城乡基本公共服务均等化制度变迁路径及特征考察

郭经延　　邓伟根

城乡基本公共服务均等化制度变迁路径及特征考察

郭经延邓伟根

内容提要：顺应我国社会与经济发展的需要，城乡基本公共服务差距先由小变大，之后又呈现出调整改进、逐步缩小的趋势。该文将城乡基本公共服务均等化制度变迁过程划分为平均导向时期、差异导向时期和均衡导向时期三个阶段，在阐述制度变迁过程与特征的基础上，重点指出现阶段基本公共服务均等化制度中存在的问题。

基本公共服务均等化制度变迁城乡差异

基本公共服务是指以国家经济社会发展的总体水平与发展阶段为依据，以维护国家的基本稳定和凝聚力，为保证每个公民的发展权和生存权，为实现国家和人民的全面发展而建立的基本社会条件，一般包括社会保障、公民教育、社会就业、医疗等方面内容。在当代，实现城乡基本公共服务均等化是推动城乡一体化发展的重要内容，也是政府统筹城乡发展的关键。中共十七大报告与十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，都将城乡基本公共服务均等化列为重要内容，并指出其发展任务与方向。可以说，城乡基本公共服务均等化的推动与实现是履行科学发展观的必要条件，也是基础社会建设的重要内容，同时将在战略层面上扩大内需推动国家经济发展（赵云旗等，2010）。

目前学术界对基本公共服务均等化的研究，主要集中在基本公共服务均等化的内涵、现状、意义、发展思路等方面。本文试图在学术界已有研究成果的基础上，以新的视角来论述新中国成立以来，城乡基本公共服务均等化制度变迁过程及不同发展阶段的特征，并延伸出现阶段城乡基本公共服务均等化制度中存在的问题。

一、城乡基本公共服务均等化制度变迁过程

建国以来，我国基本公共服务均等化程度从最初的较高水平经历了中间的恶化阶段，之后又进入改进与发展阶段。刘志昌（2014年）曾将城乡基本公共服务均等化变迁过程大致分为三个阶段，即平均导向时期、差异导向时期和均衡导向时期。本文在前人研究基础上，对城乡基本公共服务均等化的制度变迁进行研究与论述。新中国建立以来，我国基本公共服务均等化变迁过程分如下三个时期。

1.平均导向时期（1949-1984年）

从1949年新中国建立至1984年改革开放之初，我国城乡基本公共服务均等化制度基本是以平均化为导向的，可总结为平均导向时期。在这一阶段，政府的基本政策导向为平均化，并在政治、社会、经济、文化方面都有所体现。追求平等是党的政治理想与目标。建国之初，政府通过政权的力量实践了对平等化的追求：在政治层面，劳动人民是国家的主人公，拥有管理和参与国家事务的权利；在经济层面，政府实行的是生产资料公有制，以按劳分配为基本原则，力求缩小贫富差距，让人民获得平等的生产资料占有权与利用权；在社会层面，主张消除一切特权阶层，消除旧式的社会分工，实现人人平等之基本思想；在基本公共服务层面，也深刻体现出了对人人平等理想的追求，城乡基本公共服务也相对平均。

在这一阶段，贫富差距从建国前的悬殊到建国后的逐步减小，基本公共服务均等化制度实现了基本平均，社会保障状态可总结为“低水平的平均”，具体表现为三点：第一，城市社会保障以单位为主体实现同一性，无论是国家机关还是企事业单位均享有相对平均的社会保障；第二，农村社会保障以农村的集体经济为制度基础，表现出集体化特征，农村居民享有相对均等的社会保障；第三，城乡社会保障差距较小，虽然在社会保险等社会保障层面表现出了一定的不均等性，但在基本生活保障方面相对平等，同期城乡居民的消费与收入水平差距较小（黄云鹏，2010）。

2.差异导向时期（1985-2005年）

从1985年改革开放之初至2005年，国家开始以效率为基本政策取向，经济发展成为社会的主要追求。政府以经济发展为基本目标，在国有企业推行体制改革，在农村实行家庭联产承包责任制，战略发展层面开始全面实行非均等化的区域发展策略（罗震东等，2011）。各级政府以经济发展为工作重点，以效率为优先考虑，均等化成为经济社会发展的兼顾元素。在这种发展战略的指导下，基本公共服务领域改变了以往的平均导向，进入差异导向阶段，而政府在经济建设为工作重心的前提下为城乡居民提供差异化的基本公共服务。在这一时期，社会保障开始步入非均等发展期，城乡二元社会保障体制逐步形成和确立，与此同时地区差距也逐渐拉大。

3.均衡导向时期（2006年至今）

自2006年以来，政府确立了可持续的科学发展观，强调在追求经济发展的同时，也要追求社会的公平正义、人的全面发展，并指出要在社会与经济发展过程中统筹城乡建设以及整个社会的经济发展水平。中共十七大报告提出“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平”，由此效率与公平之争也有了相互平衡的纲领。在现阶段，为推动社会与经济的全面、均衡发展，为贯彻以人为本的科学发展观，推动和实现基本公共服务均等化已经迫在眉睫。基本公共服务制度应该贯彻均衡发展理念，逐步缩小城乡基本公共服务差距。

简言之，我国基本公共服务均等化状态经历了如下变迁路径：从1949-1984年的“低水平的平均”状态到1985-2005年的“非均等”状态，再到2006年至今的“均等”发展趋势。在整个变迁路径中，城乡基本公共服务差距由小变大，再逐步缩小，并最终向“均等”状态发展。

二、城乡基本公共服务均等化制度变迁特征

1.制度变迁的政治特征

从政治层面看，建国以来历届政府都在为人民的共同富裕和社会的公平正义而努力。在政治变迁中，基本公共服务领域也面临着制度变迁，而且在不同阶段表现出不同的政治特征。改革开放之前，政府为人民提供相对平等的基本公共服务，这也是其政治理念中实现社会公平正义的重要方面，人们在医疗、教育等社会保障方面基本可以获得相对平等的机会。无论是初期的“农民有土地，工人有保险”，还是之后的“农村保障集体化，城市保障单位化”，都体现出了基本的平等。改革开放后，政府改变了以往在基本公共服务领域的平等化导向，不再对每一个地区、每一个居民施以平等的发展机会，而是实行差异化的发展战略。差异化公共服务主要表现在三个方面：一是优先提供促发展的公共服务，尽可能为经济建设服务；二是公共服务的优先顺序以其紧迫性来确定；三是尽可能压缩基本公共服务的内容和对象（耿卫新，2011）。2006年以后，即均衡导向时期，政府在基本公共服务领域确定了基本公共服务均等化的重要性，在基础教育、社会保障等方面作出了重要调整，政策有意识向基层、农村和欠发达地区倾斜，以逐步实现基本公共服务均等化发展。

2.制度变迁的经济特征

（1）平均导向时期的经济特征。从经济方面来看，政府在平均导向时期，所设计的是以重工业为主的工业化发展之路，并且确立了计划经济体制，社会结构逐渐向城乡二元化靠拢，让乡村与城市之间形成了相对独立的经济结构。而在当时国家财政紧张的形势下，在基本公共服务方面也确立了城乡二元化体制，即农村的公共服务由集体供给，城市的公共服务由国家供给，农村的人民公社体制让乡村的基本公共服务的集体供给具备了基本的制度基础。首先，“三级所有，队为基础”的人民公社管理体制，让农村集体经济组织得以全面支配生产资料的经营权和所有权；另外，在以人民公社为基础的农村分配制度之下，基本公共服务在制度上形成了由集体供给的保障体制（刘成奎、王朝才，2011）。

（2）差异导向时期的经济特征。城乡基本公共服务制度进入差异导向阶段后，随着农村家庭承包制的推进，至1984年乡镇政府已经基本取代人民公社组织，而之前的集体经济组织也土崩瓦解，基本公共服务的集体保障制度也因缺乏集体经济的支持而终结，除了农村合作医疗制度在部分地区还有所保留之外，合作医疗制度也基本解体。农村的基本公共服务又回归传统的家庭保障模式，虽然之后改革试点在农村居民最低生活保障制度、农村合作医疗、农村养老保险制度等方面有所尝试，但成效微弱。

农村经济体制改革在持续进行的同时，城市地区也在进行着基本社会保障方面的改革。为了减轻国有企业的负担，国有企业也进入改革流程，尤其是在20世纪90年代末让企业三年脱困的目标指引下，政府大幅增加了对城市居民基本社会保障的投入 （李阿萌、张京祥，2011）。在这一过程中，社会化的医疗、工伤、养老、失业等保险逐渐在国有企业员工与城镇职工中建立，城市居民最低生活保障制度基本确立。这种基本社会服务的改革与变迁是为了适应经济发展的需要以及国有企业改革，因此表现出了一定的被动性与适应性，而顶层设计中社会保障差异化原则也导致了基本社会服务非均等化的状态。在此过程中，城乡二元化思路依然被延续，导致城乡基本公共服务逐步拉开差距。

受这一阶段非均衡化战略发展思路的影响，我国经济发展程度自东向西呈现出“梯度”状递减的趋势，且东部、中部、西部地区差距相当明显。而1994年推行的分税制改革又在财政收入方面扩大了东部、中部、西部的地区差异。虽然政府加大了纵向财政平衡力度，但因横向财政平衡机制的缺失，收效甚微。特别是东部地区与其他地区彻底拉开了经济差距，而其基本公共服务也呈现出较高水平，比其他地区的基本公共服务水平高出很多。

（3）均衡导向初期的经济特征。均衡导向时期，在环境与资源制约越来越突出的情况下，我国经济发展开始追求可持续的、全面的科学性发展。于是，新时期经济发展的主要任务开始向转变经济增长方式、调整经济结构等方面转移，而基本公共服务的均等化发展也被提上日程。为此，统筹城乡和区域性发展，推进城乡及各区域的基本公共服务均等化已成为新时期政府工作的重要内容。随着我国综合国力的提升、经济总量的增长，基本公共服务均等化进程将获得良好的经济基础。

3.制度变迁的社会特征

从社会层面来看，随着基本公共服务均等化制度的变迁，社会矛盾、消费结构、贫富分化程度等都在发生着变化，中国传统文化也遭受着冲击。建国以来，人们日益增长的物质文化需求与落后的生产之间的矛盾一直是我国社会的主要矛盾。随着条件的改变与时间的推移，矛盾的方向也在发生着变化。

在平均导向时期，受经济发展水平低、社会产品供应不足的制约，基本公共服务表现出“低水平平均”的特征。改革开放后基本公共服务进入差异导向时期，随着消费结构的升级与人们收入的增长，公共服务的消费需求和支付能力也逐渐增长，社会家庭结构开始呈现出家庭规模小型化、家庭人口老龄化等特征。在就业方面，随着城市化进程的快速推进与农民工团体的壮大，在社会各个阶层逐步拉开贫富差距的同时，人们对基本公共服务的需求也在不断增长。而中国传统的“百善孝为先”、“养子防老”等观念也遭受着冲击，由此家庭保障功能也在逐步弱化，基本公共服务体系的完善变得更为重要。

三、现阶段城乡基本公共服务均等化制度存在的问题

我国基本公共服务经历了前文所述的三个阶段，发展至今其变迁路径呈“U”型变化，即均等化水平先降低再升高，而现阶段虽然呈现出逐步调整和升高的趋势，但是城乡非均等化的现状还是非常明显。均衡导向时期的基本公共服务经历了教育、社保、医疗等各个方面的制度改革，整体而言成效是显著的，但城乡基本公共服务均等化依然存在很多问题。

1.以经济效益来衡量城乡基本公共服务均等化的制度建设

城乡基本公共服务均等化的制度创新是各级政府回应公众诉求的理性选择，也是国家繁荣、人民幸福的根本所在。然而，各级政府作为理性的经济主体，在实现均等化过程中必然要考虑收益与成本的问题。对城乡基本公共服务均等化制度而言，在实现均等化过程中，经济投入是必需的，包括决策成本、实施成本、机会成本、风险成本等各项投入，而与之相对应的收益却很难从经济角度衡量，或者应该说根本不能从经济角度去衡量。

在城乡基本公共服务均等化制度的要求下，其财政投入是可以计算的，而收益只能从其他方面衡量，如公众满意度、基础设施建设程度等。正因为不能用经济指标来衡量城乡基本公共服务均等化建设，在缺乏经济动力的前提下，其制度完善与发展只能依靠政府的强制性推动，以避免制度变迁过程中可能产生的私人收益与社会收益的矛盾。而政府在对城乡基本公共服务均等化予以重视并给以财政拨款的同时，更应该防止个别人或团体从中牟利，以免让基本公共服务均等化制度成果被破坏。

2.长期实行的城乡二元化制度导致的基本公共服务差异

（1）城乡基本社会保障差异巨大。由于长期受到城乡二元制结构的影响与限制，致使农村社会保障水平从各个方面都要比城市社会保障水平低，尤其当下基本公共服务均等化发展之路的最重要问题便是农村基本社会保障水平低、覆盖面窄等（何宏光，2014）。比如在农村养老金方面，以泰州为例，2015年其城镇职工每月的养老保险金平均为1701元，而农村人均每月的社会养老保险只有160元，两者比例为10.6：1，可谓差异巨大。

（2）城乡义务教育资源水平差距明显。城乡学校之间的教育资源配置存在明显差距，教育资源的不均等是义务教育存在的重要问题，也是实现城乡基本公共服务均等化的突出问题。城乡教育质量之所以会表现出巨大的差异与不均等，主要是因为在经费投入、办学条件、师资力量等方面存在严重的资源配置不均等，这需要相关教育部门的大力协调。另外一些地区实行的制度，如教师进城考试制度，也在一定程度上造成了农村的教育水平下降、优秀师资力量流失、学校生源萎缩等问题。

（3）农村文化建设缺乏组织管理与资金支持。农村居民的业余文化生活主要以打牌、看电视、串门聊天为主，与城市居民相比相对单一，而唱歌、跳舞、体育锻炼等更为丰富和有意义的文化活动在农村生活中还很难实现，基本可以总结为开展频率低、参与度低两个难题。究其原因，一方面是缺乏资金支持，另一方面是村集体组织不到位。

（4）村级的卫生服务、医疗报销不到位。农村医疗保险目前存在的最大问题便是报销比例低，这是因为农村居民所参保的医疗保险主要是新型农村合作医疗保险，其特点是缴费少，而医疗报销标准也相对较低。农村的基层医疗机构以卫生室、村级卫生服务中心为主，能够开展常见病症的初级诊治，其特点是手续简单、路程较短、收费低廉等，但也存在着医疗水平低、设备配置不完善等问题。

（5）农村居民公交出行极不便利。农村的道路建设无论从质量还是数量上都已经取得很大成效，也广受农村居民的认可，很多乡村基本达到“村村通公路、户户通水泥路”的标准。不过，相对于城镇而言，农村的公交出行依然非常不便利，一部分乡村居民要步行很长路程才能到达公交站点，很多乡村都不通公交。

3.一些乡村基本公共服务制度在实施过程中存在低效率

新制度经济学认为，在既定的制度框架下，若参与者行为能够增加劳动产出，那么制度就是有效率的；但是若相关制度无法适应参与者或者实施主体的真正需求，那么将很难产生真正的价值与意义，更没有所谓“效率”了（王洪东，2013）。在既定的乡村基本公共服务制度中存在一定的低效率问题，比如职业技能培训。依据2006年出台的《关于解决农民工问题的若干意见》，各地政府需制定相关政策来提高农民工的就业质量，提升其职业能力。但是，在青川县等地调查时发现，相关政府机构虽然在农民工的技能培训上拨出了专项资金，但是其款项针对的仅仅是本地户籍的农民工。据统计，目前农民工平均外出就业时间为9.7个月，也即是说，本地的农民工其实绝大多数时间都在外地务工。如此，相关部门所设定的培训制度效率会非常低，能够参与的只能是农村的当地留守老人，于是便出现了“空白培训”的现象，而农民工的职业技能并没有得到提升。调查结果也显示，农民工的现有技能和相关部门所提供的职业技能培训无任何关系。从这个例子不难看出，目前基本公共服务均等化制度存在着供给效率低甚至无效率的问题。

1.赵云旗、申学锋、史卫等：《促进城乡基本公共服务均等化的财政政策研究》，《经济科学》2010年第6期。

2.刘志昌：《基本公共服务均等化的变迁及其逻辑：一个解释框架》，《社会主义研究》2014年第3期。

3.黄云鹏：《“十二五”促进城乡基本公共服务均等化的对策建议》，《经济管理》2010年第7期。

4.罗震东、韦江绿、张京祥：《城乡基本公共服务设施均等化发展的界定、特征与途径》，《浙江社会科学》2011年第7期。

5.耿卫新：《城乡基本公共服务均等化：破解城乡统筹发展的突破口》，《河北学刊》2011年第5期。

6.刘成奎、王朝才：《城乡基本公共服务均等化指标体系研究》，《社会科学研究》2011年第8期。

7.李阿萌、张京祥：《城乡基本公共服务设施均等化研究评述及展望》，《西北师大学报（社会科学版）》2011年第11期。

8.何宏光：《新农村建设再反思与展望——新时期农村社会建设的路径探索》，《现代经济探讨》2014年第6期。

9.王洪东：《不平等与再分配的新经济学》，《现代经济探讨》2013年第10期。

［责任编辑：侯祥鹏］

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1009-2382（2016）01-0022-04

郭经延，暨南大学产业经济研究院博士生；邓伟根，暨南大学产业经济研究院教授、博导（广州510632）。