从雾霾治理看环境执法与治理体制创新

陈峰

从雾霾治理看环境执法与治理体制创新

陈峰

近年来，我国一些地方遭遇了严重雾霾天气，影响了人民群众的身体健康和社会生活的正常运转，雾霾治理成为社会各界关注的焦点，也考验着政府生态文明建设和贯彻绿色发展理念的能力。雾霾并不是新生事物，也不是我国所独有，作为工业化、城市化进程中的“副产品”，许多国家都深受其害。

根据中国社科院和国家气象局联合发布的《气候变化绿皮书》，我国60%的雾霾来源于燃煤和燃油，而生活废气、汽车尾气的排放又加剧了雾霾形成。同时，雾霾受自然条件影响，具有无界性、溢出性特点，使得治理难度增加。治理雾霾绝非一朝一夕之事，需要综合施策，循序渐进。

党的十八大以来，中央把生态文明建设和环境保护摆到了更加重要的位置，“十三五”规划明确要求加大环境治理力度，把改善生态环境作为全面建成小康社会决胜阶段的重点任务。从近年来的情况看，雾霾治理取得了明显成效，但同时也存在一些问题和不足。比如，相关法律法规罚则不够具体，执法监管存在碎片化问题。新修订的《环境保护法》等为环保工作提供了有力的法制保障，但相关法律法规对部门和企业责任的规定还比较抽象，罚则不够明确细致。涉及环保相关监管职责的部门多，一定程度上也带来了监管碎片化，影响了执法监督效率。又如，对雾霾的整体监测预警机制不健全，缺乏有效的区域治理联动机制。不同地区在雾霾治理的标准、监控、处罚等方面不统一，治理的利益互补机制、配套资金、技术投入等统筹难度大，各自为政。此外，部分地方官员责任意识淡薄，存在环保不作为、失职渎职等情况，使环保治理效果大打折扣。西方发达国家也几乎都走过一条先污染后治理之路。英国是工业化革命最早，也是环境污染治理最早的国家。它们运用法律、行政、经济、科技等手段治理环境的经验值得借鉴。

一是以立法形式防治大气污染。1952年伦敦烟雾事件以来，英国相继颁布了一系列法律和标准来控制空气污染，1956年出台的《清洁空气法》是世界上第一部空气污染防治法。

二是明确划定政府防治职责。《清洁空气法》明确了地方政府在大气污染治理方面的职责，《碱业法》强化了代表中央政府的检查团职能。1996年，英国还对环保部进行改组，把空气、土地和水资源纳入统一管制。

三是利用经济、科技手段提升治理水平。按照“谁污染谁付费”原则，由制造污染的企业付费，政府选定有资质和能力的专业环保公司治理污染，并接受监督。同时，加大科技治理投入。2011年，在英国政府推动下，英国电力公司联合有关高科技企业和高校，发起了“低碳伦敦”实验项目，目标是促进实现2025年减排60%。还有，就是重视信息公开和公众参与。老百姓可以通过互联网随时查看、提取全国各地环境质量状况。任何工厂申请许可证都要刊登广告征求公众意见、接受质询。这种公众环保意识的提高也极大地推动了环境治理。

为提高雾霾治理的有效性，我国对创新环境执法和环境治理体制要重点抓好以下几个方面的工作：

一是抓紧完善环保法律法规体系，尤其是增强处罚和追责制度的可操作性。以新修订的《环境保护法》、《大气污染防治法》为基础，加快修改完善相关法律法规和政策标准，明确企业环境保护责任，细化处罚类别、标准和适用条件，增加违法行为处罚的威慑力，同时，按照政府权责清单制度建设要求，进一步明确各级政府及工作部门环保权责事项，完善环保问责机制，明确失职行为和追责情形。

二是进一步理顺监督执法体制机制。明确中央和地方环境监管执法的权责划分。加快推进并完善省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。建立生态环境联合执法长效机制，开展区域内联合执法检查和协同查处跨界环境违法行为。适应新型城镇化发展，整合城市环境监管执法职能，完善城市环保综合执法体系。

三是构建府际协作与联动治理机制。环境治理要强化地区和部门间的合作，健全地方政府间的沟通协调机制，明确相应的制度安排。借鉴国外治理经验，探索成立跨地域的污染控制区，整合跨界污染的权力配置和责任承担机制。此外，环境治理还要与完善资源管理体制、城市科学布局、地方产业结构调整等工作统筹谋划，相互协调促进。

四是形成区域间经济补偿激励机制。建立治理主体之间的利益补偿和协调机制，通过资金、税收、环境许可、产业转移等多渠道共同分担环境治理成本。建议研究推行环境税制改革，合理调整政府间赋税和收费制度，建立环境污染防治专项基金，对为环境治理做出牺牲的地方给予相关转移支付安排。加大力度研发新能源或替代能源，创造条件推广普及。

五是打造多元主体协同的监督机制。环境治理不能靠政府“单打独斗”，也不能无限扩大相关部门职权，要建立全社会共同参与的环境治理机制，形成政府监管之外的替代性、补充性机制，尤其是使公众可以通过获取信息、提起诉讼等程序性方式参与环境执法监督。

（作者系中央机构编制委员会办公室研究中心副主任）

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各国治理雾霾的措施

美国美国环保署在1997年7月率先将PM2.5的浓度作为全国环境空气质量监控的指标。美国公民可以对PM2.5的标准监控程序进行监督，根据公布的全年监测统计和日常监测数据，参与所在州的环保机构举行的公共听证会。

德国如果空气出现严重污染，德国会对某类车辆实施禁行，或者在污染严重区域禁止所有车辆行驶。2013年，德国大力鼓励机动车安装尾气清洁装置，安装过滤器的车主可获得国家补贴。

法国法国在2012年4月公布的空气颗粒物污染报告中列出了一系列保护公众健康的建议，尤其是针对肺病和心脏病患者、幼龄儿童与老年人等敏感人群。

日本城市绿化是日本治理污染的重要措施。东京规定，新建大楼必须有绿地，必须搞楼顶绿化。2003年，东京立法要求汽车加装过滤器，并禁止柴油发动机汽车驶入该市。东京所有出租车使用的都是天然气。

意大利意大利米兰市对污染最严重的汽车征税，工作日7时至19时，污染严重的汽车必须缴纳2至10欧元税才能进入市区。罗马实行“绿色周日”活动，每个周日只有电动汽车等环保车才能上街行驶。

责任编辑 罗文