宪法思维与国家治理现代化的路径

2014年,党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出,依法治国是坚持和发展中国特色社会主义制度的本质要求和重要保障,是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。并提出,坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政。四中全会的《决定》把依宪治国提到实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求的高度。因此,对于国家治理现代化建设,我们有必要从宪法建设的角度来解读,如何用宪法思维和方式推进国家治理体系和治理能力的现代化,是我们需要进一步研究与阐释的问题。

一、国家治理现代化的内涵

十八届三中全会提出了“国家治理”概念。国家治理的内涵主要体现在国家治理体系和国家治理能力两方面。所谓国家治理体系,是“在党领导下管理国家的制度体系,包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排,也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度”。所谓国家治理能力,则是“运用国家制度管理社会各方面事务的能力,包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。国家治理体系和治理能力是一个有机整体,相辅相成,有了好的国家治理体系才能提高治理能力,提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。”国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现,二者紧密相连,国家治理体系是国家治理能力得以提高的重要制度平台,而国家治理能力则是国家治理体系实现效能的保障。

国家治理的现代化,就是实现国家治理体系和国家治理能力的现代化。国家治理现代化核心要素包括了民主、法治、文明、科学和高效的品格,它与近现代人类政治智慧的产物——宪法所追求的保障人权、法治、民主、有限政府等价值有着高度的契合,国家治理现代化的核心要素是符合宪法价值取向的。国家治理的现代化要求,国家治理体系要更加科学、完善,更加规范、有序,国家治理能力的运用要更加透明、有效,更加民主和法治化。宪法思维下的国家治理现代化,从体系上,打破传统的统治和管理习惯,打破传统的人治思维方式,构建以法治与宪法治理为核心的现代国家治理体系;从能力上,国家的治理主体要有严格依法办事的法治意识和宪政理念,坚持依法治国,特别是依宪治国,实现国家治理的现代化。

二、依宪治国与宪法思维模式的确立

1、依宪治国。党的十八届四中全会的《决定》提出,坚持依法治国,首先是坚持依宪治国。习近平同志指出,“宪法具有最高的法律地位、法律权威、法律效力,具有根本性、全局性、稳定性、长期性。依法治国,首先是依宪治国。”。宪法是法律中的法律,宪法在法律中的统帅地位决定了“依宪治国”是“依法治国”之首。“依宪治国”,是指依据法律特别是宪法来治理国家,其实质意义是指依宪法制约国家权力,强调的是“宪法之治”。要实现国家治理的长治久安,最根本的还是要依法治理,特别是依宪法治理,这是推进国家治理现代化的必然选择。

2、宪法思维模式的确立。宪法思维模式是一种社会思维,来源于一定的社会心理基础之上,而社会心理的形成又来自于社会群体的具体经验和感性认识。促使人们相信宪法、崇尚宪法,自觉运用宪法思考和解决问题的社会心理的形成,体验关于宪法的感性认识,有助于将宪法精神和理念内化为人们普遍性的社会心理,并成为一种广泛性的社会共识。在国家治理中,宪法思维模式的确立主要体现在三个层面：一是重视宪法知识的宣传,宪法知识直接决定着人们宪法思维水平的高低;二是要有具体的宪法制度或规范,宪法思维应具体化,规则化;三是用宪法凝聚社会共识,让宪法作为我们生活规则的理念内化于心。因此,笔者认为,宪法思维只有与宪法实践互动,才有生命力和存在的价值。人们思维活动需要知识和信息作基础和支撑,宪法法律知识以及在法律生活中得到的宪法经验,将决定人们宪法思维水平的高低。用宪法思维和宪法方式解决国家社会生活中的重大实践问题,才能促使人们相信宪法、信赖宪法并自觉遵守宪法的社会心理的形成,为人们提供正确的宪法经验,反过来则又推动宪法思维模式的进一步确立。

3、宪法思维的含义。关于宪法思维的含义,目前学者论述并不多。邓联繁教授认为,“所谓宪法思维,就是人们通过宪法这一沟通平台所共享的生活习惯与心理取向,它是人们运用对宪法本身的认识来观察问题、提出问题、分析问题和解决问题的思维方式。”[5]并提出,宪法思维具有基础性、纲领性、根本性、系统性与宪政性特征,各特征各有侧重且相辅相成。笔者认为,“宪法思维”就是按照宪法理念、宪法所体现的价值要求来思考和解决各种社会问题的一种法律思维模式。把握宪法思维的概念,应从以下几方面理解。

(1)宪法思维是一种理性的法律思维。法律是理性的体现,理性能够使人们行为更公正、更合理。国家生活中重大关系,公民与国家关系、国家权力机关之间的权力分配等,必须且只能由被喻为“法律中的法律”的宪法来规范,用宪法思维和宪法方式来思考和处理。

(2)宪法思维是以宪法为媒介。宪法思维是关于对宪法的认识,研究和理解宪法思维不能脱离作为根本法的宪法,要结合宪法的历史、宪法文本、宪法规范与宪法实践去理解宪法思维。

(3)宪法思维的基本内容是由宪法的主要价值形态构成的。宪法思维的基本内涵实质上是由现代宪法理念和宪法主要价值形态构成的,包括宪法至上、人民主权、权力制约、人权保障与权利救济等宪法观念、思想和理论。

三、宪法思维模式下国家治理现代化的战略路径

1、依宪治国，树立宪法权威。运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定,依法治国成为我们当下最重要的治国方略。“依法治国,首先是依宪治国;依法执政,关键是依宪执政”的广泛共识,又将法治思维的核心定格在宪法思维上。笔者认为,应将依宪治国理念写入我国宪法文本,依宪治国理念入宪,有利于将党的“依宪治国”方略主张上升为国家意志,为我党的执政方略增强正当性基础,并为国家治理现代化的基本内容提供最高法即宪法上的依据,有助于进一步确立宪法权威及宪法在国家治理中的价值与作用。

2、依宪执政，重塑执政党形象。习近平同志在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话指出：党领导人民执行宪法和法律,党自身必须在宪法和法律范围内活动,真正做到党领导立法、保证执法、带头守法。这些都强调了宪法的权威性,所有人都必须在宪法和法律范围内活动。可见,中国共产党履行执政兴国的重要职责,就是按照党章治党,依据宪法执政。十八大以来,我党制定了一系列党内重要法规,完善了党内法规和规范性文件,坚持依规治党与以德治党相结合。随着国家治理体系和治理能力现代化进程的不断推进,还需要我们进一步健全和完善党内法规文件,形成一个体系完整、运行有效、配套协调的党法党规体系,并应该与宪法保持一致。

3、依宪行政，建设法治政府。依法行政,就是要求各级政府在党的领导下,在法治轨道上行使职权。宪法作为具有最高法律效力的根本法,是各级行政机关履行职责的最高准则。依法行政,必须要依宪行政。依宪行政,不仅要求在以宪法为核心的法律体系框架内,加强和改进政府行政立法制度建设,还要求在宪法所确定的权力结构模式下,深化行政执法体制改革,对不同层级政府的事权和职能,进行合理配置执法力量,并努力形成科学有效的权力运行机制和有效的监督机制。

4、依宪司法，守住正义防线。司法是维护社会公平正义的最后一道防线,没有公正的司法就不可能实现法律的公平与正义的价值。确保司法公正的核心在于依宪司法,保证宪法实施。三中全会《决定》强调,要加快建设公正高效的社会主义司法制度,让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义,提出要改革司法管理体制,确保依法独立公正行使审判权和检察权,优化司法职权配置,健全司法权力运行机制,完善人权司法保障制度。这不仅要求各级国家审判机关、检察机关坚持公正司法,不断提高司法公信力,而且对司法体制改革提出了明确的要求。

5、宪法的生命在于实施。宪法的生命在于实施,宪法的权威也在于实施。宪法是否能有效实施,关键在于是否有健全的宪法监督制度。我国宪法规定,全国人大及其常委会监督宪法实施。但在目前司法实践中,存在着人民检察院不得进行宪法监督的不成文的禁令,及人民法院不得引用《宪法》判案的不成文的禁令。笔者认为,监督宪法实施的机关,除了全国人大及其常委会为主要的监督机关外,人民检察院和人民法院也应该具有宪法监督的职责。人民检察院是我国宪法规定的法律监督机关,人民检察院监督宪法实施,对违宪行为审查有宪法依据。人民法院在审理案件时,在遇到法律法规可能和宪法抵触或者法律法规之间有冲突时,法官若不作判断,则是对宪法和法律的不尊重。对此,我们有必要设计相应宪法监督程序,允许人民法院成为违宪审查程序的启动者、参与者。我们应该重新认识并充分挖掘应用我国宪法中已有的违宪审查制度,坚持以人民代表大会制度为我们的宪政体制,构建由全国人大及其常委会、人民法院和人民检察院三位一体参与的,多元审查与多级审查相结合的违宪审查制度,建立并完善有中国特色的宪法监督制度体系。