民选政府与人民关系刍议

李岳龙

民选政府与人民关系刍议

李岳龙

内容提要：在人类政治思维的演化历程中，有一条清晰的线索是人民相对于政府地位的逐步提高。这种提高的根本在于人民与民选政府之间的委托授权关系。关于人民与政府关系的论述集中体现在一系列社会契约理论之中。文章对霍布斯的专制契约论、洛克的自由契约论、卢梭的民主契约论进行梳理，分析不同理论的贡献与不足；通过分析民选政府与人民关系的基本定位为切入点，从实证角度发现民选政府与人民关系的现实困境；最后从人民权利与民选政府权力互相依存、相互制约、相互转化三个方面来探索解决方案。

关键词：政府人民委托社会契约论

一、民选政府与人民关系的历史发展

在政治思想发展中，人们最关心的问题莫过于“怎样才能协调人类争取自由的愿望与建立权威需要的关系”，即：一方面，个体向往自由，渴望不受外在力量的羁绊；另一方面，井然有序的生存方式和规范严整的社会秩序是极有必要的。

(一)霍布斯的专制契约论

作为契约论的鼻祖，英国思想家霍布斯认为，人类最初生活的自然状态是一种所有人对所有人的战争状态，彼时人类表现的主要是自然属性。每个人都是既自私又带有恶意的，他们将彼此的存在视为对自己生命权的威胁，因而寄希望于战争来维护自己的生命权，然而实际上彼此之间的战争这种无序的自然状态更威胁了每个人的生命权。随着时代的发展，人们意识到这个问题，于是转换思维寻求和平的方法实现对生命权的保护。于是，国家便产生了，因契约获得权力的这一个人或这一群人就成了统治者，因契约失去部分权力的人就成了被统治者。统治者通过国家这个机器构建一套社会秩序，每个人都要按着规则行为，于是人们的生命权便有了强有力的保障。在此过程中，产生了统治者和被统治者的分化，统治者权力会逐渐扩张，甚至成为拥有绝对权力的至高无上的权威，这种权力产生的震慑作用保证了秩序的稳定和人民的生命。

(二)洛克的自由契约论

洛克关于社会契约的观点与霍布斯有所不同。在他看来，如果人民签订社会契约的结果是产生一个使人民都心存畏惧的“利维坦”式的国家，那无异于人民为了消除一个较小力量对生命的威胁创造了一个力量大得多的组织来任其威胁生命，即使是再愚蠢的人也不会作出如此荒谬的决定。霍布斯的契约不符合理性思维，因而是不可能存在的。根据洛克的观点，人类最初所处的自然状态是一个每个人都自由、平等，有财产权，由自然法统治的状态。在这种自然状态下，任何人可以在自然法的范围内，按照他们认为合适的办法决定他们的行动和处理他们的财产和人身，而无须得到任何人的许可或听命于任何人。然而这种自然状态缺少一个衡量是非的共同标准和一个公正的裁判者，因而是不稳定的。人们为了克服自然状态的这些缺陷、更好地保护自己的人身和财产，便一致同意自愿放弃自己的某些权利，交由他们指定的人来行使，于是便产生了作为人民权利代理者的国家。

(三)卢梭的民主契约论

卢梭提出了一种新的社会契约理论论述人类如何能够在现今的文明成果之下享有最大的自由。不同于霍布斯所主张的契约是统治者与人民双方签订的双边契约。卢梭认为，契约的签订主体应该是所有的人民，是人民内部的契约与统治者无关，而且契约是根据所有人把个人的一切权利全部让渡所形成的，而接受让渡权利的主体也是所有人。具体而言，所有人将自己的所有权利全部让渡给人类共同体，看似每个人都丧失了权利，但实际上，每个人在参加共同体的过程中也享有了支配参加这个共同体的其他人的权利，从量上来说每个人的权利并没有减少。

之后，所有的问题集中到一点就是这个人类共同体应当如何产生，从而能够有效保证所有人仍然能够像从前那样自由。从人民主权理论出发，卢梭找到理论的落脚点，即“公意”，公意是社会契约签订者的统一人格，是每个人意志的凝结；另一方面，每个人也都是公意这个统一体的一部分。但公意并不是所有个别意志的简单相加，其应该是所有个别意志共同指向的相同的那一部分，于是我们可以发现服从公意的结果与服从个人意志的结果是相同的。我们可以把这一社会阶段总结为“由民做主”的阶段。

经过以上的梳理我们可以看出，伴随着资本主义的发展形成了不同的社会契约理论，每种理论都试图阐释国家和社会的起源与发展，从而使资产阶级民主共和国在政治和法律上都能够获得正当性基础。社会契约理论在起源上对政府和人民关系做了初步论述，从民选政府和人民关系处理的视角看，我们还需要对两者关系加以定位。

二、民选政府与人民关系的基本定位

从定位上来说，在日益拓展的社会实践和渐次发展的契约理论指引下，民选政府和人民之间呈现地位平衡与关系权衡的状态，这是完善处理两者关系的基础。

(一)民选政府与人民之间的主体、客体关系

托马斯·潘恩开创了“代议民主制”，开启了代议制政府论的先河。潘恩在考察当时西方国家政体结构后，把政府划分为两类：一类是实行选举的代议制政府，称为共和国；另一类是世袭继承制政府，通称为君主政体或贵族政体。他指出，人类理想的政体是共和国。他认为，代议制与民主制相互结合的政体是一种能够容纳不同利益、联合不同地域范围内人民的政治体制。约翰·密尔则是代议制政府论的集大成者。代议制政府论成为近代西方政治民主化理论的主流。

产生政府的人民是人民的整体，作为行政相对人的人民是人民个体的自然人。事实上，政府是抽象的，也是具体的：作为一个抽象的政府，实际上是一个概念，就是那个抽象的执行国家行政管理职能的机关；而具体的政府则由大厦、机构、人员和职权所构成，是政府里边工作的人员，事实上也是人民的一员。同样，人民也是抽象的，它是一个整体；更是具体的，人民中的个体，既是人民的一员，也是具体的社会成员。政府为人民的个体服务，就是为人民服务；政府对个体的管理，只是对人民的成员的管理，是对人的管理，而不是对人民的管理。

政府的宗旨是为人民服务，政府行政权力的宗旨和目的必须代表最广大的人民群众的最大利益或者根本利益，就是对政府行使行政权的最高要求。无论是政府的组织、政府的机构、政府的人员、政府的决策以及政府的行为，都应当贯彻“为人民服务”这个人民政府的根本宗旨，通过自己的行政行为实现代表最广大的人民群众的最根本利益。政府行使公权力、实施行政行为，就应当让人民能够感受到政府的组织、政府的机构、政府的决策、政府的行为的实际状况，观察政府行使公权力的行为是不是在实现人民群众利益的最大化。

(二)民选政府与人民之间的委托、被委托关系

亚里士多德认为：“人是天生的政治动物。”*亚里士多德：《政治学》，北京：商务印书馆，1981年，第12页。社会契约论以个人自愿出发，来论述国家起源的合法性。

在人民拥有最终主权的前提和基础上，民选政府通过人民的委托获得授权，二者在实践中表现为代表与被代表的状况。

在卢梭那里，社会公约是社会成员之间的契约，而不是人民与政府之间的契约，这种契约的主体必须要明确。此外，“创制政府的行为绝不是一项契约，而只是一项法律；行政权力的受任者绝不是人民的主人，而只是人民的官吏；只要人民愿意就可以委任他们，也可以撤换他们”*③卢梭：《社会契约论》，北京：商务印书馆，2011年，第23、45页。。

形成社会公约的全体社会成员——人民构成了主权体，主权体把行政权力委托给政府，政府只是介于全体社会成员与每个社会成员之间的媒介，而不是人民主体之外的另一个独立的主权体。政府官员只能服从人民，无权与他们谈论契约关系、争论条件。政府只是人民主体(形成社会公约的全体社会成员)委托授权的实施机构，它必须忠实执行人民主体的意愿，而不能凌驾于人民主体之上。“人类由于社会契约而丧失的，乃是他的天然自由以及对于他所企图的和所能得到的一切东西的那种无限权利；而他所获得的，乃是社会的自由以及对于他所享有的一切东西的所有权。”③

三、民选政府与人民关系的现实困境

从实然的状况看，二者面临的处境是选民的权利保障和政府对权力行使的把握，人民权利的让渡形成民选政府的权力，在代议制政府的产生过程中即为选民，领导者的影响力在当代呈现力度缩小、广度扩大的趋势。权力是职位对职位的影响力、是上级对下级的影响力、是法定权力的影响力，它具有的以下三大本质特征形成了民选政府与人民关系的现实困境。

(一)权力独占性致客体异化

权力是决定利益分配的稀缺资源，以人的意志的存在为前提，能够给人带来地位、荣誉等利益。鉴于此，不论权力的主体是集体还是个人、是领袖还是一般官员，都具有自然的冲动性和内在的独占性。权力主体为了实现其意志和利益，依据法律赋予的不容许侵犯、挑战和分享的占有、支配地位和强制力量，形成权力主体与客体之间的命令与服从关系。恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》中指出，国家及其公共权力是“从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量”*《马克思恩格斯选集》第4卷，北京：人民出版社，1995年，第171页。。权力与权利之间的授受、制衡与回归关系断裂或虚缺，形成非理性、非制度化的独占、支配地位，甚至权力盗用、滥用、专制等腐败现象。

恩格斯明确告诫过人们：“最初人们为了保护共同的利益通过分工的方法建立了一些组织，然后在后来的发展过程中，某些组织，以国家政权最为突出，它们为了追求自身的额外利益，从社会服务者的角色变成了支配者。这种情形不但在例如世袭的君主国内可以看到，而且在民主的共和国内也可以看到。”*《马克思恩格斯选集》第2卷，第334～335页。政府与人民主体是委托、授权关系而不是契约关系，人民主体把一部分公权力，特别是具体实施的部分，委托给政府，而绝对不是两个主权体之间的契约关系。这种理论错位必然导致政府与官僚阶层政治活动的错位，把自己当成了公权力主体，凌驾于人民之上而任意作为。

(二)权力扩张性使人民被动

“三权分立”理论的杰出代表孟德斯鸠指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”*〔法〕孟德斯鸠：《论法的精神》(上)，张雁深译，北京：商务印书馆，1959年，第184页。英国思想家罗素指出，权力从它产生的那一天起，就掺杂着私欲的成分，“动物只要能够生存和生殖就感到满足，而人类还希望扩展”*〔英〕伯特兰·罗素：《权力论》，吴友三译，北京：商务印书馆，2011年，第3页。。德国历史学家费里德里希的话更为经典：“腐败是附着在权力上的咒语，哪里有权力，哪里就有腐败的存在。”

权力还具有自然的扩张性特征，权力的行使者为实现其集团利益甚至私人利益最大化，必然积极扩张权力，突破权力边界，绕过监督盲区，甚至异化、虚化监督权能，致使人民“委托之权”“授受之权”常常在不断扩张中变异、增殖，甚至被乱用和滥用。因而，一部权力史也就是一部权力扩张和权力制约的历史。

(三)权力排他性令人民难堪

狭义上的资本结构主要是指公司的长期股权融资和债务融资的构成及比例，而广义上的资本结构则是指包括劳动、资本、土地和企业家才能在内的各种生产要素的组成和分配比例。本文主要研究狭义资本结构对公司绩效的影响。

权力作为一种公共资源和支配力量，既具有法律赋予的不可转让或混淆的正向排他性，又具有非制度化的排除或阻止他人使用的负向排他性特征，颠倒了权力与权利的授受与委托关系。正如美国政治学家罗伯特·达尔所言：“一个懂得如何最大限度利用其资源的领导者与其说是他人的代理人，不如说他人是他的代理人。”

首先，权力的正向排他性是指权力主权的排他性和权力边界问题。全民集体是权力的所有者和真正主人，这种主权是排他性的，是不可转让、不可分割的，是至高无上、神圣不可侵犯的。人民只不过是把权力的使用权委托给代议机构和官员，代议机构和官员是主权者的代理人、执行人。但是，在代议制条件下，代议机构和代理人以获得相对多数(半数或2/3或3/5)的权力授予，就获得了对所有人的管理和控制权，就获得了排他性的权力和滥用权力的条件；同时，权力作为一种可配置的社会资源，必须划清其在个人、组织乃至阶级、政党、国家、社会等方面的职责边界、时间边界和空间边界；必须在权力系统内部划清决策权、执行权和监督权的职责边界、时间边界和空间问题；必须划清权力在中央与地方、上级与下级的职责边界、时间边界和空间问题。

其次，权力的负向排他性是指权力的使用者在独占性和扩张性的惯性驱使下，具有“卧榻之旁岂容他人酣睡”的强烈排他性，以个人意志或利益取向将权力变为自己的消费品或交换物，既阻止他人占有、控制或使用，又不允许他人侵犯、挑战和分享，还排除他力监督、制衡，致使权力系统内部子系统之间的平衡被打破，权力不分工制衡、运行不能循环闭合，形成垄断一切权力、凌驾于一切人之上的超级权力。

这些困境的产生根本上是代议制民主的局限性，政府行使公权力必须接受人民的监督，有一句极为重要的格言，就是“没有监督的权力会发生腐败”。那么，政府行使公权力，如果没有人民的监督，也会发生腐败。人民的政府需要人民监督，没有必要的监督，无法保障公权力的行使不发生问题。只有人民群众能够观察到政府行使公权力的内情，才有可能使监督有的放矢，保证民选政府与人民之间关系的良性发展。

四、民选政府与人民关系的解决对策

政府的基础是人民，是人民产生政府，这就是通过人民的选举才能产生政府。因此，人民是政府的基础，人民是政府的主宰。现代民主国家自下而上地用民主程序设计来解决，通过强化民众一方的力量，增强了执政集团内部有责任意识一方的力量，使执政集团的整体行为向着改善公共服务、以维护和巩固双方关系的方向倾斜。

(一)人民权利与民选政府权力互相依存

公民的权利与政府的权力在本质上是完全不同的，权利的主体是每个个人，权利伴随着每个人的生命产生，而且早在原始社会时期，人类就已经有了最原始的权利，这些我们通过对氏族内部生活的分析都能很明晰地发现。相反，政府的权力是随着社会的发展产生国家和政府之后才出现的。此外，二者在属性、行使方式上也存在很大区别。

我国正处于社会的转型期，市场经济体制逐步完善，民主政治建设效果显著，传统国家权力过于集中的现象有所改变。但是，我们也应该看到，受封建传统文化因素的影响，我国公民的权利意识较差，权利的行使还不充分。因此，为了构建以公民权利制约国家权力的模式、促使国家政治进一步向民主化发展，我们必须加大对公民权利意识的培养，培育良好的公民社会。

(二)人民权利与民选政府权力相互制约

人民的权利和民选政府权力的行使并不是没有边界的，二者存在制约关系。一方面，民选政府从维护宪法和法律创建规则和秩序出发，能够对个别滥用权力的行为加以制止，维护大多数人的合法权利；另一方面，政府权力的行使也有可能侵犯公民个人的权利，这时就需要公民通过运用选举权、监督权以及控告权等方式来制约政府权力，保护个人权利。

知政权是人民对政府“知”的权利，政府在做什么、怎么做、效果怎样，人民群众都有权利知道。人民群众对政府有“知”的权利，那么，按照法律关系的基本要求，人民群众是知情权的主体，是其权利人；而作为这一权利的义务主体就是政府。政府有义务满足人民群众的知情权。如果政府没有满足人民的知情权，那就是对人民群众知情权的不尊重，未尽告知义务，就是违反法律，就应当承担责任。按照这样的要求，政府应当将自己做什么、怎样做、做得怎样都如实告诉人民。没有这样做，就是没有尽到义务，就是没有尊重和保障人民群众的知情权。

(三)人民权利与民选政府权力相互转化

公民权利与国家权力不仅在静态上相互依存和制约，二者还存在相互转化的动态特征。一方面，公民的权利有可能转化成国家的权力，因为国家权力产生于公民的权利，在很多情况下，公民权利难以通过私力救济来维护，这时候公民权利的保护就需要求助于国家机关的权力；另一方面，人民通过构建完善的民主宪政制度，通过国家权力的分工制衡，最终保证自身权利实现，从而实现国家权力向公民权利的转化与回归。

政府工作的宗旨就是要实现人民群众的最大利益，然而，人民却是一个极为抽象的概念，是个人的集合体。宪法和法律是人民意志的集中体现，是人民利益的集中反映。尊重宪法和法律，就是尊重人民；服从宪法和法律，就是服从人民。反之，违背宪法和法律，就是权力对权利的抵触，甚至是背道而驰了。德沃金说得好：“如果政府不能认真对待权利，它就不会认真对待法。”同样，政府认真对待宪法和法律了，也就是认真对待人民的权利了。两者的关系是高度一致的，从来不可能有轻视宪法和法律而重视权利的情况存在，也绝对不可能有重视宪法和法律而轻视权利的现象出现。在民选政府与人民的关系中，民选政府在权力运用中应当具有“感恩”情怀，遵循人民权利的要求。一方面，改造内部生成心性、确立人民主体地位的思想，这是人本思想的精髓。另一方面，建立外部调节机制，主要是选举操作机制，把人民变为选民，产生民选政府；科学分配权力结构和运行机制；启动公民的权利保障机制。

党的十八大报告归结为：“必须坚持人民主体地位。”在中国，人民主体地位已经不可动摇，任何动摇人民主体地位的图谋都将是徒劳的。民选政府与人民的关系可以进一步拓展为以下三点：首先，理念上存“公心”。伯恩斯说：“在真正的生活中，对领导者的最实用的建议，就是不要将卒子当卒子一样对待，也不要将王当王一样对待，而是将所有人当人一样对待。”*〔美〕詹姆斯·麦格雷戈·伯恩斯：《领袖》，常健等译，北京：中国人民大学出版社，2007年，第516页。这里的公心是超越一般层次差异的，所谓“目贵明、耳贵聪、心贵公”。其次，过程中要“公开”。公开是对“阳光”力量的坚信，是对群众观的落实，它既是一种方法，又演变为一种价值。最后，结果上显“公益”。民选政府的活动最终是以公益为落脚点的，马克思在描述未来社会时说：“在那里，每一个人的自由发展是一切人自由发展的条件”*《共产党宣言》。，进而指出，未来的社会主义和共产主义社会是“以每个人的全面而自由的发展为基本原则的社会形式”*《资本论》，北京：人民日报出版社，2007年。。

责任编辑：万小燕

中图分类号：D922.1

文献标识码：A

文章编号：1009-5330(2016)02-0092-06

作者简介：李岳龙，管理学博士，清华大学法学院博士生(北京100084)。