下，只有国民共舞，充分发挥各自优势，取长补短，方能进一步提升企业的国际竞争力。

2．混合所有制有助于中国企业“走出去”

随着中国从贸易大国向贸易强国转变进程的深入推进，中国参与国际投资的形式也从 “引进来”向“走出去”转变。根据商务部网站显示，中国2014年实际使用外资（FDI）约为1196亿美元，而对外直接投资（ODI）为1029亿美元，两者之间所差无几。据商务部保守估计，2015年我国将转型成为净对外投资国。然而，在高涨的数据背后，中国企业特别是国有企业已然视“走出去”为高风险的投资活动。据商务部统计，近年来中国企业“走出去”的失败率在60%左右。中国企业参与海外投资仍然面临政治和经济多重风险。首先，随着中国作为引导国际秩序的重要力量的不断崛起，西方国家及发展中国家对中国“威胁”的担忧将使得中国企业的海外布局之路走的不平坦。这一点在“国字头”企业“走出去”过程中体现得尤为明显，中铝海外并购力拓铩羽而归即是典型例证。二是世界经济复苏基础脆弱，潜藏投资回报风险。后金融危机时代，国际市场疲弱短期内没有明显改变的迹象，西方国家的普遍金融“去杠杆化”更为全球经济复苏时间增添了不确定性。加之部分国家自身国内政治经济环境的恶化，都极大降低了中国企业海外投资回报预期。当前，全球反恐形式严峻也加剧了某些投资国的政治环境的不稳定性。除了这些因素，国内冗繁的审批、备案登记等手续也让企业“走出去”增加人力、物力。而“走出去”后因投资东道国的政治环境、市场准入和反垄断等也要付出高额成本。

尽管民营企业力量相对薄弱，抗风险能力较差，但混合制如将国民融合，“走出去”反而不会被其他国家所限制，也不会因力量小成不了气候，假定混合所有制还有外资参加的话，对企业“走出去”更会大有好处。正是基于上述优势，混合所有制或许能为若干年来踟蹰不前的国企改革注入一针强心剂。可在具体操作中，由于涉及多方利益及旧体制机制的掣肘，国民“联姻”还有很长一段路要走，因为“国”有国的顾虑，“民”有民的思量：第一，“国”资究竟拿出什么来参与混合；第二，“民”资究竟能在混合中占多少份额，是否设限；第三，国民混合后，国企背后的政府究竟扮演什么角色。而这些细则在指导意见中表述得还较为笼统抽象，“不搞拉郎配、不搞全覆盖、不设时间表、成熟一个推进一个”更似指导性口号，其具体操作性细则的出台仍在多方酝酿中。

三、混合所有制改革的突破点

纵观国务院《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》，细则条款对混合所有制改革提供了方向，而核心问题仍然集中在上面三个问题。对此，本文针对这三个问题提出更为有实效性的建议。

1．确定国企有效边界，鼓励民资进入传统垄断行业

国有经济布局调整的停滞源于国有企业的边界不明确。如果国有经济在各行业呈现扩张之势且边界不清，那么一方面会在事实上挤占民营经济发展空间，另一方面也会给民营经济制造国有企业还将继续扩张的预期。只有界定清楚国有企业边界，才能促使中国经济进入新一轮有质量的发展阶段，既提供经济增长动力，又提供调整结构的机制。而打破中国经济在发展上面临的“僵局”可分为三个层面：对于敏感性／天然垄断性极强的行业，只许国有企业参与；对于非敏感性／竞争性行业，国有企业要有序退出；而介于二者之间的行业，特别是国有资本占有绝对垄断地位的行业，鼓励民资进入，倡导国民共舞，激发民间投资活力，使其成为中国经济转型升级的重要力量。《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》对“重要行业和关键领域”的混合所有制改革有所涉及，但具体执行细则仍需要进一步细化，执行时间表需要更加明确。在今后的改革中，应进一步打破行业壁垒，鼓励民间投资更多进入传统垄断行业，实现国资民资双赢。

2．给予民企充分有效的生存空间

国有经济布局调整中的“国进民退”直接导致国有企业的垄断地位进一步强化，挤占民营企业发展空间。这主要是因为民营企业在政企关系中普遍比较弱势，民企“玻璃门”、“弹簧门”现象依然存在，民营企业的经营环境不很理想。此外，作为企业家自治组织的行业协会，也被赋予“行业管理”的行政职能，蜕变成为“二政府”组织，难以对企业家群体的利益进行自我保护。虽然国务院在2005年和2010年两次颁布“鼓励、支持和引导私营经济的36条”，但是民营企业在市场进入等诸多方面仍然处于不利地位。因此，为民企提供有效的发展空间是激发混合所有制制度优势的必要前提。落实在具体措施上，首先，要解决我国民营经济存在的“玻璃门”、“弹簧门”问题，摒弃行业协会的“二政府”倾向，积极发展民间行业协会等中介组织，强化政府的服务平台功能。其次，要淡化所有制标签，不能按照所有制性质把企业分为三六九等，而要一视同仁。在市场准入中，要实行“非禁即入”、“非禁即行”原则，取消歧视性规定（吴敬琏，2013）。最后，强化竞争机制平等理念。构建与民营企业特别是中小微企业发展相匹配的政策体系，降低政策解读难度，优化各种流程，继续加大对小微企业的财政支持力度。同时，降低企业创新、创业成本，降低市场交易成本，进一步释放中国市场和社会发展的巨大潜力。政府要进一步放宽金融领域审批，整合分散在各个部门的财政资金统筹使用，以充分发挥财政资金的效益。

3．探索中国淡马锡模式①淡马锡模式就是淡马锡控股公司的经营方式。这种经营方式是以客户为导向，批量处理中小企业贷款担保申请、审批、放贷及风险控制，即建立“信贷工厂”提供中小企业融资。淡马锡公司有着优质的治理模式，拥有淡马锡100%所有权的新加坡财政部在公司内部起的作用很小，真正起到关键作用的是公司特殊的董事会构成、分层递进的控制方式和有效的约束机制。，政府从 “管国企”到“管国资”转变

完善混合所有制，最核心的问题是政资政企分开，亦即资产资本化、企业市场化。将政府对企业的直接干预降到最低限度，不直接参与到具体的微观事务之中，利用资本这只“手”自主调控，即从行政性操作为主向市场化操作为主转变，把政府的还给政府，把中介的交给中介，各司其职。让政府为各种所有制经济提供获取创新资源所需的公平竞争环境，发挥市场机制配置资源的作用，鼓励市场导向的创新。同时深化政府行政审批制度改革，政府“做减法”简政放权，由政府全面指导转变为实施负面清单管理，即只做好服务平台的搭建工作，摒除行业行政垄断，转变旧有的行政指导性的创新支持模式，减少特定项目的投资，加强普遍性扶持政策。总之，国企改革能否到位，能否成为真正的市场经济主体，最重要的前提就是政府必须放权到位，必须让市场真正发挥其应有的作用、让资本相对自主流动、让企业实现更多自主权。因此，国企改革必须与国资改革同步进行，组建国资运营公司，由“管国企”向“管国资”转变，探索中国的淡马锡模式。

综上所述，国企改革是我国推进深度市场化改革进程中最难啃的“硬骨头”之一，是中共十八届三中全会60项改革中各方利益博弈最多、争议最大的改革；而旧体制机制的约制、利益集团的固化等沉疴痼疾将成为国企深化改革的巨大阻碍。基于我国在国际政治和经济舞台上地位的提升，国企改革的成败已经不仅仅是我国经济转型升级的需求，更是我国参与新一轮国际竞争的前提。当下，TPP已经取代WTO成为经济全球化2．0的新舞台，而在TPP谈判中，发达国家对国企的地位提出诸多质疑，认为国资比重过大将对私营企业和外资企业造成重大负面影响，大量国企的存在将损害公平竞争，损害私营企业与外资企业的利益。因此，新的全球经济博弈必将围绕国企改革议题而展开。而国企改革必将注定是各方利益博弈所聚合的焦点性改革。我们要秉持审慎的乐观，在深入推进的进程中，不断修复，持续完善，最终实现高效、和谐的“国民共舞”。

1．彭钢：《慎用改革倒退大棒问罪 “国进民退”》，《中国经济时报》2009年11月16日。

2．吴敬琏等著：《重启改革议程——中国经济改革二十讲》，北京三联书店2013年版。

3．夏业良：《“国进民退”下的国家经济风险》，《经济导刊》2009年第8期。

［责任编辑：侯祥鹏］

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1009－2382（2016）02－0064－04

※本文系中央高校基本科研业务费专项资金项目 “环境治理视域下的农村饮用水安全保障问题研究”（项目编号：310422104）、北京师范大学学科基础课程建设项目“现实社会问题境遇中的社会调查与研究”（项目编号：12－02－13）的中间研究成果。

谭江华，北京师范大学社会管理研究院／社会学院副教授、博士（北京100875）。