提升政府治理能力：“互联网+”条件下政府运行模式变革

丁　建　彪

(吉林大学 行政学院，长春 130012)



·政治发展研究·

提升政府治理能力：“互联网+”条件下政府运行模式变革

丁建彪

(吉林大学 行政学院，长春 130012)

在现代社会，政府治理能力体现为政府内部与外部沟通合作的能力、政府整体运行的效度以及服务供给的有效内容与基本方式。在一个特定的行政体制中，政府的总体架构与组织结构是相对稳定和完整的，这使得变革政府运行模式成为提升政府治理能力的关键变量。“互联网+”技术的出现和发展，为政府展开大规模合作提供了信息保障，为重塑权责关系创造了新的条件，为政府提供服务拓展了新的媒介和手段。因此，在“互联网+”条件下变革政府运行模式，使之从封闭走向合作、从碎片化运行转向整体性运行、从部门式救助转向一体化服务，是提升政府治理能力的必然选择和现实要求。

政府治理能力；“互联网+”；政府运行模式

在新的时空环境下，不论政府内部整合还是与外部合作，都需要借助互联网来进行。“互联网+”技术和理念在社会领域的渗透，标志着互联网、云计算、大数据、物联网从简单的工具成为社会的重要媒介。治理理念的确立以及政府系统对它的吸纳，旨在形成一种更为完善和多层面的治理格局。对政府治理能力的聚焦，反映了政府在当代环境中的新变化，意味着对政府治理能力的新要求。借助“互联网+”的优势，变革运行模式，成为提升政府治理能力的可行之道。

一、以合作型政府为导向，构建政府新的目标选择

“政府能力本质上关注的是政府如何通过汲取、整合、利用特定的资源，采取特定管理工具与手段实现目标的过程。公共行政从传统方式向治理的变革意味着人们对政府能力的要求也发生了重大变化，治理能力取代政府能力成为政府新的目标与处方。”[1]政府治理能力的内涵是多层次和多维度的。在宏观层面，体现为政府战略决策和战略管理的能力，涉及决策的科学性和管理的有效性。在中观层面，体现为政府不同职能部门、不同(区域、层级)政府之间的合作、沟通与统合能力以及纵向控制、执行和反馈能力。在微观层面，体现为政府目标承诺的实现及综合服务的供给能力。在整体框架与组织结构相对稳定的环境下，政府组织结构内部诸要素的科学配置、整合与合作程度以及自身系统的整体性运行，政府服务方式的积极转变，对提升政府治理能力发挥着关键性作用。在“互联网+”条件下，政府系统会呈现出一些新的特点和趋势。一是整体的平台化。政府的信息公开、职能履行和社会治理方式是以整体性的特征在互联网平台上展示的，政府的大多数服务功能借助互联网来输入和输出。二是运行的高效化。政府系统通过高效的运行，对内外环境所产生的压力做出快速反应，避免风险因素扩散对政府系统造成巨大冲击，特别是对外部事件的反应，如自然灾害、诱发因素引起的争端、城市暴力、恐怖威胁等。三是服务的精准化、智能化和一体化。政府公共服务的供给趋向量身定制和方案式的形态，以智能终端为接入端口，形式多样的服务工具能够被广泛使用，这些工具大多具备智能化特征，趋向提供一站式和一体化的服务。然而，政府固有的运行模式，大都围绕着职能设定和封闭的信息系统所建立，并以此为运行基础，不仅难以适应行政环境的变化，而且制约政府治理能力的提升。因此，政府运行模式从封闭走向合作，寻求政府内部不同职能部门、不同层级之间的合作，以及与外部社会组织、企业之间的合作，构建合作型政府，就成为“互联网+”条件下政府新的目标选择。

1.政府系统内部应实现跨区域与跨部门整合与合作

政府应寻求内部系统之间的整合与合作，完善信息共享和业务协同，以此来提高系统的整体运行效率，同时降低整体运行成本。在现代社会，政府必须围绕本位职能履行职责，并设置相应的职能部门，才能履行其承担的责任、实现其管理目标。这些本位职能的存在必然要求政府具备一定规模，并存在一定数量的部门和机构。政府不同于其他的组织或企业，过度空心化和扁平化不符合现代政府的组织原则和履行本位职能的使命。在科学梳理本位职能、合理设置层级结构的基础上，政府系统内部不同职能部门、不同机构、不同区域和层级应开展广泛的合作，实现合作基础上的分工，破除部门本位主义和结构利益统摄的现象。借助互联网平台和信息技术，以信息共享和业务协同为主轴，实现信息之间的传递、交流与共享以及各业务系统之间的跨部门协同处理和应用集成。政府内部应建立统一的信息平台，其他政府层级和部门在统一信息平台接口上建立子平台，实现信息的统一汇聚、发布和共享。借助统一的信息平台，进行指令的下达、政策法规的学习、人员绩效的考核和内部事务的协调，避免产生政出多门和政令不畅的问题。在各个子平台内部，应建立统一的公共数据交换中心，避免信息孤岛的产生。各业务系统的协同与合作既要包括横向、纵向之间的跨部门、跨区域、跨层次协同处理，也包括网上并联审批的同步办理、共同审批的一体化推进。平台是快速配置资源的架构，通过互联网这一平台，政府部门可以对各种资源进行无障碍沟通和整合利用。平台型标志着信息化从单一机构应用到跨部门协同，再到社会参与公共治理的转变，是政府转型的趋势[2]。

2.政府与私营部门应实现以大数据为基础的应用与合作

政府应加强与私营部门的合作，发挥大数据的应用价值，提升治理能力。在“互联网+”条件下，出现以“网+端+云”等新型的基础设施，这些设施的修建、运行和维护大多由高新企业来主导，且其使用对象、产权归属都发生了转移，这些转变导致政府与企业之间传统的管理与被管理、服务与被服务的关系发生了变化。政府和企业之间应采用以数据开放和数据合作为主的新型合作方式。“人类将通过越来越普及的电子记录手段建构一个和物理世界相对应的数据世界。这些数据世界在时间、空间两个维度上不断地繁衍、扩大，形成一个和真实世界对应的镜像和映射，这个数据世界可以随时被重构、被分析。”[3]毫无疑问，政府是数据资源的最大拥有者，政府应将数据当作一种公共资源，对这些数据资源进行加工、过滤和清洗，变成一种能够保值、增值的新资产，并由政府负责提供给那些可以使其产生经济效益和社会效益的企业与机构。而企业拥有强大的分析能力和数据挖掘技术，可以积极洞察在线客户的消费行为，投放更加符合市场需求的产品，充分挖掘现有设备的综合效益。因此，政府应和企业开展数据开放为基础的合作。一方面，企业利用这些数据进行新产业和新商业模式的延伸，使这些数据资源的附加值进一步扩大和增值，释放出推动社会发展的经济和社会效益；另一方面，政府通过利用企业，特别是大型商业系统企业拥有的初始信息和“元”数据，对教育、医疗、农业、能源等领域的发展做出科学判断，并以此制定发展战略，因为大数据能够帮助政府准确识别各种资源的投入和使用效率，为公共决策提供数据依据，实现决策的科学化。不过，数据合作及大数据的应用，存在着侵犯公民个人隐私的风险。因此，政府和企业之间应保持适当的权责平衡，依据法律和制度规则确保不威胁公民自由，保障公众安全和执法公正。政府与私营部门建立密切的合作伙伴关系，能够实现治理中的合作共赢。

3.政府与社会组织之间应实现制度化共治与合作

政府应寻求与不同社会组织之间的合作，通过制度化形式的合作，形成相互依赖性关系，提升治理能力。在全球化、多元化的发展背景下，大规模、复杂性公共事务的解决是任何单一主体都难以独自承担和完成的，需要通过合作来发挥各自的优势。社会组织在凝聚社会资源、构建自组织网络、处理微观事物方面比公共组织具有更大的灵活性和适应性。在“互联网+”条件下，社会组织拥有的基层事务信息变得更为真实和准确，组织的适应能力、信息扩散和渗透能力、动员能力将变得更为突出。在政府与社会组织的合作过程中，存在着对抗与非形式合作、强制与形式合作、协商与实质性合作三种基本形式。政府应通过界定公共事务的范围和属性，将部分权力以适当“授权”的形式让渡给社会组织代为行使，赋予社会组织独立解决服务型事项的权力；建立起制度性的框架，清晰界定各自相应的权利和责任，根除对抗与非形式合作带来的冲突，消弭强制与形式合作产生的内耗，形成政府和社会组织之间稳定、长期且相互依赖的实质性合作关系。在后工业化的过程中，社会的复杂程度大大提高，治理不再是以政府为中心而由社会自治力量辅助的治理，而是政府与社会自治力量的合作治理[4]。通过开展合作，政府系统不仅吸纳了社会组织拥有的资金、设施、人力和物力等硬性资源，也吸纳了社会组织拥有的管理经验、技能、信息以及可信度、创造性等软性资源，强化、拓展了政府治理能力。社会组织通过政府提供的基础设施、项目转移和财政支持而获得组织运转和发展所需的资源，进一步增强了处理微观事物的能力和相对优势。在合作过程中，政府对整个事务进行政策制定、组织选择、实施跟进及政策引导，确保其他组织在限定的时限内完成各自承担的任务，以提升对关键事务的处理能力，其他组织在各自权利和义务的范围内，积极释放和激发自身的潜能，形成优势互补、合作增效的局面。

合作型政府的构建，使政府系统将汲取公共资源并通过民主政治程序设定社会优先发展目标和优先关注重点事务的优势，与其他社会组织处理微观事务的天然优势内在地调和起来，政府集中于掌舵作用的发挥，其他社会组织进行划桨作用的释放，在一定意义上，划桨并不是政府的优势所在。“我们问题的根本之处在于我们政府的类型错了。我们不需要什么大政府或者小政府，我们需要一个更好的政府，说得更加精确一点，我们需要更好的政府治理。”[5]

二、以权责关系重塑为基础，实现政府整体性运行

权力与责任是政府运行中的关键性因素，两者关系的建构影响着政府的效率与能力。因此，政府运行方式的改进，应以重塑权责关系为基础，实现政府整体性运行。

1.权责关系的异化现象与重塑维度

权责关系在政府运行过程中发挥着中枢神经的作用，单向度和一元化的权责关系是政府运行碎片化的重要根源。现代政府的制度设计和运行逻辑是以科层制为基础，实行权力的一元化控制和责任的单向度支撑，而支持科层制运行的关键是权责一致原则。但在“互联网+”条件下，权责一致会发生权责背离，且权责关系的呈现状态也会发生变化。权责背离一方面表现为权力和责任优势的强化。科层制运行的重要基础是上级比下级拥有更大的权力和权威，上级对下级拥有支配权，下级服从上级。因此，上级借助权力优势形成责任优势，将原本承担的责任转移到下级。另一方面表现为权力和责任的变异。下级并不是被动和消极地接受上级的责任转移，而是利用自身的经验、信息和情景优势选择特定的权力，压缩责任范围，对权力进行强化和扩张。就权责关系的呈现状态来讲，权力的行使更多从传统的面对面授权、依靠会议、特定文件等可见方式转向网络传达、平台控制和远程命令等隐性方式。互联网作为一种新的媒介，拓展了权力运行的空间、边界和隐蔽度，而责任却从相对隐蔽的状态转向显性状态，易被社会和公众所发现和追认。“等级制下不平等的支配与服从关系正在被平等主体之间的合作关系所取代，合作关系下多元主体之间不再具有支配性的权力, 权力的基础由权威、控制转变为分享、互补、合作的权力，责任也由服从控制的义务转变为分散的责任和积极主动的责任意识”[6]。权责关系的变化，必然导致政府运行方式的变化，政府系统要实现整体性运行，核心在于重塑权责关系。一是等级制的责任体系重塑为责任的等级体系。等级制的责任体系对官僚制发挥优势起到了积极作用。“经验一般倾向表明，从纯技术的观点来看，纯粹的官僚制形式的行政组织能够实现高效率，它在精确性、稳定性、纪律性和可靠性方面都优于其他任何形式，在活动范围方面都占有优势。”[7]但在实际运行中，官僚制也呈现出一定的消极性特征。默顿认为，减弱个人化关系，增强规则内在化以及寻求备选方案的数目，这三者结合起来使组织成员的行为具有高度的可预见性，但反过来，它巩固了行为刻板的趋势，导致官僚在对待用户方面出现困难。塞尔兹尼克则认为，官僚制运行的一个重要控制手段是授权，但授权导致了分散主义和组织内子单位间利益分歧的增加。授权对组织的目标来说，既可能有利于目标实现，也可能会造成目标偏离。责任的等级体系，通过整体性的责任界定，然后根据不同的层次配置权力和责任，既保留了等级制的优势，符合行政过程追求效率和集中行使权力的特征，也确定了合作优先于分工的原则。因为整体性的责任界定本身包含着不同部门和组织之间的责任定位和权利归属，分工合作转变为合作分工，以及保障政府的整体性运行。二是一元和单向的权责关系重塑为多重的权责关系。提升政府治理能力需要将分散的事项和职能进行集中，通过科学的设计和业务流程再造，实现新的组合形式和配置方式。一元和单向的权责关系，导致政府的运行处于链式的垂直控制状态，影响部门和单位之间的横向互动。多种的权责关系，将权力和责任的配置以事项的完成和问题的解决为基准，辐射到不同的部门和机构之中，形成与之匹配的权责关系。权责配置有制度化的形式，它依据权责配置的制度形式，确立起长期和规范的关系，使得权责配置可以被追溯、观察、调整和评价，成为约束政府履行职责的手段；也有非制度化和临时性的形式，当某些事项和问题完成时，这些权责关系也不再存在，当新的事项和问题产生时，又依据事项和问题的程度重新配置权责关系，形成机动灵活的状态。多重的权责关系，形成政府系统协调运转以及纵向与横向之间的整体联动，是政府整体性运行的关键保障。三是将静态的权责一致重塑为动态平衡的权责一致。静态意义上的权责一致，导致行政过程碎片化现象加剧。一方面体现为由外部因素造成的“无心碎片化”现象加剧。静态权责一致需要在特定的时限和阶段对目标和结果进行权衡，这种权衡往往采取目标管理和绩效管理的形式，通过权力和权威将数量化的任务分解到不同的部门和政府层级之中，明确完成的期限。然而，根据短期结果界定和追究责任也会造成部门和层级为中心的碎片化运行。另一方面体现为由内部因素造成的“有意碎片化”现象加剧。在短期压力和功利化目标的影响下，政府官员在事务的解决、问题方法的选取和绩效的考评上，会寻求一种易于实现的、短期性的议题，而将深层次或解决难度大的问题拖延、遮蔽甚至隐藏起来。他们有意通过单个部门和单个层级的政府来完成简单和易于实现的目标，从而获得政治晋升的机会和各种物质、荣誉的奖励。“互联网+”时代的一个重要特征是不同产业、行业之间的跨界融合。在复杂的社会治理关系中，无论是不同部门、行业跨界融合产生的效果，还是政府系统输出的政策、规划和方案，都需要一个相对较长的时期进行权衡和界定。动态的权责关系则与静态相反，它将权责关系置于更为长期的、整体性的产出结果中去权衡、调整和矫正，从而实现长期目标和结果之间动态的权责一致，保证决策者和管理者能够综合考量，寻求解决问题的整体性方案，最终推动政府的整体性运行。

2.整体性运行的内在要求与实践形式

权责关系的重塑必然要求政府运行模式的变革，变革的内在要求在于破除条块分割带来的弊端，建立起行政过程中决策、执行和监督三者分化中的集中、制衡中的综合这一整体性关系结构。没有一个具体的关系结构，就没有整体性的行动。行政过程运行的关系结构不同于政治过程运行的分权结构，它是一种狭义的相对区分，目的是为政府的整体性运行提供规范性框架。决策权与决策部门决定公共资源和利益的权威性分配，执行权与执行部门通过高效率完成这些分配，监督权与监督部门通过控制确保分配的合理和执行的效率。这种属性和功能的差异，要求各自呈现出分化的趋势，来增强各自的专业性和功能性，但分化又必须和集中相联系。决策要从长远利益、整体利益和公共利益出发，将具有决策职能和属性的部门、业务集中起来，专注于决策的科学化；行政执行要从落实目标的效率出发，将具有执行部门和业务纳入执行过程之中，提高执行力；监督要从提升监督效能的角度出发，将监督部门和监督业务纳入监督过程之中，提高监督的专业化和精准化。通过分化基础上的集中，三者之间展开整体性的互动、协调和衔接，保障政府的整体运行。同样，决策者的权力过强，也会导致决策过程中出现的问题转嫁到执行过程中(很多问题并不完全是执行不力所引起的)，存在着决策者认知和能力不足导致的问题。执行连接着决策目标和政策产出，需要一定的创造性，执行过强会导致政策积聚。“政府对于成功的政策和失败的政策总的反应是一样的：成功的政策会导致制造出更多同样政策的兴趣，失败的政策则要求相关政府出台更多的新政策来修正原有的政策。”[8]监督过强会导致监督规则愈绵密，规避的规则愈繁殖，结果造成决策过程保守和行政过程僵化。因此，三者之间应实现一定程度的制衡，防止各自权力过大对行政过程产生消极影响。制衡又必须和综合相联系，通过综合实现三者之间权责配置的大体平衡，防止在三者之间的内耗和衔接过程中出现碎片化和效能流失。在制衡基础上的综合，有利于形成开放和可调整的体系。整体性关系结构是权责关系重塑的反映，它适应责任的等级制和多种的权责关系，在互动协调和开放调整中实现权责关系的动态平衡，既保证了三者各自的专业性和完整性，又限制了三者所产生的缺陷和不足，为政府整体性运行提供结构性保障。在整体性运行的基础上，政府的实践形式体现为两个方面：一方面，中央层级的政府运行应通过部级联席会议来强化决策的一致和行动的统一。“部际联席会议是一个议事机构, 没有专门的办事机构，而由牵头的部门承担日常的秘书工作。虽然，这些委员会和联席会议没有专门的人员和机构, 但是在政府运转过程中却起着十分重要的作用”[9]，它在不增加行政运行成本的前提下，能够有效联系决策和执行，成为整体性运行的重要手段。另一方面，地方层次的政府运行，应推行综合性服务与执法。在政府系统内部进行科学梳理、有机整合、协调运转和互联互通，打破分割的界限和围墙，以整体性的服务和执法面貌向外部呈现出来。政府整体性运行的目的是为了更好地实现公共管理的目标。它向上衔接着政府与其他组织的合作，政府系统自身不能整体性运行，就不能实现与其他组织的真正合作，政府运行的碎片化是合作难以深入推进的根本性障碍；它向下贯通政府提供一站式和一体化服务的实现，没有政府整体性运行，政府提供服务的方式必然是部门式和分离的。“整体性政府能够排除相互破坏与腐蚀的政策情境，更好地联合使用稀缺资源，促使某一政策领域中不同利益主体团结协作，为公民提供无缝隙而非分离的服务。”[10]因此，政府整体性运行成为“互联网+”条件下运行模式变革的中枢和关键。

三、以效能指标为规约，推动政府服务方式的转变

政府被视为社会公平正义的捍卫者和守护者。政府有责任阻止困难群体生活状况的恶化，并为改善这种境况做出积极努力。在这种理念的影响下，政府通过济贫、救助、补偿等一系列措施为特定群体提供服务，借助特定部门来执行，形成了以部门式救助为主导的服务方式。但与此相伴随，政府提供的服务又与特定的程序、身份、资格条件联系在一起，服务通过层层审批、层层把关和层层落实来实现，服务寄予控制之中，控制通过服务体现出来，控制和服务深度融合在一起，这种传统的服务方式成为政府治理社会的一种隐性手段。“服务+控制”使得政府提供服务的内容、数量和方式都由政府部门和行政官员来决定，服务对象只能消极被动地接受，而不是积极有效地参与和影响服务过程。“互联网+政府服务”对传统的服务方式带来了全新挑战，政府的服务不再以特定的群体、特别是弱势群体为特征，而是以每一个个体为对象。在“互联网+”条件下，每个个体需要服务的范围和领域急剧扩大，不同的服务需求被广泛激发出来，政府需要在更大的范围和更广的领域针对所有个体提供个性化、差异化的服务。在新的背景下，无论是面对服务对象的压力，还是适应政府部门便捷的需要，政府各个系统和部门都应投入大量的资金，建立起形式多样的服务信息系统，并引入各种新的服务手段，借助这些系统和手段，公众能够真实、清晰地辨识政府提供服务的效率和效能，清楚地观察到服务质量的优劣，不再消极被动而是积极主动地影响政府服务供给的内容和结果。传统的服务方式难以满足公众的服务要求和实际需要，政府需要转变服务方式来提升服务质量，而服务质量的提升又改善了公众的生活质量，两者内在地联结在一起，又激发了公众对服务质量进一步改善的动机和意愿。“互联网+”政府服务是从公众真正需求的角度出发，政府回应和满足公众的真实需求并提供一站式和一体化的服务，这不仅是线下到线上的职责变迁，更意味着服务方式的革新。在现代社会，政府服务方式影响着服务的内容和结果，优质和可选择的服务必须依赖现代化的服务方式才能体现出来，并为公众所广泛接受。服务方式的现代转向不仅是社会善治的要求，也是政府治理能力的体现，没有现代性的服务方式，政府治理能力的提升必然是空洞和缺乏价值性归宿的。而现代性的服务方式需要科学的效能指标体系来测度、检验和规约，程序性、交易性、实质性和规范性效能共同构成了效能指标的要素，它们相互衔接，有机统一。

1.程序性效能对服务内容与方式转变的保障功能

程序性效能关注政府提供服务所遵循的制度化、公开化和透明化的程序。固定的程序能够减少熟人关系和部门内部暗箱操作的服务方式对服务质量的消极影响。固定程序的缺失，使得服务资源不是投向真正需要的群体或个人，而是投向特定的群体或个人，这导致公共资源出现大量浪费和寻租现象，寻租又进一步固化了特定阶层的利益和部门化的服务方式。通过公开透明的程序，政府对利用什么样的人力、物力以及多大数量的财政资源来提供什么样的服务，通过什么样形式和途径来提供、什么样的群体来分享，分享这些服务需要什么样的资格条件给予公示和明示。对负责执行这些服务的公私机构、服务的具体时限、所要达到的基本目标和受众所获得的实际结果给予全程性的界定和说明。政府在提供服务过程中，要对其他主体合作的身份、地位、方式给予充分的保障。公众基于公开、透明的程序，选择性地接受符合自身实际需要的服务，并通过先期和前端的经验累积、接受再教育、参加培训等措施来达到服务的条件和要求。在这一过程中，公众自身拥有的资源、能力与政府提供的服务深入地融合在一起，使公民自身的造血功能得到强化，从而实现了政府服务的延伸和增殖，政府服务的造血功能又得到进一步释放，形成相互补充和相互合作的关系结构。程序效能规约公共服务供给呈现出“宪法式”特征，并以此来提升服务效能，同时促使服务方式的转变。

2.交易性效能对服务内容与方式转变的选择功能

交易性效能关注政府提供服务成本和收益之间的比较关系，规约政府选择经济、现代的服务方式。在“互联网+” 条件下，公共服务供给方式日益多样化，既有政府主体单独提供、政策引导以及购买服务等方式，也有授权委托、企业经营、公私合作以及服务外包等其他形式。政府提供服务只是可供选择的方式之一，政府的重要作用在于保证服务供给得以实现，并选择成本小而收益大的服务形式。政府提供公共服务的成本相比于私营部门难以精准地计算，其成本不仅包括私营部门的一些资金，也包括服务对象付出的隐性成本，但借助“互联网+”所具有的大数据思维和技术，通过服务成本与收益之间的比较就能够加以测度。大数据提供了不同服务方式的成本—收益数据，利用数据挖掘和比对技术，不同的服务方式之间的优劣就能够呈现出来，从而为政府选择经济、合理的服务方式提供科学支撑。比如，在新的形势下，通过实际比对和分析，社会服务外包就是一种有利于交易性效能的方式。“社会服务外包是减少政府预算的一种方式，也是提高服务质量，弥补服务体系不足，推动资助形式创新，减少烦琐手续和鼓励增加灵活性，发掘能量和资源以改进项目效果的途径。”[11]通过交易性效能的规约，政府服务方式选择的空间和余地更大，服务资源的来源更加多元，服务质量的经济效益被持续溢出，成为推动服务方式转变的重要动力。

3.实质性效能对服务内容与方式转变的评估功能

实质性效能关注服务受众在政府提供服务中所获得的实际收益份额和具体福祉增进水平。依据每个受众的实际收益份额来测度服务结果，存在着现实因素和技术因素的双重难题，服务主体只能根据平均估值来反映服务效果。然而，平均估值和具体实际收益份额之间存在着偏差，不能充分地反映每个个体的收益状况，因为服务受众中个别成员依靠自身的信息、能力和条件优势，甚至通过寻租、潜规则、熟人关系等其他手段获得结果优势。在投入服务资源总量和产出结果既定的情况下，部分成员的多得意味着其他成员的少得，从而导致投入大、总量多、效率高而实质性效能低的情形。同样，实际收益份额的增加和具体福祉水平的提升之间也不是正比例式的简单线性关系，实际收益的增加并不必然导致福祉水平的提升。福祉增进受特定时期社会发展水平、物价水平、消费习惯、消费结构和支出结构等多种因素叠加的影响，需根据社会整体发展来评估和确认。一个领域获得的收益可能通过另一领域转移出去，甚至存在收不抵支问题。比如，家庭教育支出的增加会和服务收益的增加相抵消。而且，政府提供服务的结果并不全是正向的，服务结果常伴有相应的副产品，在改善部分群体或个人的处境时，也可能造成其他群体或个人处境的恶化，并不能实现“帕累托改进”。因此，实质性效能是由正副结果的总和来确定的，应该以受众的福祉增进水平为核心，设定服务的内容和评价体系，进而推动服务方式的转变。

4.规范性效能对服务内容与方式转变的引导功能

规范性效能关注政府提供服务的规范性目标的塑造及积极影响。任何时代都存在着一系列的规范、信仰、信念以及广为接受的原则。比如，以人为本和尊重人的价值与尊严、公民权的保障与实现、社会和人的全面发展与进步、贫富差距的合理控制、基本的公平正义和服务的均等化等理念、原则，总体上构成了一个特定时代的规范性目标。提供服务的主体和客体一样，都会被这些规范所塑造，因为任何服务都是“人”提供的服务，也是对“人”的服务。一方面，规范性目标塑造着服务主体的价值观念和行为选择，影响着服务主体界定、诠释，以及服务优先目标、优先群体和优先措施的排列，影响着服务主体对不同手段和方式的选取，不同的目标、措施和方式对规范性效能产生的影响；另一方面，它又能提升服务主体的行动能力，促使提供服务的行动者形成共同的理念，在服务过程中积极地恪守这些目标的承诺和实现，这有利于行动者之间展开相互沟通、协调与合作，形成集体行动的合力。对服务提供的个体行动者而言，政府提供服务也是一个长期的过程，需要政府官员具备奉献精神，并付出艰苦的努力。“在那些已彻底适应社会方式的个人之中，它以一定方式约束个人行动的能力，或展现出新的有利机会，或者引起责任和承诺的氛围。”[12]规范性目标增强了行动者的动机和意愿，并实现了一定程度的自我认同，从而产生自我满足感和荣誉感，助推服务能力的进一步释放，因为存在于个人头脑中的规范，可以通过传播激励个人行动、思考和感情的力量。规范性目标能积极地影响服务主体，促使他们将这些目标渗透到服务过程之中，并在一定程度上去实现这些目标，从而规约政府提供服务的认知观念和行动能力，促使服务方式体现价值归宿。

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[责任编辑：巩村磊]

2016-08-10

国家社会科学基金重大招标项目“中国特色社会主义政治发展道路的理论阐释与实践路径研究”(12&ZD058)；吉林大学廉政教育与研究项目“提升党内巡视效能的路径研究”(2015LZY020)；吉林大学种子基金项目“转型期中国弱势群体保护中的政府责任研究”(10DZZ0022)

丁建彪(1979—)，男，讲师，博士，从事政治学理论、公共治理研究。

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1002-462X(2016)10-0067-07