新形势下澜沧江水电开发前期工作的思考

[摘 要]以市场化为主线的经济体制改革深入推进，市场在资源配置中的决定性作用越来越凸显，项目投资的自主权越来越大，澜沧江水电开发前期工作面临新的挑战。本文分析了新形势下水电开发前期工作存在的瓶颈问题，并对当前做好澜沧江水电开发前期工作提出了自己的观点。

[关键词]澜沧江水电；新形势；前期工作；思考

一、澜沧江水电开发介绍

华能澜沧江水电股份有限公司是由中国华能集团公司控股和管理的大型流域水电企业。公司的主要任务是本着“流域、梯级、滚动、综合”的原则对澜沧江流域水电站进行滚动开发，并积极参与其它流域水电开发，为广大用户提供优质、清洁的能源，努力成为“西电东送”、“藏电外送”的重要骨干企业和建设以水电为主电力支柱产业的核心企业，成为中国南方电网乃至澜沧江——湄公河次区域最重要的水电开发运营公司。

澜沧江发源于青藏高原唐古拉山的格尔吉河和鄂穆楚河，从云南省西双版纳州流出中国国境，出境后称湄公河，澜沧江在我国境内澜沧江干流长约2153公里，天然落差约4583米。澜沧江干流规划按23个梯级进行开发，总装机容量约3200万千瓦，年发电量约1460亿千瓦时，分为澜沧江上游西藏段、澜沧江上游云南段和澜沧江中下游。目前，澜沧江中下游河段梯级电站已进入全面投产阶段，公司开发重点在澜沧江上游云南段梯级电站，规划总装机容量为883万千瓦，分别为古水、乌弄龙、里底、托巴、黄登、大华桥、苗尾水电站，计划于“十三五”和“十四五”期间陆续投产发电。澜沧江上游西藏段梯级电站总装机容量638万千瓦，目前正在开展预可研和可研设计工作，计划于“十四五”、“十五五”期间投产发电。

二、新形势下澜沧江水电项目前期工作的瓶颈问题

水电作为绿色清洁的可再生能源，在降低能源成本、减少环境污染、改善电网调节性能等方面具有重要作用，但由于水电项目是一个多学科交叉、建设周期长、涉及技术经济与社会发展的庞大系统工程，当前前期工作存在工作量大、现场条件差、移民工作难、环保压力大、资金筹集难、审查多、批复难等特点。具体呈现以下主要问题：

（一）移民问题

随着社会经济的发展，移民群众搬迁安置标准和地方发展期望值不断提高，给公司移民工作不断提出新的要求。移民工作主要存在以下问题：第一，移民管理体制问题。移民安置工作实行政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与的管理体制，但由于各级政府在移民工作中的责任、权力、义务不甚明确，政府移民工作的监督、考核、奖惩机制有待完善，政府行为随意性较大，导致移民工作不可控，经常出现移民安置方案变更较大、投资概算突破等现象；第二，澜沧江上游移民安置条件差。澜沧江上游地区山高坡陡、生态脆弱、安置容量有限，并且宗教和民族问题等突出，社会人文环境复杂，导致公司移民安置难度进一步增加；第三，移民诉求不断增加。社会信息发达，各地移民相互攀比，移民诉求不断增加，导致聚众闹事频发，阻工现象严重。

（二）环保问题

近来年国际、国内对生态和环境问题日益重视，但由于缺乏科学系统的评价体系，导致水电开发对生态保护影响的质疑声源源不断。特别是由于澜沧江作为跨界河流，水电开发已经引起了国内外广泛关注，一些别有用心的NGO组织和境外媒体还经常借环保等问题大肆炒作，夸大散布澜沧江—湄公河上游国家水电开发会引起下游国家对共享水资源分配、流域生态系统变化产生巨大影响等谣言，影响下游国家政府水电开发的态度和外交策略，导致国家对跨界河流水电规划和项目环境影响报告等审批更加严格，也给澜沧江水电开发建设带来巨大压力。另一方面，环保部对建设项目的生态环境保护日益重视，要求在水电站建设和运行过程中带来鱼类影响进行补救，并对补救措施不断提出了高要求，比如在澜沧江上游云南段各电站采取升鱼机和集运鱼系统、鱼类增殖放流、鱼类栖息地保护等措施，有些措施在全国属首例，研究意义巨大但投资也巨大，不仅增加了上游电站投资成本降低了电站的市场竞争力，而且由于对鱼类生活习性缺乏深入研究和准确把握，各电站设置的过鱼设施的效果还有待检验。

（三）电力送出问题

近几年，云南省内电源大规模投产，云南省提出了“矿电结合，就地消纳”的发展思路，大规模发展以高载能工业为主的能源密集型工业园区。由于规划的高载能负荷未能实现如期投产，导致云南省近年来电力供过于求的矛盾日益突出，全省中小水电弃水、风电弃风严重，三江干流水电也出现了大量弃水。澜沧江上游云南段梯级电站输电规划和接入系统方案本已基本落实，受云南省“云电云用”等相关政策影响，澜沧江上游云南段梯级电站“西电东送”规划长期处于停滞状态，严重阻碍了澜沧江上游电站的开发进程。2014年澜沧江公司充分把握国家大气污染防治行动计划的有利契机，协调国家相关部门将滇西北至广东特高压直流列入大气污染治理重点输电通道，将澜沧江上游水电送入珠三角核心城市深圳。然而，由于云南、广东两省在交易模式和电价等相关问题上产生分歧，“西电东送”框架协议无法签订，特高压直流的前期工作因此受到影响，工程能否按期投产也出现了不确定因素。

（四）审批问题

从技术管理上，大型水电项目涵盖规划、预可研、可研和项目核准申请等阶段；从审批管理上，大型水电项目审批又分纵向和横向管理，纵向涉及地方縣、州（市）、省政府和国家部委，横向又涉及国家发改委、国土资源部、环保部、水利部、林业总局、中咨公司、电规总院、水规总院等多个政府部门及审查单位，各种批文多达40个，手续十分繁杂。

2013年以来，国家转变政府职能、简政放权，需要履行核准程序的项目录大幅减少，许多项目的核准权限也由国家下放到省和州市。2014年12月10日，国务院发布《精简审批事项规范中介服务实行企业投资项目网上并联核准制度工作方案》，提出“精简审批事项、网上并联办理、强化协同监管”的改革目标，清理并精简项目行政审批前置事项，只保留“两项半”——规划选址、用地预审及少数重特大项目的环评审批，公司水电项目表面上看是核准支撑文件大幅减少，程序简化，但也会带来一些负面的问题。

国家为发挥市场在资源配置中的决定性作用，全面深化投资体制改革，按照“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”的原则，确立企业投资主体地位。在公司以后的水电项目前期工作中，诸如可研审查意见、电网接入意见等技术管理类意见不再作为核准前置条件，项目的技术、经济可行性完全由企业自主决定，项目何时报审也由企业自主决定，项目收益及亏损风险也完全由企业自主承担，公司水电项目前期工作思路和方式也因此发生根本性变化，项目可研、核准、电力消纳等工作面临诸多新问题。比如，具有反调节能力的橄榄坝电站，投资大、经济性差，并涉及航运管理等方面，电站核准权限下放至地方后，将面临协调层次低、协调力度不够等问题，尤其是电价远超过云南省水电平均电价和火电标杆电价，电力消纳、投资回收等问题难以协调。

三、做好新形势下澜沧江水电开发前期工作，实现公司的可持续发展

（一）科学规划，打好水电开发的第一仗

科学规划并抓好前期工作，是企业创造效益的基础。公司认真贯彻“全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合利用、追求效益”的指导思想，本着资源合理利用的原则，根据澜沧江的自然条件及社会经济特点，正确处理好河流梯级电站之间的衔接，将澜沧江规划为三段进行开发，其中西藏境内以如美电站为龙头调节水库的澜沧江上游西藏段、云南省境内以古水电站为调节的澜沧江上游云南段和以小湾、糯扎渡电站为调节的澜沧江中下游，以充分实现龙头水库对下游电站的调节作用，实现资源优化配置。在科学规划的基础上，公司又根据效益最大化、电站技术经济指标最优、电站接入和消纳落实等原则确定梯级电站的开发时序，真正做到科学、有序开发，在水电行业创出了一条行之有效的流域开发模式。

（二）抢抓发展机遇，做好资源的合理开发和储备工作

公司牢牢树立以经济效益为中心，以持续推进公司做强做优为主线，以创建世界一流水电企业为目标，抓住国家加快结构调整的契机，以市场需求为导向，加大资源掌控力度，拓展和储备优質资源，为公司持续发展奠定资源基础。

经过十余年的不懈努力，澜沧江中下游段水电基本开发完毕，公司抓住有利时机，完成澜沧江上游云南段乌弄龙、里底、黄登、大华桥和苗尾电站的核准工作，稳步推进上游水电项目开发，完成西藏段干流水电规划审批，扎实推进各梯级电站的前期工作，各项工作按照公司发展战略既定的目标推进。

澜沧江流域地处中国与东盟的结合部，随着中国——东盟自由贸易区的建立和湄公河次区域合作的进一步开展，以及国家战略定位云南为面向南亚东南亚辐射中心，公司将利用云南省绝佳的区位优势，加大对外电力合作的联系，开展对外电力合作，确保尽可能多的获得境外项目开发权，并择优重点推进开发条件好的项目。目前，公司已参与缅甸、柬埔寨、罗马尼亚等国家水电资源开发工作，其中40万千瓦的柬埔寨桑河二级水电站已于2015年开工建设，缅甸瑞丽江二级电站和罗马尼亚塔尼塔抽水蓄能项目也正在开展前期工作，公司也正在积极参与其它国家水电项目开发，为实现公司掌控资源总量5000万千瓦左右，成为南方区域和澜沧江-湄公河次区域最大水力发电运营商而努力奋斗。

（三）克服困难，破解前期工作难题

1.妥善做好移民安置工作，实现民族团结稳定。移民工作是一个复杂的系统工程，移民的需求包括社会、经济、历史、心理等多方面的因素，移民工作是水电建设的重中之重，做好移民工作就要适应新时代的要求，统筹兼顾地方政府、水电企业、移民及安置区居民之间的利益关系，把水电开发与促进地方经济发展、移民安稳致富结合起来，把移民安居乐业与社会主义新农村建设、小城镇建设结合起来，保障移民生计和长远发展，改善生产条件，提高生活水平，真正实现“搬得出、稳得住、能致富”的目标。

公司在澜沧江水电开发过程中，严格执行国家的各项法律法规、政策，做到依法规划、依法用地、依法安置、依法扶持。首先，做好移民规划设计。强化实物指标调查的精度和深度，从有利于移民的发展角度，切实关心移民利益，科学合理地编制移民安置大纲及安置规划；其次，加强对移民安置过程中的监督和管理。一方面加强对移民综合设代、综合监理及独立评估单位的考核和管理，同时建立移民协调机制，深入现场及时解决移民过程中发生的新情况、新问题，另一方面要促成政府加强对移民资金的监管，规范移民资金使用；最后，积极主动参与后期扶持，促进移民稳定和发展。公司积极主动参与移民后期扶持工作，编制移民安置规划时尽可能与后期产业发展相衔接，主动参与地方政府库区基金和后期扶持项目规划编制，积极协调政府开展移民技能培训，培养移民自我发展能力，积极参与后扶资金的使用管理，帮助移民后期生产生活改善，达到移民逐步能致富的目标，促进移民稳定和发展。

2.做好生态文明建设排头兵，实现水电开发与环境保护共赢。水电开发是一项系统工程，涉及到移民、环保、水土保持等各方面。可持续发展已把环境建设作为实现发展的重要内容，环境建设可为发展提供可持续的空间，现代经济、社会的发展越来越依赖环境系统来支撑。国家“十一五”规划中就已明确提出“在保护生态基础上有序开发水电”，“十二五”规划也明确提出“在做好生态保护和移民安置的前提下积极发展水电”。因此，我们要加强水电建设与环境保护的协调，解决好开发与保护的矛盾。

公司在项目前期阶段就充分考虑生态用水和下游需水，通过设计优化，提前考虑，重视水库泥沙淤泥，控制水库水体质量，在电站增设鱼类增殖站、珍稀植物园、野生动物园等。在建设过程中，按照“三同时”要求，不断加强和规范建设项目生产生活废污水处理、粉尘噪声防治、垃圾填埋场运行管理、渣场挡护、工区绿化美化等环保水保措施，努力做到“零排放”，并且深入研究并认真落实流域梯级生态调度措施，高度关注电站运行对下游的生态影响，切实推进澜沧江流域生态文明建设。

3.提前谋划与协调，优化电站接入系统方案，确保电源与电网配套同步建设。在“十三五”期间，公司将迎来新一轮的投产高峰，规划的滇西北至广东直流通道建设工作受诸多因素影响，澜沧江上游云南段梯级电站的电力送出问题尚存在不确定因素。对此，公司需高度重视，进一步加强与相关单位沟通协调，从资源优化配置、大气污染治理的全局出发，极力促成澜沧江上游梯级电站向广东深圳送电，充分利用水电清洁能源，督促电网配套工程的建设，确保电网工程按期投产，满足澜沧江上游电站向广东深圳送电的要求，为珠三角大气污染治理早作贡献。

4.优化设计，严控成本，提升电站市场竞争力。经济发展和能源电力市场呈现新常态的今天，市场竞争日益加剧，公司认真把握新常态、积极适应新常态，一方面要不断加强对国家宏观政策的深入了解，另一方面要深刻认识水电项目成本控制的重要性，要把好前期工作阶段优化设计的第一道关。同时在项目建设过程中建立全过程成本管理机制、全面推进精益成本管理，严控各项费用支出，加强工程造价管理，最大限度地提升电站市场竞争力。

四、结语

在新形势下，公司水电开发政策环境和市场环境均发生了巨大的变化，公司应抓住国家加大能源结构调整、鼓励发展可再生能源、积极开发水电的机遇，做好水电资源储备，做精水电项目前期工作，做实水电项目建设和生产运行，促进澜沧江水电开发事业健康、可持续发展。

参考文献：

[1]康玉生.论科学发展观指导下的水利水电工程管理探讨[J].水利工程.2010

[2]流域水电开发管理.澜沧江水力发电.2007

[3]澜沧江古水（含库区）至苗尾河段水电规划报告.2007

[4]澜沧江上游（西藏境内河段）水电规划报告.2012

作者简介：谢海发（1984.8-），男，中级工程师，云南师范大学14级工商管理硕士，工作单位：华能澜沧江水电股份有限公司。