网络化治理视域下学前教育公共服务供给模式创新研究

尚伟伟

(华东师范大学　教育学部，上海　200062)



网络化治理视域下学前教育公共服务供给模式创新研究

尚伟伟

(华东师范大学教育学部，上海200062)

摘要：基于对当前供需矛盾的清醒认识基础上，借鉴网络化治理理论，积极寻找我国学前教育公共服务供给集体分担模式创新的有效路径。针对我国学前教育公共服务供给模式中存在的供给主体单一、主体间沟通行为缺乏和责任分工碎片化等具体问题进行了系统分析，并基于网络化治理的思路，从网络供给主体“一主多元”、伙伴关系信任合作、治理责任明确分工等方面入手，探索学前教育公共服务供给的治理路径。

关键词：学前教育公共服务；供给模式；网络化治理

2010年11月，国务院颁布的《国务院关于当前发展学前教育的基本意见》明确提出“多种形式扩大学前教育资源，提供广覆盖、保基本的学前教育公共服务，鼓励社会力量以多种形式举办幼儿园，努力构建覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系”。目前，我国学前教育事业呈现出以公办幼儿园为主导，民办幼儿园为主体的发展格局。至2013年，全国共有幼儿园19.86万所，在园幼儿(包括附设班)3894.69万人，毛入学率达到67.5%，[1]2014年11月，教育部、国家发改委、财政部发布《关于实施第二期学前教育三年行动计划的意见》,指出“到2016年，初步建成以公办园和普惠性民办园为主体的学前教育服务网络”。如何创新学前教育治理模式，重构学前教育公共服务供给模式，构建高效、公正和权责一致的学前教育服务网络已经成为全社会的一项重要工作。

一、学前教育公共服务供给责任分担的必要性

(一)作为公共物品的学前教育

在传统社会中，儿童是私人物品，儿童的排他性和竞争性都很明显，被经济学家描述为具有使用价值的耐用消费品。[3]在现代社会中，“非排他性”和“非竞争性”是儿童的显著特征。虽然生儿育女在某种程度上是家庭和个人自由选择的结果，但是并不能抹杀儿童是公共物品的特征。[4]因此，作为公共事业，对于儿童的教育具有公共性和公益性的显著特点。世界大多数国家，如像美国这样教育市场化程度极高的国家也把教育看作是公益性事业。[5]基础教育特别是学前教育在市场经济水平高的国家都属于社会福利事业，是公益性质的。因此，学前教育隶属于公共物品，其供给责任应该由全社会集体分担。

(二)作为社会投资的学前教育

长期以来，养育儿童被看作父母年老时获得经济安全保障的重要来源，被经济学家描述为给父母在未来带来回报的私人投资品。但是，在市场经济快速发展的今天，儿童不再是父母的私人投资品，他代表着未来的人力资本，演变成了一种社会投资品。儿童的品质决定着国家未来的经济和社会发展，决定着国家未来在全球的竞争力，对幼儿的投资等同于对国家未来的投资。社会投资(social investment)理念的核心是对人力资本的投资，这包括对学龄前幼儿的养育和照顾的投入。儿童人力资本的投入和积累是Esping-Anderson的以儿童为中心的社会投资策略，不仅是个人和家庭的责任，而且是福利国家的责任。[6]Lister认为国家有责任确保儿童获得机会平等和生活机会的均等，减少家庭背景对于幼儿人力资本提升的影响，打破贫困和社会不平等的代继循环。[7]高品质普惠性的学前教育公共服务可以促进教育公平目标的实现，减少家庭文化资本对幼儿发展的影响。

综上所述，无论学前教育作为公共物品抑或社会投资产品，都看到了儿童教育对未来社会和经济发展的作用，因此，学前教育公共服务供给的成本分担责任应该是全社会的责任，通过集体分担学前教育公共服务的责任，鼓励女性进入劳动力市场，可以通过母亲就业给幼儿人力资本积累提供更多的资源。

二、我国学前教育公共服务供给存在的问题

(一)学前教育公共服务供给主体单一

自新中国成立以来，我国学前教育公共服务供给历程大致分为计划经济体制时期(1949～1978年)、恢复过渡时期(1978～1992年)、分税制与国企改革时期(1992～2010年)以及公共服务体系时期(2010年至今)四个阶段，主要经历了由政府和企事业单位为供给主体到市场为供给主体再到政府、市场、社会和公民多方参与的供给之路的发展趋势。[8](P1)计划经济体制时期，学前教育服务供给主要是由政府和企事业单位主办的公办幼儿园为主。1978年十一届三中全会召开以后，幼教事业开始进入恢复时期，国家设立了幼教部，制定了相关法律法规，使得幼教走向规范化道路，同时在1983年的《关于发展农村幼儿教育的几点意见》中提出幼儿教育公办民办两条腿走路的方针，但是由于民营经济基础薄弱，民办学前教育发展不理想。十四大召开以后，我国各项事业向市场化推进，政府部门和企事业单位的改制把幼儿园改制推向市场，民办园的数量呈现爆炸式的增长，而公办园的数量逐渐减少。市场化改制的推进减少了政府对学前教育服务的供给，学前教育的供给开始更多依赖市场、社会和公民个人承担，学前教育的公益性受到严重挑战，“入园难”“入园贵”等问题逐渐演变成了日益突出、急需解决的社会问题。

历史的经验教训告诉我们，由于缺乏市场竞争和公民社会参与，单纯依靠政府提供学前教育公共服务会造成政府负担过重、效率低下，同样地，完全市场化、社会化的供给模式也会造成学前教育资源分配不均和教育不公的社会问题，严重阻碍我国公共服务均等化目标的实现。目前我国公办幼儿园数量明显少于民办幼儿园数量，这意味着政府把基础教育的一部分工作转给了私人部门，但对其管理的相关规定与实际管理还存在很大漏洞。为了避免“政府失灵”和“市场失灵”问题的出现，我们急需对学前教育公共服务供给模式进行创新。网络化治理理论作为当前新公共管理前沿理论之一，可以为学前教育公共服务供给模式的创新提供一个新的视角。

(二)主体间沟通行为缺乏

改革开放以前，学前教育公共服务供给效果不佳。科层制的政府管理体制使得政府与其他参与主体的沟通交流方式变为单向式的，政府无法有效地获取公民个人的服务需求，无法实现与市场、社会和公民等学前教育公共服务提供主体的数据、政策和警报信息的分享。政府凭借层级构架和法规程序逐渐实现垄断供给公共服务的形象。在这种封闭系统运转的科层制供给模式下，政府财政负担加重，效率下降，公民个人的利益表达无法实现，造成政府与公众之间的沟通行为出现问题，信任关系紧张。改革开放以后，政府开始转变学前教育供给模式及管理方式，进行市场经济变革，学前教育事业开始投向市场。随着市场化步伐的加快，民办幼儿园的数量远远超过公办幼儿园的数量，出现了严重的过度市场化现象。作为营利组织的民办幼儿园与政府提供公共服务的公办幼儿园办学目标存在明显不一致现象，并且彼此之间缺乏有效的沟通，出现严重的信息和知识共享障碍。政府官员们认为如果离开他们的帮助，民办幼儿园无法得到有效的运行。然而，民办幼儿园在市场营利过程中以结果为导向，关心服务对象，效率比较高，积累了宝贵经验和智慧，但非营利部门往往出现效率低下的情况，又无法获得经验的分享。另外，作为营利性质的幼儿园为了获得更大的市场营利，节省办园经费，造成了学前教育质量低下状况，如劣质的玩教具、具有安全隐患的校车等，而政府对这类幼儿园又缺乏必要的管理与沟通。这就造成当前公民群众对优质学前教育资源的需求矛盾突出，学前教育质量参差不齐和区域发展的严重不均衡。同时，政府、幼儿园与公民等治理主体之间的沟通不利也造成了一系列的教育及管理问题，如信息传递不及时、信息失真等。

(三)责任分工碎片化

目前，我国学前教育公共服务涉及各个利益群体，群体之间的目标不一致，造成行动和成果的差异。各个利益主体的责任分工成碎片化状态，成为管理所面临的艰巨的挑战，具体体现在政府责任落实不到位、各责任主体边界模糊不清、财权事权责任配置不当等问题。[9](P97～98)有的地方政府认为，采取以市场为导向的供给模式，就不再需要政府的管理和引导，以此转嫁应负的责任，尤其体现在财政投入的减少，甚至卖政府公办幼儿园给私人生财减负。[10](P2)2008年中央教科所的一项调查显示：县镇政府、社会力量办学部门、们正和工商部门、企事业单位和部队等幼儿园办园主体和负责幼儿园审批注册的相关部门管理者有90%对学校教育公益性责任认识模糊，[11](P4)这在很大程度上造成了政府学前教育公共服务提供上的缺位、错位等问题的出现。事实上，政府在未来几年还会比今天更加依赖外部伙伴，主要有两个重要的原因：第一，婴儿潮的出现，使得学前教育的民众需求迅速上升；第二，政府的财政压力及管理存在的漏洞，急需寻找合作伙伴。《三年行动计划》的出台可以让政府工作变得更加灵活，也能够定制一些服务运行系统，更好地满足具有选择性倾向的公民的需求，但是事实他们在这方面的努力还仍需加强。事实告诉我们，学前教育公共服务的供给问题关键在于合理的责任分工。如果不能吸取现存的教训，提高教育部门的管理能力，更有效地管理各个参与主体，就很可能会重复无效治理而产生的悲剧。

三、 网络化治理的理论内涵

网络化治理理论是21世纪新公共管理理论发展中出现的最为前沿的理论之一。美国学者斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·D.埃格斯对该理论进行了详细的介绍，指出网络化治理模式深深依赖伙伴关系，能够平衡各种非政府组织的关系，提高公共价值。[12](P6)网络化治理理论的主要价值是必须按照传统的自上而下的层级结构建立纵向的权力线，还要根据各种网络建立横向的行动线。[12](P6)网络化治理模式更加扁平化，可以克服政府内部结构的“碎片化”和社会参与的不足等问题，更有利于通过多元化的合作提供满足人们需求的公共服务。在网络化治理过程中，政府部门的治理逐渐从统治转向掌舵，非政府部门的治理逐渐从被动排斥转向主动参与。[13](P82)

(一)多元化的网络治理主体

随着时代的变迁和人们需求的多样化，政府已经不能仅仅利用自身掌握的资源或权威来解决复杂多变的各种社会问题，而是需要与政府以外的其他相关部门、社区或公民个人共同来解决问题。网络化治理的核心理念是各个多元参与主体建立一种平等互惠的伙伴关系，在合作中各负其责、各司其能，达到合作共治。在网络化治理模式下，政府的职能发生很大变化，主要发挥“元治理”的作用，从传统的科层化、权威化的管理控制社会向沟通协调资源的方向转变，管理方式更为扁平化，参与成员更加多元化。政府的职能是提供公共价值，在多元组织、多级政府和多种部门组成的关系网络中发挥作用，[12](P7)主要承担公共服务供给的规划者、生产者及培训者等多重角色。公共服务供给规划者的主要职责是建构多元主体共治的合作模式，整合各方资源并达成共识，确定公共服务的法定责任与义务，促进各个网络成员进行有效的协商沟通和信息分享，具体包括政策法规的制定、财政预算、服务范围的划定以及监督等；生产者角色的主要职责是引进整合各种供给力量和资源来生产，产出公共服务提供的组织或机构，从而满足公共服务的需求；作为公共服务的培育者，是指在市场、第三部门和公民都不够成熟的前提下，政府需要大力培育市场和第三部门，努力提高公民的自身素质。[14](P86)网络化治理强调一种多中心网络的治理结构，多元网络主体参与社会事务，走出传统“政府主导”“市场主导”供给模式的依赖，形成一种政府、市场、社会部门及公民个人广泛参与的、多种方式并存的治理主体，构建一种全新的资源整合的治理路径。

(二)信任分享的网络伙伴关系

网络化治理的重要内容之一就是建立信任分享的网络伙伴关系，培养各种深度的纽带关系，更加关注人力和建立信任，通过信任反过来加强并巩固各个参与方的伙伴关系。这种网络伙伴关系的建立首先需要一个有效的治理结构，致力于发布战略、管理和组织各项活动，提前适应不断订立的绩效标准，并共同获取创新与管理变革的各种程序。政府可以从各个参与主体那里获取各种创新的思想和建议。网络不仅可以及时接触到比单一组织所能提供的更为广泛的知识，还能有助于促进成功实践的推广传播。[15]知识共享的网络关系有利于政府建立与市场、社会组织或公民个人等参与主体相一致的战略目标，同时，既可以相互分享包括各种事实、符号，以及手册、网站、数据库和年度报告等以信息为导向的客观信息，还可以分享通过实践获得的经验性的智慧和判断，促进政府与其合作伙伴进行有效的沟通和合作。当然，信任是合作的前提，各个参与主体信任关系的建立是很困难的，尤其是在互为竞争的组织之间。因此，网络化治理模式需要建立一个相互信任、共同分担责任、联合更多伙伴的系统团队。这个团队还需要克服因非营利组织和营利组织之间的不同文化和价值观念而产生的不信任感，以及目标不一致和共享知识障碍。共享式的网络治理通过决策制定过程在组织的差异之间搭建桥梁，使得非营利组织可以在不弱化营利组织强调结果的情况下增加价值。

(三)合作分担的网络责任机制

网络化治理在处理各种责任性问题时不同于传统的权威型控制处理机制，它是对任何一个公共问题提供灵活的、个性化的、分权化的回应。尽管传统的科层体制有一定的帮助，但是它不应该在责任性政权体制中占据更多的部分，因为政府的合同管理员重在查找错误而不是经营伙伴关系，这就会降低合作伙伴分担风险的责任程度。网络化治理理论提出了一个综合性框架分析责任模式，主要包含针对以下七个责任性关键领域而制定的一系列战略：设定目标、调整价值观、建立信任、构建激励机制、测评绩效、共担风险、管理文化。[12](P107)在治理网络中，关键是使各个治理主体达成彼此间的目标一致。这个目标会取代来自不同背景的参与各方的竞争利益和优势，使各个参与方明确自己必须要完成的任务。由于网络治理的成功依赖于各个参与主体彼此的信任关系，因此网络内部的责任性不能完全由一系列合同条款组成，而应在各个参与方关系建立之初就必须明确沟通网络的各种价值观念和目标，建立适当的治理结构以处理各种风险、奖励、利益和机遇问题。激励机制是网络治理中的，否则会造成失败网络的出现，这种激励机制必须遵守以下四个原则：第一，应该与结果而不是与活动挂钩；第二，当心扒皮现象*扒皮现象是指快速抽取最容易办理的案件，而将难度大的案件留给其他伙伴去处理。；第三，与他人共享更有效经营所赚取的收益；第四，寻找理性的绩效监督人，以确保合作伙伴对他们的行动负责任。[12](P114)按照这种激励机制的原则建立起来的治理模式不仅节省经费，提高质量。合作伙伴可以因为完成目标受到奖励，也可以因为没有完成目标而受到处罚或支付一定的赔偿。网络化治理模式强调各个参与主体的风险分担责任，并测量与监控绩效，以便提高各个参与方的责任性水平。同时，网络化治理的极端复杂性可以保证网络的各个参与方在网络关系成熟的时候了解到更好的方法和额外的事实，通过不断评估战略目标将未来的服务与不断变化的环境协调一致。网络化治理模式还需要进行一定的管理变革，主要包括适应性管理、关系管理的组合方案、将依赖风险降至最低、合理化组合四个策略。在每个网络参与方共同分担风险和责任的背景下，各种复杂的社会事务就会得到有效的解决。

四、学前教育公共服务供给集体分担模式的创新路径

(一)网络供给主体“一主多元”

学前教育公共服务的供给仅仅依靠政府、市场或社会都难以满足公众对高质量和多样化服务的需求，只有多方参与才能有效地提供公共服务水平。然而，多元的网络参与主体的利益方向在原初状态下是不一致的，要想处理好各个网络参与主体的利益关系，就必须相互协商、沟通，重新定位各自的网络角色，达成目标一致的网络治理结构。近30年来，在西方国家，公共服务供给呈现出从强调“新管理主义”向注重“公民价值”和“政府作用”转变的趋势。[16](P152～156)网络化治理强调政府在学前教育公共服务中的治理能力，要求政府制定正确的战略方案，确定公共服务的公共价值，关注核心任务，然后去寻找正确的合作伙伴。它既不是私有化的一个借口，也不像私有化那么简单，它要求有不同的人和组织来共同供高质量的公共服务。[12](P55)在网络治理中的责任主要是提供财政支持、选择正确的合作伙伴、提供信息技术支持以及构建有效的监督管理机制，不再是直接服务的提供者，而是促进公共价值的达成。当前，依据文化的兼容性、优秀的经营能力及合法性存在等因素，学前教育公共服务的供给主体可以分为以下几类：第一，政府部门供给，是指包括中央行政机构和省、县、乡等地方行政机构的各级政府机构统筹规划学前教育公共服务供给中的各个环节，具体包括领导决策、统筹规划、财政投入、引导激励、立法规制、评价监管、问责体制等，[8](P5)保障学前教育公共服务的公平性、公共性和公益性。第二，营利性组织供给，是指根据市场的自由交换原则，由以营利为目标的组织来供给学前教育公共服务的方法和途径，[17](P23)公民可以通过等价交换满足多样化的服务需求，主要包括公民个人、家庭和私人所拥有的营利组织。第三，非营利组织供给，也称为社会组织，[18](P66)是指不以营利为目的，具有公益性质的举办学前教育事业活动，提供学前教育公共服务。这三种供给主体合作共存、互为补充，形成多元化的学前教育公共服务供给模式，提供有效的多样化的教育服务，以满足当下公民的不同需求。同时，这种多元化的网络供给主体需要明确政府的主导责任，提升政府治理能力，坚持政府投入为主，引导其他组织积极参与，最大化地促进公共价值的实现。

(二)网络伙伴信任合作

德国著名社会学家格奥尔格·席美尔认为“离开了人们之间的一般性信任，社会自身将变成一盘散沙，因此几乎很少有什么关系能够建立在对他人确切的认知之上。如果信任不能像理性证据或个人经验那样强或者更强，那么很少有什么关系能够持续下来”。[19](P21)网络化治理中的各个参与主体彼此之间的合作建立在平等尊重的基础上，参与主体之间彼此拥有充分的信任，达成目标一致，共享外在知识和战术知识，突破各种信息壁垒，建立各个参与主体之间的依赖性、公正性和良好愿景，从而进行有效的合作。多元化的学前教育公共服务供给模式的构建下，政府、营利组织和非营利组织在提供服务的过程中需要建立一种信任共享的合作伙伴关系，才能通力合作实现目标，不仅各个参与主体获得各自所需的利益，还能增强社会凝聚力，维护社会的稳定。政府、营利组织与非营利组织服务提供中的信任包含以下几个方面：首先，营利组织和非营利组织要相信政府治理过程中设定的各种政策法律法规和制度可以充分维护各自的利益；其次，政府、营利组织和非营利组织要充分相信彼此是为了实现公共利益和共同的治理目标而不仅仅是谋取私利；再次，各个服务供给主体要相信彼此拥有足够的解决问题的能力以确保目标的实现；最后，政府、营利组织和非营利组织要相信对方能够对自己的行为负责且承担一定的风险或后果。为了增强彼此之间的信任，政府需要提供信息交流平台，可以充分自由地表达各个参与主体的利益需求，并通过协商达成一致，促成学前教育公共服务一体化网络的构建。在参与主体彼此信任的基础上，政府、营利组织和非营利组织共同努力对当前学前教育公共服务供给不足问题寻求全方面的解决方案，彼此联合，并肩作战，共享数据信息以及智慧经验，就会促进当前矛盾的解决。对于能够履行彼此信任目标的参与主体创建真正的伙伴关系，对于不能保证实现目标的参与主体应撤销其服务资格，如一些不合格的民办幼儿园。

(三)治理责任明确分工

根据网络化治理理论提出的综合性框架，关于责任性关键领域而制定的一系列战略主要包括以下7个方面：一是设定目标。政府要明确学前教育公共服务的性质、分类、范围和需求强度，设立参与主体共同完成的一致的、明确的、有抱负的、以成果为本的绩效目标来支持服务提供的全面战略。同时，政府需要将各项目标分享给每一个参与主体，明确各个参与主体的绩效目标和应负的责任。在当前学校教育公共服务供给过程中，各参与主体要明确自身的责任，尤其是政府。政府要转变职能，既要掌舵又要划桨，加大财政投入，明确学前教育公共服务的公益性价值，促进学前教育公共服务均衡化发展。二是建立结构完善的激励机制。这个激励机制的建立应该与结果挂钩、与他人共享收益以及寻求绩效担保。例如，财政奖励机制需要按照鼓励质量、成本节约、创造性、创新性和持续改进的原则来构建。各个服务提供主体可以因为完成目标而受到奖励，也可以因为没有完成没目标而受到处罚，甚至要在出现问题时支付一定的赔偿。对提供高质量教育的优质幼儿园给予一定的奖励，对于那些办园条件差，存在诸多安全隐患的幼儿园给予一定惩罚、赔偿，甚至撤销营业执照。三是共同承担风险。当前有些地方政府错误地想尽其所能转嫁风险和责任，且往往将风险和责任转嫁给非营利组织或私人部门，这样就造成了政府的责任缺位。从当下的学前教育公共服务供给现状来看，社会公众对公共服务的多元需求与政府公共服务能力不足之间还存在着尖锐的矛盾，城乡之间、区域之间、不同所有制园所之间在公共服务上“碎片化”现象明显。[20](P28)政府应该明确自身的责任而不是最大化地转移责任，同时，私人部门和非营利组织也要学会更好地分担风险和责任。四是测量与监控绩效。政府可以利用技术的先进性改善数据的收集和分析工作，也可以通过第三方部门建立监督评价机构，用于监测学前教育公共服务提供主体的质量和履行程度。通过分布式信息技术、网络技术和数字记录保持技术等先进的技术，可以大大改变从浩如烟海的书面文件中搜寻服务提供组织的绩效表现。另外，政府还可以通过公民对学前教育公共服务提供主体的公民满意度等级来监控绩效目标和责任完成质量，避免学前教育服务提供过程中出现欺骗行为，保证提供高质量的学前教育公共服务。

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〔责任编辑：李官〕

Research on the Innovative Mode of Public Service Supply of Pre-school Education under the Horizon of Network Governance

SHANG Wei-wei

(Faculty of Education, East China Normal University, Shanghai， 200062, China)

Abstract:Based on clear understanding of the current conflict between supply and demand in public service of preschool education as well as the theory of network governance, this paper explores the effective way to innovate the public service supply collective sharing mode of preschool education in our country. To start with, it makes a systematic analysis of the existing problems like single supply subject, lack of communication between the subjects and fragmentation of the division of responsibility. Then, drawing on the theory of network governance, we propose the following countermeasures: diversification in network supply subject with a leading one, partnership trust and cooperation, and definite division of governance responsibility.

Key words:public service of preschool education; supply mode; network governance

中图分类号:G526

文献标识码:A

文章编号:1006-723X(2016)02-0121-06

作者简介:尚伟伟(1987-)，女，河南许昌人，华东师范大学教育学部博士研究生，主要从事基础教育管理、教师管理研究。