论法治视野下的中国陆地边疆规制型治理

吕朝辉

(云南民族大学　政治与公共管理学院,云南　昆明　650500)



论法治视野下的中国陆地边疆规制型治理

吕朝辉

(云南民族大学政治与公共管理学院,云南昆明650500)

摘要：陆地边疆治理的现代化在整个国家治理现代化进程中的分量举足轻重，而从维护边疆①为了表述的简洁，文中边疆一词均指代陆地边疆。国家安全和社会稳定的视域来看，法治更是其中的关键性环节。换言之，将边疆治理模式的创新与构建置于法治视野下分析，当是边疆治理现代化的关键议题。本文着力于探讨一种边疆规制型治理方式，其立足于边疆社会治理的现实图景，以加快推进法治边疆建设为旨向，综合运用党纪国法、社规民约、组织纪律以及道德约束等具有权力或非权力强制性的多元规制手段，最终在边疆地区实现法治政府和法治社会的良性互动和整体合力。对理性规制的弘扬和对非理性规制的规避，既是边疆规制型治理的内在要求，又是法治边疆的内在蕴含。

关键词：法治；陆地边疆；规制型治理

法治是现代社会文明产物，也是不断传承和发展的历史产物。时至今日，我国社会主义的法治实践，无论其深度、广度和力度，都得到了前所未有的普遍提升，法治已经成为主导国家治理现代化进程的最热词。党的十八届四中全会明确提出坚持走中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系的总体目标，具体包括形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。②中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定(2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过)。这就意味着在新时期条件下，包括陆地边疆在内的整个国家治理现代化范畴都必须纳入法治轨道下推进。

作为我国特定区域的陆地边疆，客观存在着一些明显区别于国家腹地的社会治理生态：一方面，边境地带的特殊地理地缘条件，易于衍生跨境犯罪、“三非”、艾滋、西化分化等特殊性边疆社会问题，从而加剧边疆法治环境的复杂性；另一方面，由于大多数边疆地区位于偏远高寒山区，信息传递较为滞后，上至政府系统下至基层社会，在局部范围内普遍存在“山高皇帝远”的心理定式，公共权力规制效应并没有得到充分合理体现，反而是民族习惯或宗教习俗仍旧在发挥不同程度的社会规制效应。在现实挑战和非理性规制因素所带来的双重压力下，如何做到在边疆治理过程中既持之以恒地贯彻法治基本精神和原则，又准确无误地把握公共权力规制效度和限度两个维度，是边疆法治文明建设的重大议题，更是推进边疆治理现代化的关键突破口，而本文所初步探讨的边疆规制型治理模式，正是对此的理论和实践回应。

一、法治与边疆规制型治理

法治作为现代政治文明核心要素，与边疆规制型治理方式有着天然不可分的内在联系。首先，边疆规制型治理必须纳入法治框架，不管是公共权力范畴还是非公共权力范畴的规制手段，都不能逾越宪法和基本法律这条红线，必须明确法律规制在规制型治理过程中的主导地位。一言以蔽之，多元规制手段的综合运用必须服从服务于中国特色社会主义法治体系建设。其次，从广义角度予以理解，边疆规制型治理实质上是按照法治理念创新治理方式的现实过程。当然这并不代表边疆规制型治理仅仅只是法治的简单同义转述，它不是就法治而论法治，其实施手段远比法律规制丰富。政治学意义的边疆规制型治理主要依赖于国家权力运用，但不局限于国家权力运用，主要依靠于法律规制，但不局限于法律规制，而是在中国特色社会主义法治体系总体框架内，广泛运用党纪国法、乡规民约、行业规范、组织纪律、道德约束等规制治理资源，发挥多层次、多维度的整体规制治理效能。简而言之，即是在边疆治理过程中，实现国家法治和社会自治的有机统一，其实质在于丰富法治边疆的理论和实践内涵。

边疆规制型治理理念及其方式建构，必须遵循法治基本精神及其价值原则。法治作为边疆规制型治理的思想基础和理论依据，至少包括三个方面基本含义，“第一，法治意味着对权力的制约；第二，法治意味着‘法律面前人人平等’，这也就是法律的普适性；第三，法律意味着形式正义”。[1](P81)据此分析，边疆规制型治理必须包含三层最基本的内涵：其一，多元规制手段的综合运用，其目的不仅在于规范规制客体的行为范式，实行边疆社会的有序运行与和谐稳定，而且必须通过法律法规约束规制主体的权力运行；其二，在法治的总体框架和总体要求下，运用其他符合宪法和法律精神的制度、规则、纪律、道德等规制手段治理边疆社会时，对其特定规制对象或范畴必须产生人人平等的规制效应；其三，边疆规制型治理不仅追求效率，更要以建立和维护边疆社会有序化状态为旨归，即必须实现科学理性和公平正义的双重治理效应。

边疆规制型治理的有效性与边疆法治环境的纯粹性直接关联，只有在一个全民认同法治文化、全民服从法律权威的边疆社会里，规制型治理方式的实施效能才能得以最大化体现；反之，在一个法治得不到普遍尊重以至于人治横行的边疆社会里，规制型治理方式的实施效能必定大打折扣。因此，正确理解边疆规制型治理，必须与本质上属于人治范畴的非理性规制方式彻底划清界限，比如现实当中依附于领导个人特权的压制手段，以及依附于宗族势力或黑社会势力控制社会的非正当手段等，必须坚决地排斥在边疆规制型治理过程之外。

鉴于法治和边疆规制型治理方式密不可分的内在联系，基于法治理念对边疆规制型治理方式建构所起的决定性意义，我们可以通过把脉当前边疆法治建设现状，进而分析边疆规制型治理方式急需解决和克服的主要困境。就边疆规制型治理的主体而言，政府系统乃至全民仍然秉持一种“轻发展、重稳定”的治理思路，以至于过多的权力和非权力规制资源被投入到边疆社会的控制之中。此外，由于“官本位”思想惯性力以及法治实践起步晚，辅之以“山高皇帝远”的地理效应，造成相当一部分边疆基层地方政府内部行政文化缺乏制度文明基因，制度管人、制度限权等规制思想不够深入人心，“官阶制、一言堂”的人治模式仍然横行，对“领导”的臣服远大于对规则制度的尊重。就边疆规制型治理的客体而言，由于边疆社会正处于传统向现代急剧变迁的过渡期，对少数民族习惯、宗教伦理规范等传统因素的过度留恋，以及对外来消极腐朽文化的不知所措，成为导致边疆社会公众心理失衡和行为失范的重要诱因。

面对如此复杂的边疆规制治理形势，仅凭单一的法律规制手段显然难以完全应付，这主要是基于两个方面的原因。一方面，法律手段过于强调原则性的本质要求，意味着在许多道德情感层面的社会规制层面，法律难以发挥万能的作用，这是由法律本身的特性决定的。另一方面，就目前边疆法律规制体系的具体构建情况而言，与理想状态尚存在差距，现有的边疆治理法律体系难以完全适应边疆地区不断涌现的新情况和新问题。国家层面适用于边疆民族地区的有关民族区域自治法律法规和政策制度，对民族区域自治权利和义务有机衔接和合理平衡性规定不够具体，操作起来难度不小。拿对边疆地方政府政治问责来说，有关政府治理责任法律后果承担方面的规制性条款，“应当”“适当”“全力”“尽量”“照顾”“帮助”等模糊性立法语言随处可见，缺乏操作性强的具体方案。因此，创新和构建边疆规制型治理方式，以此拓展边疆法治体系内涵和外延，从而有效破解边疆法治建设所面临的上述主要困境，也就成为一种现实选择。

通过上述对法治和边疆规制型治理的二维关系分析，可以如此认为，边疆规制型治理方式的内涵即在中国特色社会主义法治总体框架内，在国家政权系统主导下设定一系列以权力制衡权力的规制条件，首先对边疆地方政府公共权力行使过程予以规范、限制和约束，以此保证边疆地方政府权力有限化和治理法治化。在此基础上，以这样一个权力有限和治理有效的边疆法治政府系统运用法律手段扮演规制治理边疆社会的主导角色，但又不仅限于法律手段，而是充分挖掘并综合运用包括法律法规、规章制度、组织纪律、乡规民约、行业规范、道德约束在内的一切有利于建立和维持边疆社会秩序的规制治理资源，以此合理规范和平衡生活在边疆社会的不同群体、组织和个人的组织化行为和个性化行为，最终形成一个规则公平、程序正义、秩序井然、和谐稳定的法治边疆社会。

二、边疆规制型治理的现实动力

注重对个人、组织、群体的各类行为予以规范和制约的规制型治理方式，之所以在边疆有其构建和实施的现实必要性和紧迫性，根本原因在于边疆社会法治环境的特殊性。其一，大部分边疆地区位于高山密林之间、戈壁沙漠之边以及草原牧场之上，自然地理条件十分恶劣，经济社会发展相对落后，交通条件极为不便，很多偏远边疆村寨牧场至今未通公路。这样一种“山高皇帝远”的自然条件，一方面，容易在这些边疆基层政府内部养成“得过且过”、不思进取的惰性思想，进而造成政府规制权力异化；另一方面，也为国内外敌对势力蓄意在边疆民族地区制造分裂、渗透、破坏以及颠覆活动提供了些许便利。其二，边疆社会内部普遍而广泛地存在着错综复杂的民族宗教关系，民族宗教化、宗教民族化、民族宗教国际化特征突出。此外，在民族与宗教因素的双面干扰下，边疆地区埋藏着随时可能在未来某个时段引爆的各类特殊问题，如非法跨国婚姻、非法移民、跨境犯罪等社会问题，文化渗透、非法传教、恐怖活动、分裂行径等政治问题。其三，过往边疆治理惯性做法一般是长期采取针对边疆民族地区的政策优惠和特殊照顾，同时对其相对应的责任和义务往往规制不到位，这等于间接助长了少数人非理性利益意识的膨胀。与此同时，在法治文化认同不甚深入、法治实践不甚到位，以及国内外敌对势力采取隐蔽手段对边疆民族地区进行极端宗教思想和民族分裂思想渗透的情况下，极易诱发局部民族族群意识的强化，从而对边疆地区国家认同的普遍增强构成挑战。显然，边疆社会客观存在的种种行为失范现象，也就成为其建构和实施边疆规制治理方式的最大现实动力，具体表现在以下三个方面。

第一，公民权利和义务的失衡现象。我国少数民族人口主要集中在广大陆地边疆地区，从一定意义而言，边疆多民族地区可以视为边疆地区的同义转述。随着改革开放浪潮和市场经济潮流的滚滚而至，边疆少数民族群众利益意识日益觉醒，利益分化日益严重，因利益而产生的社会矛盾也日益增多。在这种过往边疆社会未曾遇到的新形势下，如若受到民族分裂分子和极端宗教势力的蓄意唆使，易于诱发一部分不明真相群众民族情绪的非理性形成和族群意识的非理性膨胀，造成民族认同随之上升而国家认同随之下降，这是滋生公民权利和义务失衡现象的关键诱因。其中，在人治痕迹更深、法治实践成效不及内地的偏远贫困边疆民族地区，公民权利和义务失衡现象尤其应当引起高度注意。

门又被推开了， 这次是罗瑞，他穿着一件黑色皮夹克，带着一股淡淡的香水味。他一边搓着手取暖，一边对大家点了点头表示打招呼，安静地坐下等待询问，他始终没看老福一眼。

边疆地区公民权利和义务失衡现象的特殊性主要体现于两类情形。第一类主要指活动于边疆民族地区的国内“三股势力”，一边“开着轿车挣着大钱”，一边却处心积虑制造民族矛盾和暴力恐怖事件，全然不顾及一名中国公民应尽的基本义务。比如臭名昭著的第十一世达赖喇嘛和热比娅，曾经充分享受了中国公民的优厚待遇，但为了满足不断膨胀的一己私欲，近些年蓄意制造了西藏“3.14”、新疆“7.5”、昆明“3.1”等惨绝人寰的反人类恐怖事件，企图以此制造民族隔离和达到民族分裂的目的。这是一类完全丧失人类良知和中国公民最基本义务的极端失范行为。第二类指个别少数民族群众在外界迷惑下任由族群利益意识的膨胀，不愿主动提升现代公民意识，只一味强调特定民族群体的特殊性权利要求，心安理得地享受国家优惠政策和特殊照顾的同时，却不愿承担中国公民应尽的基本责任和义务。这种思想一旦在边疆社会蔓延，易于造成全民抵御分化分裂防线的缺口，并可能因此而给国内外敌对势力实施欺骗蒙蔽和分化渗透行为留下乘虚而入的漏洞。对于前者，必须采取“严厉打击、决不姑息”的硬规制措施，运用专政和法纪力量依法严惩民族分裂势力和暴力恐怖犯罪分子，这是边疆规制型治理的重要内涵。对于后者，必须持续推进边疆法治实践，广泛宣传国家法律法规、民族与宗教政策，提升各族干部群众学法、守法、用法和护法意识，激发全民抵制分化破坏、维护民族团结、增强国家认同的公民责任，铸就维护国家边境安全和边疆社会稳定的铜墙铁壁。

第二，传统观念与现实因素的内在张力。大部分边疆地区民族与宗教气息浓郁，少数民族全民信教现象普遍，这就意味着民主法治和市场经济等现代因素在边疆地区落地生根面临着与传统观念的内在张力。因而，如何在传统观念与现实因素冲突中实现两者的无缝对接，自然成为边疆规制型治理必须予以解决的重要议题和现实动力。当前，具有浓郁民族与宗教特色的传统观念仍然在边疆社会文化体系中占据一席之地，民族习惯和宗教文化仍然内化于部分少数民族群众的情感取向，在现代市场观念和法治文化的冲击下，边疆社会传统因素的持久惯性力不容忽视。与此同时，以改革开放、市场竞争、公民意识、民主法治等为特征的现代理性因素不断涌入边疆社会“深水区”，产生一种前所未有的巨大外部冲击力，剧烈解构着边疆社会传统文化观念。一时之间，私利与公益、人治与法治、一元与多元、宗教与世俗、保守与竞争之间的内在张力随之加剧。

当前，法治边疆建设遭遇到了因传统观念和现实因素之间内在张力所带来的障碍，具体表现为法律法规让步于人情面子，宗族势力干涉世俗权力，法治文化认同难以落地生根等，进而导致边疆规制型治理的非理性特征增多。前已述及，边疆规制型治理必须在社会主义法治文明整体架构内实施，才能产生积极正面的边疆治理效应。然而，在今后很长一个时期内，民族习惯、宗教信仰以及封建残余思想等传统观念，与民主、法治、市场、竞争等现代因素的冲突和融合，仍将主导边疆社会的变迁过程，非理性的传统观念和现实因素必将同时左右相当一部分边疆群众的内心价值取向。在这种情况下，如果只是一味依赖原则性强的法律途径，而忽视边疆社会客观存在的其他规制资源的话，就可能导致难以消除传统观念和现代因素的内在张力，从而增加传统观念和现代因素有机融合的难度。因此，应当实现法治边疆建设和边疆规制型治理方式建构的有机统一，一方面通过法治边疆建设完善和健全边疆规制型治理方式的内涵，另一方面通过边疆规制型治理实践丰富和拓展法治边疆建设路径。总之，法治视野下的边疆规制型治理，应当致力于实现传统观念与现代因素当中文明理性要素的有机融合，应当在充分考虑法治边疆建设现状的基础上，综合运用法律法规、乡规民约、行业规范、道德约束甚至宗教信仰等规制治理资源，在中国特色社会主义法治文明总体框架内，循序渐进地引导边疆社会非理性因素向现代文明理性体系的适应性改造。

第三，市场因素的负面性影响。众所周知，市场体制本身存在着不完全竞争、难以维护社会公平正义、难以实现可持续发展等固有缺陷。尤其在社会和市场发育相对国家腹地更为滞后的我国陆地边疆这一特殊地域环境下，市场体制的固有缺陷更有可能进一步放大，易于衍生出更多非理性市场行为，如何通过法律、道德等多元规制手段对其进行有效规避，自然也就成为构建和实施边疆规制型治理方式的又一内在驱动力。在复杂、难测、多变的市场环境下，克服市场因素负面性的规制治理手段同样不能仅限于法律规制，包括经济规制、行政规制、纪律规制、道德规制在内的多元规制手段同样不可或缺。

任何事物初始阶段总是会比其成熟阶段暴露更多固有缺陷，市场经济同样如此，在市场经济体系的初步建立阶段，市场因素的负面性往往体现得最为充分。尤其在传统小农意识根深蒂固的广大边疆乡村社会，市场经济体系的建立健全显然需要一个缓慢艰难的过程。因此，边疆市场经济发展的初始阶段特征，意味着市场因素的负面性在边疆社会的特殊而复杂性表现。一方面，由于在交通阻隔和消息闭塞的偏远边疆地区，其内生市场力量天生不足，星罗棋布散播在广大边疆乡村社会的市场经济活动往往只是随外地商贩而来的外生市场力量。市场活动主体的逐利本性以及边疆市场体系的不完备，导致市场力量本身没有在自然地理条件恶劣的边疆地区开拓公共空间、生产公共产品和提供公共服务的动力，甚至还会间接诱致强势群体对社会弱势群体利益“优胜劣汰”式的正当性剥夺。另一方面，外部市场竞争元素的不断注入加速了边疆传统观念的解构，与此同时，尚未做好市场竞争准备的部分边疆少数民族群众，在市场经济活动中时常表现出束手无策、处处受制的尴尬，这种受挫的心理反过来进一步强化故步自封的民族族群意识，进而成为影响少数民族群众普遍增强国家认同意识的障碍因素。由此可见，综合运用多元规制手段克服边疆社会普遍存在的市场负面性表现，必须成为边疆规制型治理的题中之意。

三、边疆规制型治理的价值要求

以政府规范化和社会有序化为根本价值追求。如果要为当前边疆基层政府权力运作过程整体规范化程度不足的问题把脉，韦伯眼中的官僚制组织体系设计不到位应该是重要原因之一。如果说精巧化和科学化政府组织架构是突破官僚制的前提条件，当前边疆基层政府权力运行不够规范的症结恰恰是因为精巧化和科学化官僚制组织设计不到位。因此，在克服官僚制组织固有缺陷的基础上，遵循官僚制科学精神和合理原则，建构一个体制、机制、制度和方式有机衔接的边疆地方政府组织架构，既是顺利推动边疆规制型治理的首要前提，也是边疆规制型治理的核心价值追求。按照韦伯的说法，“官僚制发展得越完备，它就越是‘非人化’，在成功消除公务职责中那些不可计算的爱、憎和一切纯个人的非理性情感要素方面就越是彻底”。[2](P205)以一个经过精巧化和科学化设计的边疆地方政府系统规制边疆社会及其公众行为，可以排除各类人情人治因素干扰，从而做到公平公正，不偏袒、不徇私、不枉法，这是持续维持边疆社会有序化状态的根本条件。政府规范化和社会有序化好比“一物之两面”关系，相互促进、相辅相成，边疆规制型治理的落脚点即是实现边疆地方政府规范化和边疆社会有序化的有机统一。

强调政府规制的高标准和高质量，是边疆规制型治理的内在要求。边疆规制型治理具有特定的内涵，既彻底区别于传统专制基础上的规制统治，又不同于现代学者呼吁的“放松政府规制”。传统社会规制统治与法治视野下的规制型治理完全不是一回事，“治官不治民”的规制统治，显然是对现代法治精神的严重背离；放松政府规制必须建立在民主法治基础牢固、市场经济体系健全以及公民社会发育成熟之上。对照当前边疆特殊政治生态条件，很显然，在此探讨的边疆规制型治理既不是传统规制统治的改头换面，也不是放松政府规制的简单移植，而是追求高标准和高质量的政府规制。按照OECD(经济合作与发展组织)国家的经验总结，“有效的政府规制应同时具备三个互为补充的组成要素：规制在最高的政治层面得到通过；包含明显的和可衡量规制质量标准；能够提供可持续的规制管理能力”。[3](P29)据此分析，高标准、高质量的边疆地方政府规制，至少也要满足以下几方面要求：其一，政府规制行为必须在宪法和法律范围内活动，必须坚持党的领导和符合党的方针政策；其二，不管是针对边疆社会还是经济领域的政府规制活动，都必须制定一套衡量规制成效的指标体系，防止规制异化成专制；其三，在边疆规制型治理过程中，边疆地方政府“自规制”和“他规制”能力能够同时得到可持续提升。

注重组织化和个性化行为合理平衡。以规范、约束和限制为特征的边疆规制型治理方式，其核心任务在于实现边疆最广大各族群众权利享有和义务担当之间的合理匹配，实质上是组织化行为和个性化行为的合理平衡。换而言之，边疆规制型治理实际上是使凸显公民权利和义务平衡的规制内容得到边疆最广大各族群众普遍认同并内化于心的过程。边疆规制型治理具体通过正强化和负强化两种途径合理平衡边疆社会一切组织、群体及个人的组织化和个性化行为。其中，正强化即通过先进文化的辐射力量、英雄模范的榜样力量、精神及物质的奖励力量等，鼓励一切弘扬社会正气、追求公共利益、维护国家安全的组织化行为；负强化即通过规制手段的强力惩罚及其心理威慑效应，打击和抑制一切不利于国家、社会、集体利益的个性化行为。合理平衡组织化和个性化行为，其目的在于避免充斥着人情世故和主观随意的人治因素恣意干扰边疆规制型治理过程，规避局部族群利益“绑架”国家利益，确保规制治理活动的公共本质。

强调限度和效度的有机统一。边疆规制型治理在追求政府规范化和社会有序化的同时，同样内在追求规制效率最大化，即运用包括人力、物力、财力、时间、信息在内的最少成本，实现规制治理效应的最大化。这就同时涉及规制权力规范化的“限度”问题和规制效率最大化的“效度”问题。“限度”在于分清各类边疆社会失范行为性质及其特征基础上，防止规制治理资源的不合理运用，尤其要避免政府规制盲目陷入“一把抓”境地，造成规制成本与规制效应的极度不对称；“效度”旨在确保一切规制活动始终有利于边疆社会有序化状态的维持和巩固，有利于边疆最广大各族群众根本利益的维护和提升。因此，实现限度和效度的有机统一，当是边疆规制型治理的核心要求。当前，除了军事战争等严重威胁到边疆安全稳定的传统安全因素外，种类繁多、形式多变、层出不穷的边疆非传统安全因素，更是成为新时期影响和破坏边疆既定社会秩序的不确定因素。比如边境地区特殊的亲缘和地缘关系，极易成为吸毒贩毒、跨境犯罪、宗教渗透、民族分化等非传统安全因素衍生的最佳温床。面对如此复杂多变的规制治理任务，如何在规制治理资源有限的情况下，及时、快速、坚决、有力地运用各种规制手段，有效防范和严厉打击各种破坏边疆社会有序化状态的违法犯罪行为，显然是边疆规制型治理必须破解的难题。

四、理性规制是建设法治边疆的关键路径

法治边疆建设是一项综合性的系统工程，涉及法治意识、法治架构、法治机制等相关方面。如果说法治边疆更多的是体现一种法治文明的边疆治理理念，那么，“制度文明是法治文明从理念走向现实的纽带”，[4](P80)而边疆规制型治理则是制度文明的具体实践模式。规制型治理有理性和非理性之分，理性规制型治理是制度文明的直接体现，而非理性规制型治理则是制度文明不成熟的表征。法治边疆建设内在要求理性规制、排斥非理性规制。法律、制度、纪律、民约、道德、舆论等多元规制手段分别有其内在的理性化要求。就边疆规制型治理的核心手段法律规制而言，要保证其理性化特征，就“要使法律更加明确易懂、可操作,必须扩大公民和其他社会成员的广泛参与, 使立法更民主, 更贴近生活。民主有利于防止无效规范的产生,而贴近生活、尊重文明进步的习惯、风俗,可使法律更利于理解和操作”。[4](P80)坚持边疆规制型治理的理性化是法治边疆建设的核心内容和重要路径。为此，厘清理性规制与非理性规制的界限，对于摒弃非理性规制、坚持理性规制，对于法治边疆建设均意义重大。

区分理性规制和非理性规制的具体标准至少应包含：第一，看政府权力与责任是否相对应，以及公民权利与义务是否相对等。理性规制的前提条件就是政府权力与责任的相对应以及公民权利与义务的相对等。如果政府权力大于所承担的责任或政府责任大于所拥有的权力，或者说公民权利大于所承担的义务或公民承担的义务大于所享有的权利，都是非理性规制产生的源泉。第二，看规制治理效率和公平价值平衡状况。理性规制型治理是一种科学管理方式，追求效率是其基本价值追求，但绝不能以此为借口牺牲公平正义，必须实现公平与效率的有机平衡。规制治理是否真正体现公平，关键是看“政府作为公共服务的提供者是否秉持公正的理念，决定着政策法规能否获得公民认可的政治态度”。[5](P112～113)牺牲公平追求高效率，或过分突出公平而错失规制治理最佳效率，都是非理性规制表现形式。第三，看是否适应我国陆地边疆政治与社会生态。脱离边疆客观实际而照搬照抄西方规制理论是非理性规制，紧扣边疆客观实际实施规制治理才是理性规制。第四，适应全球战略形势和边疆战略地位不断发展变化的多向度规制治理是理性规制，墨守成规、不思改变的单向度管制方式是非理性规制。

客观而言，大部分边疆地区普遍存在法治文化认同相对薄弱，组织纪律和乡规民约的民族宗教色彩浓厚，道德约束的传统秩序痕迹深厚等特殊社会生态，这就构成了衍生非理性规制现象的“温床”。比如在传统中国道德秩序观下，一以贯之地强调忽视个人权利的集体主义唯上观，凸显个人之于社会无穷尽的责任与奉献。抛开伦理评价，首先得承认这种传统道德秩序观的积极意义，我国强大的集中统一政治动员能力不能不说与其持续作用力有关。但当市场经济烙印逐渐嵌入边疆社会肢体，以及公民利益意识日益觉醒的情况下，如果一味强调集体利益而忽视个人利益，就容易造成两个显性后果：一是造成以集体主义唯上为借口，“合法”地剥夺个人正当性权利，从而导致过度规制或滥用规制；二是易造成族群或社群等局部性集体利益对国家全局利益的侵蚀，从而加剧边疆社会异质性以及促发边疆社会能量对冲和抵消。非理性规制对边疆治理成本及效能的影响很大。其一，侵蚀边疆治理成本。非理性规制往往表现为强制性地不合理分配资源，本应该投向边疆社会和市场的资源和能量，在政府权力任性调配下浪费或流失。其二，消解边疆治理效能。治理效能是效率与公平的有机结合，运用非理性规制治理边疆的效率越高，治理效能的公平合理性就越差。

鉴于非理性规制对法治的侵蚀及其在边疆治理中日益凸显出来的负面效应，必须对其予以有效规避。第一，防止边疆地方政府在合法化规制外衣下寻求权力寻租。在追逐自身利益最大化天然动机驱使下，部分边疆基层政府部门可能披着公共权力合法外衣，处处以公共利益代理人名义设置琳琅满目的有偿性规制名目去寻租寻利。因此，必须按照程序正义要求，确保政府规制过程在阳光下运行。第二，防止边疆地方政府扩张规制范围和突破公共利益保护界限。应当设置“规制规制者”的法律法规，限定政府合理规制范围与合法规制程序，确保政府规制活动不突破宪法和基本法律原则这条“红线”。第三，防止政府规制权力中的自由裁量权滥用。边疆规制型治理舞台自然少不了行政自由裁量权戏份，对行政自由裁量权制约与监督失位是导致政府规制失灵的一大主因。因此，要从事前、事中、事后各个环节对行政自由裁量权设定及其运用予以全过程监督。

此外，就边疆实际情况而言，应当特别防止非理性民族利益意识和宗教宗族势力绑架边疆社会道德舆论、乡村民约及组织纪律等非权力规制过程。合理的民族利益意识觉醒和健康规范的宗教发展，在某种程度固然可以成为边疆理性规制型治理的润滑剂，但由于边疆民族与宗教因素错综复杂特性以及外部分裂分化因素干扰，则往往容易滑向非理性民族利益意识和宗教宗族势力，从而在打上浓重民族与宗教色彩的道德约束、乡村民约及组织纪律等非权力规制形式上注入很多非理性元素。这些非理性元素如果任由其在边疆社会泛滥，会极大损害国家整体利益和降低国家认同。因此，必须在坚持法律规制主导地位的基础上适度运用多元规制手段，绝不能主次颠倒，即以法治为基础确保边疆规制治理过程不受任何人治因素干扰。

总而言之，如果说理性规制是边疆规制型治理的题中之意，那么，边疆规制型治理过程则是法治边疆建设的关键路径。通过边疆规制型治理方式的理论构建与实践的完善，法治边疆建设也必将驶入快车道，民族团结、人民幸福、安定有序的边疆社会秩序必将得以可持续地维持和巩固。

[参考文献]

[1]李波. 法治的意义[J]. 中国经济研究中心简报，2000.

[2]马克斯.韦伯·马克斯.韦伯社会学文集[M].阎克文，译.北京：人民出版社,2010.

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[4]汪习根，彭真明.论法治文明[J]. 社会主义研究，2004,(1).

[5]薛洁，张丹竹.公民义务感：彰显文明的政治态度[J]. 江苏社会科学，2012,(5).

〔责任编辑：左安嵩〕

On Regulatory Governance of China’s Land Border under the Perspective of the Rule of Law

LV Zhao-hui

(School of Politics and Public Administration, Yunnan Minzu University, Kunming,650500, Yunnan, China)

Abstract:The modernization of land border governance in China plays a prominent role in modernization of the whole country. And from the point of view of maintaining border security and social stability, the rule of law is the key link. In other words, the innovation and construction of frontier governance model under the perspective of the rule of law is a key issue of modernization of frontier governance. In this paper, we focus on the discussion of ways to regulate the governance of border areas, which is based on the reality of governance of the border areas, in order to accelerate the construction of the legal system of the border. Moreover, the regulation mode of governance applies comprehensively diverse means of regulation with power or non coercive power, likeParty discipline and the laws of the state, social rules and regulations, organizational discipline and moral constraints, to achieve the positive interaction and overall force of the legal government and legal society in the border areas. To carry forward the rational regulation and avoid the non rational regulation is not only the inherent requirement of the border regulation governance, but also the inherent implication of the legal system of the border.

Key words:the rule of law;land border;regulatory governance

中图分类号:C912.8

文献标识码:A

文章编号:1006-723X(2016)05-0055-07

作者简介:吕朝辉(1979—)，男，湖南邵阳人，云南民族大学政治与公共管理学院讲师，博士，主要从事地方政府与边疆治理研究。

基金项目:国家社会科学基金青年项目(14CZZ033)