应破除对省管县体制改革的五个误解

吴金群



应破除对省管县体制改革的五个误解

吴金群

截至2015年底，全国已经有24个省和自治区正在开展以财政省管县、人事省管县以及经济社会管理权下放为主要内容的省管县体制改革。面对这场牵一发而动全身的改革，有人欢呼，也有人质疑。虽然在某种意义上，质疑可以促使改革实践更加理性，但很多质疑实际上是因为对改革存在误解。本文的主要目的，就是试图破除这些“美丽的误会”。

误解一：省管县改革是前所未有的制度创新

在当今中国，改革与创新已经成了最为流行的词语之一，以至于不谈改革或创新就会被认为思想不够开放，工作不够进取。不过，改革与创新并不是同义词。改革是把不合理的旧事物改变成能适应客观情况的新事物的过程，而创新则强调对原有事物做出创造性的变革。也就是说，重复性和模仿性的改革并不是创新。在实践中，创新出现了被泛化甚至招牌化的倾向。这一方面体现为创新概念的滥用，许多所谓创新并没有真正的创造性；另一方面体现为某些举措一旦挂上创新的招牌，就可以在政治上取得更大的宽容，从而规避一定的风险。

早在1952年，我国就把地方层级统一规定为“三实”（省、县、乡）、“三虚”（大区、专区、区）。1954年《宪法》规定：全国分为省、自治区、直辖市，省、自治区分为自治州、县、自治县、市，县、自治县分为乡、民族乡、镇；直辖市和较大的市分为区；自治州分为县、自治县、市。所以，除自治州外，省和自治区直接管理县、市乃是当时地方政府的主流体制。市管县的现象从1949年开始零星出现，其范围在20世纪50年代有所扩大。在60年代前期，市管县体制出现了反复，重新走向低谷。1982年，中共中央51号文件发出《改革地区体制，实行市领导县体制的通知》。此后，新一轮市管县体制改革迅速兴起。奇怪的是，我国1982年《宪法》依然规定：全国分为省、自治区、直辖市，省、自治区分为自治州、县、自治县、市，县、自治县分为乡、民族乡、镇。但是，市管县改革的热潮竟全然不顾宪法的规定。当前在诸多省区开展的省管县改革，实际上是对宪法精神的回归。正是在这个意义上说，省管县改革虽是一场意义深远的变革，但并不是前所未有的制度创新。

人们经常把浙江看成省管县改革的先锋，并概括总结了诸多经验，但事实却极具讽刺意味。当年，浙江省在财政体制上成功抵制了市管县，而且县（市）的党政一把手也长期由省直管。现如今，浙江却因为当年市管县改革的不彻底，成为省管县改革的典范。如果真要学习浙江经验，那就应该把重点放在如何结合本地实践，创造性地落实中央的改革开放政策上。浙江对省管县体制的坚守，带来了县域经济的普遍繁荣以及城乡的统筹发展。而中央对部分省区的“宽容”，巧妙地克服了一统体制下地方自主性缺失的弊端。同时，地方的自主探索又为全国层面的政策调整积累了难得的经验。

误解二：省管县改革影响了中心城市的发展

作为两类客观实体的中心城市和周边县域，原本只有功能和地域上的差别。然而，伴随着人类社会政治性的不断滋长，基于利益调整、权责配置以及体制变迁的市县关系越来越成为区域公共管理的重要命题。对于省管县改革，县级政府大都表示欢迎，而地级市的态度则比较暧昧。其中的一个重要原因，就在于后者担心省管县改革会影响中心城市的发展。也正因为如此，近年来地级市加快了把周边县（市）改为市辖区的进程。如果说省管县改革是要实现市县分治，那么县（市）改区则是试图在行政体制上进一步整合。在分散与整合的博弈中，当今中国的地方行政改革，展开了一幅异常复杂的画卷。

省管县改革的战略愿景是“减少层级，强化县政，市县协调，人民满意”，不仅没有削弱中心城市发展的意图，而且试图通过“强市”和“活县”实现“市县协调”。也就是说，对县的放权，并不一定意味着对市的削弱。国际经验表明，大都市区已经成为各国经济增长的发动机，国际竞争的基本单元正在从国家竞争和企业竞争，转变为大都市区竞争。在我国，中心城市在经济社会发展中起着火车头的作用，其辐射力和带动力将在很大程度上影响周边县域的发展。而且，大城市具有资本、技术、信息和人力资源优势，我国经济社会转型升级的完成，离不开中心城市的跨越式发展。然而，市管县体制试图依靠行政隶属关系来实现市县协调发展，结果却束缚了县（市）发展的积极性。在这个意义上可以说，省管县改革是对市、县的双重解放。对市而言，它可以集中精力搞好市区建设；对县而言，它可以拥有更大的发展自主权。

发达国家在市县分治的基础上，通过市场经济的联结和社会力量的互动，最终形成了繁荣的都市区。我国的城镇化建设，也正在走大中小城市和小城镇协调发展之路。一方面，通过不断强化中心城市功能，利用目前仅占全国6.5%的国土建设现代化经济体系和社会空间，不仅可以体现城市的高效率，而且可以为周边县域提供更高层次的公共服务。另一方面，通过大力发展县域经济和中小城镇，建设惠及全国71.0%人口的美好县域社会，为基层群众提供均等化的基本公共服务，可以有效解决社会公平问题。这两方面的结合，将使得市县的协调发展可以兼顾公平与效率的关系，并保证中心城市和周边县域能够互利共赢。

误解三：省管县改革的经济社会绩效不明显

自从2002年党的十六大报告提出要“壮大县域经济”后，全国大多数省区都出台了有关促进县域经济发展的意见，其中的一个重要举措就是推进省管县改革试点。无疑，这是一条正确的道路。省管县体制可以上移公共服务统筹权，实现城乡基本公共服务的均等化；下放公共资源配置权，增强县域经济社会发展的活力。在省管县体制下，城乡统筹可以分为两个层面进行：一是由省级政府承担的城乡统筹，主要协调的是大中城市与县域经济社会发展的关系；二是由县级政府承担的城乡统筹，主要协调的是中小城镇与乡村经济社会发展的关系。前者可称之为“大统筹”，意味着“公共服务统筹权的上移”；而后者可称之为“小统筹”，意味着“公共资源配置权的下放”。省管县体制克服了市管县体制下“市刮县”、“市压县”、“市卡县”的弊端，壮大了县域经济，切实推动了城乡统筹发展，并进而促进了区域公平。

在目前的研究中，出现了两种不太正确的倾向：一是为了论证省管县改革的意义以及取得的成效，把几乎所有成绩都归功于省管县改革；二是过于狭隘地理解省管县的绩效，只是在片面地计算短期内的经济增长。第一种倾向的错误在于，区域发展的综合绩效与包括制度环境、管理体制、领导能力、激励机制、区域文化等因素在内的诸多因素有关，简单地把已经取得的成绩归功于省管县改革，在逻辑上是站不住脚的。第二种倾向的错误在于，省管县改革的绩效除了经济发展以外，还应考虑更为重要的政治进步、管理高效、社会善治以及人民满意。虽然体现政治进步、管理高效、社会善治以及人民满意的体制最终可能会带来经济的更好发展，但是它们本身就具有价值性意义，而不仅仅是工具性意义。即使是在工具性意义上，它们对经济发展的贡献也不一定会在短期内就能立竿见影。

在实践中，省管县体制的探索还存在诸多问题，但其中的大部分问题，恰恰是由省管县改革还不配套，而不是省管县体制本身导致的。比如：在大部分省区，财政省管县和行政市管县两种体制并行，导致财权与事权的扭曲，县级政府出现了“两个婆婆”，谁也得罪不起，徒增协调成本；在行政省管县的试点地区，虽然不再有“扭曲的科层”，但新的区域治理机制并未形成，出现了“残缺的网络”。由于改革还不配套、尚不彻底而出现的种种不如意，不应该成为人们怀疑甚至否定省管县改革的充分理由。现在急需做的是，进一步推进省管县以及相应的配套改革。

误解四：把所有的县市都交给省级政府管理

一些人以为省管县改革是要把所有的县（市）都交给省或自治区直接管理，从而产生了省级政府管不过来的担忧。从管理学的角度看，当一个组织的规模一定而且其他条件保持不变时，管理层次与管理幅度之间呈现反比例关系，即：管理层次越多，管理幅度越小；管理层次越少，管理幅度越大。要压缩行政层级实行省管县，在省、市、县数量既定的情况下，就势必会增加省级政府的管理幅度。对管理幅度过大的担忧虽然可以促使改革的顶层设计更加系统，但不应成为阻挠改革的充分理由。一方面，可以通过下放更多经济社会管理权限给县市、优化管理流程与体制机制、改善政策工具与方式方法等途径，提高省级政府直接管理的县、市的能力；另一方面，可以通过“较大的市”依法管县、县级政区的有效整合、省管县与市管县的协调并举等途径，减少省级政府直接管理的县、市数量。

第一，“较大的市”可以依法管县。我国《宪法》明确规定：直辖市和较大的市分为区、县。问题的关键在于什么是“较大的市”。对此，《宪法》没有明确规定。在《立法法》修订之前，较大的市是指省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市（共49个）。《立法法》修订之后，地方立法权扩大到了所有设区的市，较大的市仅指经国务院批准的较大的市。当然，《宪法》所说的较大的市，可以由全国人大常委会做出新的解释。但无论使用哪种口径，即使在全国大范围地推进省管县体制，部分“较大的市”依然可以根据宪法和法律管县。

第二，县级政区可以进行有效整合。县是我国行政区划中作用显著，历史最长，也最为稳定的一个层级。但是，因为没有明确统一的标准，不同省区之间县的数量、面积、人口规模、经济实力等方面存在巨大的差别。有必要在增设直辖市、划小规模过大省区、增加省级政府数量后，进一步整合县级政区。总体思路是：一部分发达县（市）可以遵照相关条件升格为地级市，并划入周边个别县（市）作为市辖区；通过定量计算适当合并规模过小的县（市），扩大县域管理规模；为给大中城市的发展留下足够的空间，部分与市联系紧密的郊县可调整为市辖区。

第三，省管县和市管县可以协调并举。在推进省管县改革的同时，需要从制度上保证中心城市的正常发展，并构建以都市为中心、以县域为依托的协同发展网络，做到“强市活县”。在少部分具有较强辐射能力和经济社会扩散效应的中心城市，不应人为阻断大都市圈的自然形成及其在城乡统筹中的作用的发挥，可以在充分尊重周边县（市）意愿的基础上，继续保持并完善市管县体制。总体性原则是：在扩散效应显著高于集聚效应的大都市区，鼓励在自愿基础上的整合；在集聚效应显著高于扩散效应的中小型地级市，创造条件进行市县分治；在空间上需要战略布局大都市的地方，创造条件进行县（市）改区；在空间上不需要战略布局大都市的地方，鼓励市县在分治基础上公平竞争。

误解五：少数民族地区不宜实施省管县改革

2009年6月财政部出台的《关于推进省直接管理县财政改革的意见》提出，改革的总体目标是，“2012年底前，力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革，近期首先将粮食、油料、棉花、生猪生产大县全部纳入改革范围”。实际上，这一目标并没有如期实现。我们关心的问题在于为什么是“全国除民族自治地区外”。这一方面可能是需要在非民族自治地区探索经验，另一方面可能是觉得少数民族地区暂时不宜实施省管县改革。

我国《宪法》规定，自治区、自治州、自治县都是民族区域自治地方。民族自治地方的自治机关是自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府。自从1958年成立自治区以来，宁夏就一直实行财政体制的区直管县。只不过，因为没有浙江的县域经济发达和相关的眼球效应，未引起其他省区和理论界的广泛关注。而新疆、西藏、内蒙古三个自治区暂时没有试点省管县改革，主要是因为区域面积过大，可能导致改革后的管理幅度超过现有的管理能力，不利于经济发展和社会稳定。如果实施了相应的行政区划调整，把面积过大省区的地域范围缩小，那就可以进行省管县改革。也就是说，目前这些民族自治地区之所以没有进行省管县改革，不是因为其为民族区域自治，而是因为省区的面积过大。

对于自治州在省管县改革中的定位，现在还有诸多争论。正在试点省管县改革的省区中，要么没有自治州，要么未在自治州里实施相关改革。依照我国《宪法》的规定，我国地方层级虽然基本上实行省—县—乡三级，但在自治州依然是省—州—县—乡四级。从未来的趋势看，可以逐步取消自治州管县的体制。有两种改革的思路：一是实行省级政府直管自治县后，借鉴海南的做法，作为一级地方政府的自治州随之取消。海南建省后，撤销海南黎族自治州这个行政建制，另设6个自治县由省直管，同样达到了民族区域自治的目的。所以，这一思路可以在全国大部分地区实施。二是采用省级政府直管自治县后，把自治州看成与市县脱钩后的地级市一样，作为不管县的地方政府存在。考虑到目前自治州的州府所在地往往是县或县级市，并没有自己独有的辖区，所以自治州可暂时作为一个法律概念存在，当自治县达到一定标准后可升格为自治州。当然，这将涉及我国《宪法》及《民族区域自治法》的修改。

（作者系浙江大学公共管理学院副教授，经济学博士）

责任编辑罗文