我国农民合作经济组织发展的改革思路——基于偏离“规范化”发展的现状

胡　霞　贾晓薇



我国农民合作经济组织发展的改革思路
——基于偏离“规范化”发展的现状

胡霞贾晓薇

内容提要：农民合作经济组织由其成员联合拥有并进行民主控制，是遵循“民管、民有、民受益”的自治组织。该文对国际合作社联盟“罗虚代尔原则”的逐步修订进行了归纳，并对我国农民合作经济组织近年来偏离“规范化”发展的现象进行剖析，重新审视合作经济组织“规范化”的定位，着重从对内坚持“民主管理”和对外“提高竞争力”方面，对农民合作经济组织可持续发展的路径选择进行了探讨。

农民合作组织偏离“规范化”发展路径选择

近年来，我国的农民合作经济组织①以下文章内容中涉及的“合作组织”均代表“农民合作经济组织”。数量不断扩大，并已成为促进我国农村稳定、提高农民收入的重要载体。但在深入的实际调研中不难发现，我国农民合作组织的数量增长与其不断分化是同步并进的。很多合作组织在发展中表现出“不规范”的现象，即合作组织在实际发展中与国际合作社联盟的“罗虚代尔原则”和《中华人民共和国专业合作社法》（以下简称《专业合作社法》）所做的规定相偏离，没有按照既定标准和规范进行操作，主要表现有：合作组织的决策机制由“一人一票”制向差别制发展、分配机制由按惠顾额分配向按股分红发展、合作组织产生股份化倾向等等。那么，偏离是否是为了与市场经济环境相适应？是否应该允许一定范围内的偏离？偏离会给合作组织的可持续发展带来哪些影响？是否需要将其回归到原有的发展路径？诸多疑问都是有关我国农民合作组织能否健康、持续发展的大问题，已经引起众多学者的关注。

一、农民合作经济组织规范化发展的原则及演进

国际合作社联盟 （International Cooperative Alliance，ICA）和我国《专业合作社法》分别都对农民合作经济组织的发展设立了规范化的原则，这些原则在一定程度上将农民合作经济组织与其他投资者所有企业（IOFs）区别开来。

1．国际合作社联盟的原则演进

从世界上第一个公认的比较规范的合作组织——罗虚代尔公平先锋社 （the Rochdale Equitable Pioneers Society）建立至今，国际上的合作组织已有170多年发展历史。“罗虚代尔原则”经不断的整理、修订，于1895年国际合作社联盟建立之时，被定为其办社原则。“罗虚代尔原则”从制定至今，已进行过几次比较大的调整，整理后如表1所示。通过“罗虚代尔原则”的演变可以看出，多年来虽经过不断修改，但仍恪守着一些最基本的原则。Barton把 “成员民主投票”、“成员资格平等”、“在成本运行基础上按惠顾额分配盈余”、“限制权益资本分红”几项原则，统称为传统合作组织的“硬核原则”。对于最本质原则的坚守，是保证合作经济实质的基础，也是许多国家的农民合作组织在农业领域成为主流组织形式的重要原因。

2．我国农民合作经济组织发展的原则演进

20世纪90年代以来，我国农民合作经济组织进入了新的发展阶段，试图通过农民间的多种联合形成规模经济，共同应对日趋激烈的市场竞争。2007年7月1日，我国正式实施了第一部关于农民专业合作社的法规——《中华人民共和国农民专业合作社法》②本文研究的主体是农民合作经济组织，但由于我国并没有专门针对农民合作经济组织的立法，因此涉及法律的研究只能采用针对农民专业合作社的《中华人民共和国专业合作社法》来进行。，它明确了我国农民专业合作组织在生产经营中的主体地位，并对农民专业合作组织进行了适当的规范，这是我国农村合作组织发展史上的一个重要里程碑。《专业合作社法》对农民专业合作社的相关概念、组织结构及其运行和扶持政策给予了详细规定，并赋予了各级农业行政主管部门指导、扶持和服务农民专业合作社建设与发展的职责。《专业合作社法》对我国的农民专业合作经济组织有着以下原则性规定①《中华人民共和国专业合作社法》第三条对我国农民专业合作社应当遵循的原则做了5项规定。：①成员以农民为主体。②以服务成员为宗旨，谋求全体成员的共同利益。③遵守“入社自愿，退社自由”原则。④成员地位平等，实行民主管理。⑤盈利主要按交易量（额）返还的分配原则。尽管国际合作社联盟和《专业合作社法》对农民合作经济组织的发展有着原则性的规定，并不断进行调整。但近年来，无论是国际上其他国家还是我国农民合作经济组织在发展中都产生了偏离“规范化”发展的现象，应深入探析偏离的原因，并予以区别对待。

表1　国际合作社联盟对“罗虚代尔”原则的修订

二、我国农民合作经济组织发展进程中偏离“规范化”原则的原因

1．影响我国农民合作经济组织“规范化”发展的内部因素

（1）农民受教育程度较低，合作组织主体异质性较大，农民合作组织难以做到真正的“民主管理”。现阶段，我国的农民合作经济组织很大程度上是依托政府及其经济部门、种养大户或村干部发起成立的。从合作组织内部成员结构来看，组织主体呈现出多元化、异质化的特征。成员的异质性不仅可能导致合作组织对普通成员进行选择性服务，也可能导致小农利益的损失，财政支持和优惠政策可能会被核心成员获取（徐旭初，2014），最终使得表面健全的民主管理流于形式。除成员的异质性外，普通劳动者综合素质较低也是影响合作组织进行“民主管理”的重要因素。与发达国家相比，我国农民的整体受教育程度相对较低，相应缺乏在农业生产经营方面的技术和专业知识。在面对不断变化的外部市场时，他们不能及时获取信息，在一定程度上缺乏独立进行决策的能力，因此在很多合作组织内部，“一人一票”的决策机制形同虚设，最终依靠几个大股东或理事会来进行决策，形成“内部人控制”。

（2）我国的农民合作经济组织治理结构不完善，运行效率偏低。在《专业合作社法》的指导下，我国的农民合作经济组织在建立之初基本都制定了《章程》，并设立了成员（代表）大会、理事会、监事会的组织架构（《专业合作社法》没有对监事会有硬性规定，所以有些合作组织也没有设立监事会），但各个层级能否起到其应有的作用，有待考证。以山西“DZR有机农业专业合作社”为例②笔者于2013年参与了该合作组织的建立，并于2013年至2015年进行了后期的跟踪调研。，该合作组织从2013年夏天开始组建，至2014年已完全建立，全村农户77户，全部以土地经营权入股合作组织，全村共流转土地1213亩，并在合作组织的带领下新开辟土地180亩。山西CH有机农业综合开发有限公司负责对合作组织初期建立投入主要资金。全村村民共182人，形成了合作组织的成员代表大会，在《章程》中规定，社员代表大会每年至少召开一次，在表决机制上，会议必须由全体成员的2／3以上参加，决定事项需要参加人数的2／3通过。可以看出，该合作组织已经建立了比较简单的“两会”制度，并且在《章程》中规定了成员大会、理事会的各自权利、义务和组织决策的方式。但在深入调研中发现，合作组织理事会的成员大多由村干部交叉兼任，且与占较大股份的开发公司关系复杂，一些重大事项仍旧由少数理事会干部和村干部甚至公司管理层来进行决策，普通村民对于合作组织的发展也基本不予关注。村干部、农村能人、种养大户对合作组织的日常事务进行管理和集中决策，这在一定程度上能够显著提高组织的决策效率和经营绩效，但与此同时也必然导致代表普通社员的代表大会难以起到应有的监督作用。这种局面若长期存在，会使合作组织的内部运行、民主管理以及组织的制度安排与预期相差甚远，进而会影响合作组织的规范化发展。

（3）合作经济组织的收益分配机制有待健全。从合作组织产生之日起，劳动对资本的控制就一直是它的最基本的原则，《专业合作社法》规定农民合作经济组织 “按惠顾额分配与资本报酬有限”、“按交易量（额）返还，返还总额不得低于可分配盈余的60%”，且没有规定上限，不利于激发外部投资人的积极性，大大降低了合作组织的融资能力（王涛，2006）。同时，在我国农民合作组织实际运行中，由于合作组织股权逐渐集中，为了避免合作组织的核心成员失去积极性，合作组织不可避免出现了利润分配的资本化倾向。仍以山西“DZR有机农业专业合作社”为例，该合作组织是典型的“公司＋村民”的组织形式。CH有机农业综合开发有限公司除进行初期资金投资外，还负责合作组织除生产之外的其他业务，如合作组织的生产资料购买、后期农产品销售等。普通村民入社时不需缴纳入社资金，只参与合作组织的生产，年底获取无差异的分红。合作组织理事会规定，公司与村民所占股份比例为6：4，若年底有盈利也按照这个比例进行分红。这已经明显违背了“资本报酬不高于40%”的界限，但也是合作组织在建立期初缺乏资金背景下的无奈之举。

2．影响我国农民合作经济组织“规范化”发展的外部因素

首先，外部经济环境压力使得农民合作经济组织的目标发生转变。传统的合作组织最大的特点是具有“互助、互济”的性质，它的主要任务是向社员提供生产经营服务，从而解决社员在生产生活中遇到的诸多困难。随着近年来经济的飞速发展和农业现代化的快速推进，农产品所面临的市场竞争愈发激烈，外部形成的压力迫使合作组织不得不调整其治理目标，在竞争中争取主动，从仅仅对内“以成员利益为导向”的单一目标，转变为“对内服务社员，对外增加盈利”的双重目标，这就使得合作组织在提供服务的同时，必须注重效益，提高自身盈利水平。外部激烈的市场竞争形成的压力迫使合作组织在发展中不得不突破原有路径，如由“按惠顾额分配”的分配方向逐步向“按股分红”发展，以吸引外部资金，提高自身竞争力；而普通农户则逐渐退出对于合作组织的民主管理，转而将管理权交由更加专业的管理人员或代表 “农村精英”的村干部或农民企业家手中。这些都是出于外部市场形成压力，迫使农民合作经济组织产生的变化。

第二，我国政府给予的各项支持政策和财政补贴，缺乏有效的监管。农民专业合作组织的发展在近年来得到了各级政府财政资金的大力支持。但职能部门尚未建立一套完善的支农绩效评价体系，因此只能按照程序和硬性指标进行资金的下拨，不能够很好因势利导、因地制宜进行支农，使得政府的农业政策演变成为资金的层层补助，并且在补助下发期间，由于缺少监督机制，会被各利益主体层层盘剥，或扶持资金被某些“虚假”合作组织所获取，最终导致资金使用难以达到最大效率。合作组织的本质属性是为弱势的农民社员服务，如何能够使国家出台的政策真正的惠及普通社员和民众，达到为弱势群体谋福利的目的，是亟待解决的问题。

第三，我国的农民合作组织在规范化发展过程中缺乏法律保护。纵观国际上的其他发达国家的农民组织发展历程，无论是西方的德国农协、美国农民合作组织，还是同处于亚洲的日本、韩国农协及我国台湾农协，都是通过立法明确了农民合作经济组织的法律地位，以确保其有序、健康地发展。我国在2007年颁布了《中华人民共和国农民专业合作社法》，对于我国专业合作社从法律上给予一定的要求和规范定位，但对于一些具体运营中的问题，仍旧无法可依。对于农民合作组织的运行也仅能用《专业合作社法》给予规定，而没有形成专门的法律。山西“DZR有机农业专业合作社”涉及的业务范围很广泛，包括有机种植合作、土地股份合作、有机养殖（牛、羊、鸡）合作、果类采摘合作、劳务合作等多项内容，同时合作组织也负责产前的生产资料购买和产后的农产品销售等业务，延长了本村农业生产的产业链，属于综合性质的合作组织，但注册却以“专业合作社”命名。该合作组织“综合的业务内容”与“专业合作社”之间产生的矛盾，究其原因，是由于我国尚缺乏完善的法律对综合合作组织进行保护和支持。

在上述原因和背景下，我国农民合作经济组织偏离“规范化”发展的问题逐步显现出来。这就需要对农民合作经济组织的偏离现象进行研究，考察现在的偏离是否在可接受范围内，是否是为了顺应市场经济发展的要求而进行的自身变革。在面临外部激烈的市场竞争和自身内部结构逐步变化的情况下，农民合作经济组织必须遵循“本质原则”的规定并在此基础上进行变革，才能在新的环境下求得生存和发展。

三、对我国农民合作经济组织规范化发展的思考

农民合作经济组织的发展方式和发展路径取决于它赖以生存的经济体制和外部环境。在我国现阶段以市场经济体制为基础条件下，农民合作经济组织在发展中产生的对于原则规定的偏离，需要考证哪些是在可以接受的范围之内，哪些是对市场经济条件发生变化的正确反映，应该按照市场经济的要求对我国的农民合作经济组织进行规范化改进。

1．农民合作经济组织规范化发展的方向

农民合作经济组织建立的基础是农民社员，它的“人合”基础是不能改变的，“民主管理”的原则代表了其最基本的性质，它的治理结构需要保证对内的互助性质。此外，农民合作经济组织本质上是一类经济组织，对外仍然要积极参与市场竞争，这就需要源源不断的资金供给和不断提高资金使用效率来保证合作组织的活力，从而产生了合作组织“资合”的倾向。因此，下面主要从对内保证“民主管理”，对外提高市场竞争力两个方面，来考察农民合作经济组织的规范化发展路径。

（1）以“一人一票”原则为基础，确保合作组织的“民主”性质。各国学者在研究中，大多把农民合作经济组织中“一人一票”决策权等同于“民主管理”。但“民主管理”不仅体现在“一人一票”的基本表决权上，还包括普通社员是否能够正常行使监督权、是否能够“用脚投票”行使自由退出权、“三会”制度的各个层级能否独立完成所承担的义务等多个方面。因此，我国的农民合作经济组织除保证“一人一票”的基本表决权之外，还应在组织架构中做到政社分开，切实推行“三权分立”，形成理事会、监事会定期向成员代表大会进行汇报的制度。村干部和地方政府也应摆正自己的位置，为合作组织提供恰当的服务和指导，放弃对合作组织的操纵和过度干预。

（2）在“按惠顾额分配与资本报酬有限”的基础上，完善分配机制。合作经济组织的分配机制实际上是考察“公平与效率”的关系问题。从表面上看，公平与效率之间存在着相互替代的关系，追求公平就不得不牺牲一些效率指标，要求效率就不得不减少一些公平的因素，应该让公平高一些还是效率高一些，应该具体考察当时的经济发展水平。在生产力水平低下、物质资料匮乏、人民收入差距不大的背景下，为满足人们物质文化需要，矛盾的主要方面应是提高效率。当经济高度发展，效率不断提高，人民收入分配差距逐步扩大的情况下，为克服两极分化，使全体人民共享经济发展的成果，“公平”则成为矛盾的主要方面（贾晓薇，2013）。

我们在对合作组织进行规范化发展建设时，也应考察所处的社会、经济环境、农民收入差距等多种因素。建议可以进行多元化分配的方案，在现阶段合作组织发展不完善、合作组织缺乏资金、缺乏高素质管理人才的背景下，增加按股分配的方式对合作组织核心成员和管理者进行激励，这也是一种适应外部市场竞争和内部结构变化的分配方式。但是分配方式的转变一定要在“民主管理”的基础上，即得到成员代表大会的决策通过。

（3）在“自由加入、退社自由”基础上，对社员的“自由度”给予一定要求。我国的农民合作经济组织成员遵循“国际合作社联盟”（ICA）和《专业合作社法》的“入社自愿、退社自由”原则，导致合作组织成员流动性较强。在市场经济条件下，这种开放的社员制将会产生“搭便车”行为，在合作组织运转情况较好时，新成员会踊跃加入，他们的加入会摊薄老社员的既得利润。在合作组织遇到危机时，“自由的”社员又可以“用脚投票”，退出合作组织并带走部分公共积累或未分配利润，合作经济组织中成员的流动性会导致资产处于相对不确定状态，影响合作组织的稳定发展。

虽然该项原则会给合作经济组织的稳定发展带来一定的问题，但是原则本身体现着合作组织的本质，是不能轻易改变的，可以对成员的加入和退出做出更具体的要求。如苏州上林村土地股份合作社《章程》中就增加了对入社成员的要求：成员必须是“具有民事行为能力的本村公民”，由此限定了合作组织成员的地域范围；此外，“成员不承担《章程》规定义务的，经成员代表大会过半数通过，可以除名”，这项规定无疑增加了监督力度，对解决普通成员的“搭便车”现象能够起到一定的限制作用。

（4）完善合作社治理结构，注重监督机制的建立。目前，我国农民合作组织的监督机制主要是在组织架构中采取监事会制度，代表全体社员的利益，对理事会及合作组织的日常事务进行监督。但如前所述，我国的《专业合作社法》对监事会制度并无明确要求，很多合作组织也没有建立起该项制度。在合作组织建立之初，这种制度的效果并不显著，但是随着合作组织逐渐发展壮大、公共积累和国家扶持资金逐渐增多，强有力的监督机制则会对合作组织的规范发展提供现实保障。此外，合作经济组织还可以通过建立规范的财务管理制度、实施财务公开、加强财务监督等各种手段，加强监事会以及社员大会对合作组织的监督和管理。

2．合作经济组织规范化发展的外部保障

（1）政府多方面支持并加大监督力度。我国《专业合作社法》中对政府相关职能明确定义为“对农民专业合作社的建设和发展给予指导、扶持和服务”。与发达国家的农民合作经济组织相比，我国的合作组织与政府的关系更为密切，甚至很多都是在地方政府的指导和主导下组织起来的，这就更加需要政府从财政扶持、项目扶持、税收优惠、支持人才培养等方面对农民合作经济组织给予持续支持。此外，应设立专门部门对财政扶持资金的划拨和使用进行监督，规范资金管理。在合作经济组织发展的不同阶段，政府应进行合理定位。国际上农民合作组织发展的成功经验表明，政府的支持与推动对合作组织发展具有重要作用，特别是在农民组织发展的初创阶段和关键创新阶段。在合作组织建立完善并发展步入正轨之后，政府则应坚守“支持但不干预”原则，为合作组织的规范发展创造良好的外部条件。

（2）完善合作组织立法和制度规范。2007年7月开始施行的《专业合作社法》对农民专业合作组织进行了适当的规范，这是我国农民合作经济组织发展史上的一个重要里程碑，但除“专业合作社”之外的其他合作组织仍处于无法可依状态。在我国农村地区，除农民专业合作社外，还存在大量的股份合作社、综合合作社，以及非农行业领域的专业合作社等多种合作形式，并且有着良好的发展态势，各类合作社类型不断丰富，配套的法律法规也应逐步完善。应该尽快拓展《专业合作社法》的适用范围，或制定综合的《合作社法》，为合作组织的发展创造更广阔的法律环境。在2015年3月召开的全国农民合作社发展部际联席会议第三次全体会议上，公布2014年底合作社相关数据时，已将旧时使用的“农民专业合作社”改称“农民合作社”，并明确主要包括专业合作社与股份合作社，表明《专业合作社法》正在修订的过程中，并将逐步清晰。完善相关法律法规是加强农民合作经济组织制度法制化、规范化的关键因素。只有通过科学立法、民主立法，对相关内容作出明确规定，执法中才能有法可依，最终实现对农民合作经济组织规范发展的法治保障，确保其经济利益和发展得到必要的法律保护。

四、结　语

农民合作经济组织是特定经济社会环境下的产物，它的发展也会随着社会经济的环境产生变化，合作组织的发展是否“规范”，不应刻板地对照现有规定来审视，应该在一定的社会、经济环境下，考察其是否能够成为既富有效率又兼顾公平的经济组织。我国传统的农民合作经济组织在近年来产生了偏离 “规范”发展的现象，要通过对“规范”进行定位，并借鉴投资者所有企业（IOFs）及国外合作组织在提高合作组织投资效率、拓展融资渠道上的成功经验，提出从增进民主管理、完善分配制度、改进内部治理结构、调整决策机制和监督机制等方面，促使农民合作经济组织找到一个真正高效、规范的发展路径。

1．徐旭初：《在成员异质性中进行合作》，《合作论坛》2014年第6期。

2．王军：《北美农业合作社发展新动向及其启示》，《中国农业大学学报》2014年第3期。

3．潘劲：《中国农民专业合作社：数据背后的解读》，《中国农村观察》2011年第6期。

4．王涛：《农民专业合作社产权制度的立法不足及其完善》，《中国农民合作社》2012年第6期。

5．张晓山：《大户和龙头企业领办合作社是当前中国合作社发展的现实选择》，《中国合作经济》2009年第10期。

6．徐旭初著：《中国农民专业合作经济组织的制度分析》，经济科学出版社2005年版。

［责任编辑：徐元明］

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1009－2382（2016）02－0073－05

胡霞，中国人民大学经济学院教授、博导；贾晓薇，中国人民大学经济学院博士生、北京理工大学管理与经济学院助理研究员（北京100872）。