新时期检察机关基层检察室的发展现状与完善路径

罗曼特

新时期检察机关基层检察室的发展现状与完善路径

罗曼特

（杭州市西湖区人民检察院，浙江杭州450000）

在国家社会管理创新的发展理念下，全国基层检察机关兴起了建设基层检察室的热潮。虽然基层检察室承担了比以往更多的社会责任，其发展也取得了一定的成效，但是也遇到了法律依据不明、职能定位不准确、管理模式不统一、保障机制不健全等问题。结合当前基层检察室的发展现状，要从完善法律依据、合理定位职能、健全保障机制三个方面建设基层检察室。

基层检察室;法律依据;职能定位;保障机制

在国家社会管理创新的发展理念下，全国基层检察机关兴起了建设基层检察室的热潮，各地基层检察室结合自身实际，进行了延续性和创新性结合的一系列工作探索。针对当前的经济和社会发展时期，在特定的区域设立基层检察室，有利于监督本院畅通监督渠道、创新工作机制；有利于依靠群众、实现专群结合，提高监督水平；有利于优化队伍结构，让检察干警直接面对基层群众，接受其评议和监督，提升队伍形象和检察机关的公信力。然而不可否认的是，虽然基层检察室承担了与以往相比更多的社会责任，其发展也取得了一定的成效，但是也遇到了诸如职能定位不明确等一系列问题。可以说，这些问题将会长时间地制约和束缚基层检察室的发展。因此，笔者拟结合若干基层检察室的实践经验，对当前基层检察室的发展现状进行分析，并在此基础上提出完善基层检察室发展的建议。

一、基层检察室的发展现状

经过近几年不断地发展和探索，基层检察室建设已经积累了一定的经验，检察室的工作职能也逐步明晰。基层检察室的发展，对延伸检察职能触角，服务地区社会经济形势取得明显的成效。

（一）群众工作成效明显，检察形象显著提升

基层检察室的设立，从空间上和职能上拉近了检察机关与基层群众的沟通距离，在检察机关与乡村之间架起一座桥梁，加强了检察机关和农民群众的联系。基层检察室通过接受控申举报、查办职务犯罪、开展犯罪预防、进行法制宣传、提供法律咨询等工作，加强了与辖区党委、政府的联系，密切联系基层群众，赢得辖区人民的信任，从而扩大了检察机关在基层村社的社会影响力。与以往传统性、被动性较强的工作模式相比，基层检察室的设立使检察工作拥有了更广泛的接触面和更加主动多元的工作模式。

（二）融入综治维稳体系，矛盾化解能力增强

传统意义上的检察工作有一定的被动性和局限性，仅从单一的检察层面对问题进行处理，难以收到较好的社会效果。群众将问题反映至检察机关时，往往已超出了基层综治的范畴，造成了一定的负面影响。

检察室成立后，迅速成为检察机关化解社会矛盾的重要平台。在维稳工作中，大部分检察室将化解社会矛盾的工作与乡镇综治中心对接，此举已经成为加强和创新社会管理的有机组成部分。浙江省诸暨市枫桥镇检察室的“枫桥经验”是检察机关化解基层矛盾的典型。枫桥镇检察室通过积极对接当地综治中心，大大增强了检察室的资源和优势，不仅能调动更多的力量千方百计解决群众的合理诉求，在处理涉检信访、举报申诉时，也能更及时和全面地了解案件信息。“枫桥经验”得到了进一步深化。“枫桥经验”作为探索检察室基层建设的有益成果，其化解社会矛盾的成效已经获得了群众和政府的高度认可，其运作模式目前已经广泛适用于全国各地的检察室。

（三）对接本院内设部门，检察职能得到拓展

在过去，基层检察院并没有乡镇一级的派出机构，各项检察业务工作不论是在广度的拓展还是深度的挖掘上都存在不足，很大程度上影响了检察机关在基层民主法治建设中的作用。如，在职务犯罪预防工作中，过去检察机关的着力点大多在县级机关及企事业单位的层面上，对农村的职务犯罪预防工作抓得较少，即便开展也是零敲碎打，成效一般。基层检察室成立后，就能够积极地配合本院预防部门，充分发挥身处基层的优势，经常性、系统性和制度性地将预防工作深入落实到辖区村社的每一个角落，大大促进了基层的党风廉政建设。由于渎职性质的职务犯罪存在隐蔽性强、取证难度大、时间跨度长等特点，给检察机关的侦查带来较大困难。基层检察室的成立，拓宽了反渎职侵权工作的基层视野，在提供更多线索的同时，还能配合反渎部门进行线索初核，大大提高侦查效率，还补足了办案人手短缺的问题。同时，检察室的存在，也让检察机关其他业务部门在基层的工作有了更深入的进展。

（四）填补基层执法空白，强化法律监督职能

基层检察室的存在，填补了基层法治体系的空缺，将最基层的执法权和司法权纳入规范监督的视野。从过去的法律监督工作来看，基层领域的行政执法工作存在着大量的监督空白，而目前检察室基层法制体系的建立，使得法律监督不再是一句空话，对规范基层执法办案、促进社会公平正义有着显著的成效。在法律规定的框架内，立足公、检、法、司各部门工作职能，不断加强检察室与其他基层政法单位在司法活动中的监督配合。

（五）基层工作因地制宜，法律效果显著提升

基层检察室是在当地经济社会发展的背景下，依据检察职能设立的，因此，基层检察室往往能够根据当地的实际情况开展检察工作，甚至能够将检察机关的职能在法律允许的范围内融入到当地的风土人情中去，取得因地制宜的法律效果。

为及时掌握基层治安状况的第一手资料，准确分析研判当地社会维稳情况，积极参与社会管理创新，通过检察室直接承办辖区内的批捕案件，能更直观地掌握辖区内的社会维稳状况和侦查机关的执法办案情况。

二、基层检察室的发展瓶颈

基层检察室的设立一般均依托当地的社会发展状况和地区经济发展环境，因此，不同地域的基层检察室就呈现出不同的实践模式。但是，笔者在研究过程中也发现，无论何种实践模式的基层检察室，其在运行过程中均遇到了一系列共性的瓶颈问题，而这些问题也在很大程度上束缚着基层检察室的发展，甚至可以说，不解决这些问题，基层检察室就无法实现自己的持续发展。

（一）法理依据不明

在现有基础司法机构体系中，有关基层人民法庭、公安派出所的设置均有全国人大常委会通过的《人民法院组织法》《公安派出所组织条例》等规范性文件进行规定，并不断加以巩固和细化。相比较而言，基层检察室在人民检察院组织法中未予规定，最高检察机关颁布的《人民检察院乡（镇）检察室工作条例》虽然勉强可以作为设立乡镇检察室的依据，但是其效力不及法律，且该条例只是一个原则性的规定，缺乏可操作性。基层检察室的法律地位不明确，成为基层检察室建设工作的最大困难和阻碍，使得地方党委政府的认同程度和支持程度相对较低，其保障机制也难以很好地体现。

（二）职能定位不准确

近年来，新设立的基层检察室由于没有法定职责和明确的职能定位，工作的主动性、机动性和独立性都不强，部分检察室工作流于形式，成效不大。与基层派出所的治安、户籍管理、基层法庭的法律裁判、司法所的人民调解等职能相比，基层检察室缺乏硬性和刚性的工作职能，大多以法制宣传、犯罪预防、配合辅助等“软”性工作为主。而检察机关自身的“拳头”工作，如侦监、公诉、自侦等职能却极少在基层检察室中出现，导致基层检察室在参与基层工作时话语权不足，权威性不高，有被边缘化的危险。基层检察室的影响力与法院、公安等政法部门派出机构相比明显薄弱，大多数群众能清楚地讲述派出所、派出法庭工作职能，但对于检察室的了解却相当欠缺，甚至有相当一部分群众对于检察机关的工作职能也仅仅停留在“抓贪官”的印象上，这些问题归根到底还是与基层检察室自身的职能定位不准有关。

（三）管理模式不统一

与检察机关公诉、反贪、侦监等传统内设机构不同，检察室的设置灵活多样，范围较大，经常会出现检察室与检察室之间“似是而非”的奇特现象：同为基层检察室，却往往会有不同的运行模式。有的由具体业务部门协调管理，如反贪局、控申部门等；有的由政工部门或办公室等综合部门统一协调管理，没有一个统一规范的管理部门。目前检察室仅在基层检察院进行设置，上级院缺乏相应的对口部门进行规范和指导，更未将基层检察室的工作列入考核范围，导致各基层院更多地将精力集中在本院的各条指标考核上，对于游离在考核制度之外的基层检察室，在思想上有所放松，管理上有所欠缺。这样的现状，使基层检察室的管理很难走上科学化和规范化的发展轨道，严重制约基层检察工作的有序开展。

（四）保障机制不健全

由于基层检察室的法律地位不明确，配套制度不完善，检察室基本建设、办案经费大多没有纳入财政预算。检察室的设置很大程度上取决于地方党委政府的认同程度和支持程度。人员配备和经费问题是基层检察室发展的瓶颈，很多基层检察院本身就长期处于超负荷工作的状态，在这种情况下，很难再抽调大量业务骨干充实到基层检察室，大部分检察室人手紧张，难以承担繁重的基层检察工作。这些实际困难严重影响了检察机关的整体执法效能和执法形象，不利于基层检察室的发展壮大。

三、完善基层检察室建设的路径建议

司法工作从根本上来说是一项本土化的、地方性的工作，基层检察室工作也是如此。因此，要合理地解决基层检察室在发展过程中的问题，保证基层检察室持续长效发展，不仅要解决法律依据和职能定位等根本性问题，还要解决保证运行发展等实践性问题。因此，笔者拟结合自身的实践经验，提出若干完善基层检察室建设的建议。

（一）完善法律依据

检察机关派出机构设置依据的完善，关键的一点是通过立法途径来解决，用权力机关的决定和法律的规定代替多年来习惯采用的领导人的“批示”和有关单位的“支持”的不正常做法。目前基层检察室的设置依据是最高人民检察院出台的《人民检察院乡（镇）检察室工作条例》，该条例效力等级不高，指导性、操作性不强，有待进一步改进。因此，建议由全国人大常委会通过修改《人民检察院组织法》，将基层检察室的设置明确写入法律条文，从根本上保障基层检察工作的运行和开展。同时，在具体落实和实施过程中，进一步完善最高人民检察院出台的《人民检察院乡（镇）检察室工作条例》，更加规范和明确地制定基层检察室的设置原则和履职方式。通过完善相关法律法规，将检察室设置的合理性从实践提升到规则层面，这将更有利于从根本上保障检察室工作，争取地方党委、政府、群众对检察室的支持，树立和维护基层检察室的权威。

（二）合理定位职能

职能定位决定着基层检察室的工作领域、主要任务、运行方式和工作方法，事关检察室的前途和命运，可以说，这是完善基层检察室建设最核心的问题。要准确把握基层检察室的职能定位和履职方式，着力解决“做什么”和“怎么做”的问题。首先，做实现有职能。进一步发挥基层检察室贴近基层、贴近群众的优势，积极开展涉检信访、举报受理、犯罪预防、法制宣传、综合治理等各项常规性工作，通过改进工作方式方法，将工作做到实处，避免职能设置泛化、虚化和异化。要积极开展工作调研，不断改进和创新工作能力，提高工作水平。对待群众工作要“说得出”“做得到”，用实实在在的工作成果，提升检察室的社会影响力。其次，做强核心职能。基层检察室必须将强化法律监督作为支撑检察室工作开展的核心职能，将法律监督贯彻落实到基层的每一个角落。通过规范性文件，将基层检察室纳入“两所一庭”整体司法体系建设中，实现制度性和常态化的法律监督工作。对辖区内派出法庭的案件审理、执行等工作进行诉讼监督；对公安派出所受理、查处的治安、行政案件和刑事案件的侦查活动进行法律监督。针对监督中发现的问题，特别是涉及职务犯罪的，要坚决顶住压力，克服困难，依法从严快速处理，扩大法律监督的影响力。只有真正做强法律监督工作，才能规范基层执法权力的正常运行，树立检察权威。最后，拓展刚性职能。针对基层检察室缺乏刚性职能的现状，可以在条件允许的前提下，积极尝试更为刚性的工作职能。适当考虑将承办刑事案件作为职能补充，上级检察院可以将批捕、起诉职能适度下放，让基层检察室直接承办辖区内的刑事案件，从而提高辖区群众的接受度和认可度。同时，通过承办案件，基层检察室能更直观地掌握辖区内的社会维稳状况和侦查机关的执法办案情况，有助于检察室在化解社会矛盾和进行法律监督等方面工作的开展。应该参照派出法庭和基层派出所的发展模式，将检察室打造成综合性和业务性并重的职能部门，同时更要拥有清晰而独特的职能定位，使检察室真正成为检察机关里能够独当一面的部门。

（三）健全制度保障

制度保障在基层检察室建设中具有基础性、长期性的作用。因此，笔者认为，要完善基层检察室的建设，除了完善法律依据和找准职能定位外，还需要从制度建设上下功夫，为基层检察室的发展建立良好的发展环境。首先，健全机制保障。为确保基层检察室工作规范有序推进，取得实效，基层检察室的机制保障至关重要。检察机关应统一规划，从上而下地明确基层检察室的部门定位和行政级别，避免基层检察室成为本院内设部门的外延。同时通过努力，将检察室的设置和运作经费纳入财政支出，避免过度依赖地方党委和政府，从而使检察室保持独立性。其次，加强组织领导。将加强基层检察室建设工作摆上各级检察院党组的重要议事日程，按照“整体规划，稳妥推进，分步实施，成熟一个、设置一个、规范一个”的指导思想，充分吸取历史经验教训，坚持谨慎设置、从严管理。坚决避免检察室职能空泛化、人员复杂化、工作表面化。检察室设立后，上级检察院应当落实分管责任，定期听取汇报，指导检察工作，帮助解决实际困难，注重政治学习和业务学习，加强检察队伍自身建设和思想领导。最后，抓好队伍建设。要优化检察室的人员结构，形成“以老带新”的格局，由经验丰富的老同志把握全局，承担主要和艰巨的工作任务，年轻同志在做好常规性辅助工作的同时，主动向老同志学习。要积极开展岗位练兵和业务培训活动，以练代学，逐步提高行使检察职能和服务群众的能力。

综上，基层检察室的建立和发展，从历史的角度来看，仍将长期处于探索和发展阶段。对于发展过程中出现的有益经验，我们应当进一步肯定和发扬，并将其融入下一步的工作探索中去；针对在工作中发现的问题和困难，我们更要以积极的态度，寻求解决和改进的方式方法。基层检察室的工作，是检察机关在社会管理创新过程中进行的有益探索，对维护社会和谐稳定，建设我国社会主义法治体系具有重要的推动作用。

［1］邵长生.重构乡镇检察室［J］.人民检察，2009，（2）:96.

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［3］广东省广州市人民检察院课题组.检察机关派出机构体制研究［J］.人民检察，2010，（9）:27.

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On Development and Approach to Improve Procuratorial Offices in New Period

Luo Mante
(Hangzhou Xihu District Procuratorate,Hangzhou,Zhejiang450000,China)

With the development of social management innovation in China,procuratorial offices spring up like mush⁃rooms in the whole country.Procuratorial offices took more responsibilities than before and has made certain progress⁃es.But a lot of things like unclear legal basis,indefinite positioning,non-uniformed management mode and incom⁃plete security mechanism are the bottlenecks.Considering the current development of procuratorial offices,an improve⁃ment must be made from three aspects:to complete legal basis,to orient responsibility reasonably,and to improve securi⁃ty mechanisms.

procuratorial offices;legal basis;responsibility orientation;security mechanisms

D926.3

B

1672-1195（2016）03-0068-（04）

责任编辑：张咪

2016-12-10

罗曼特（1988-），男，浙江文成人，浙江省杭州市西湖区人民检察院助理检察员，大学本科，主要研究方向：刑法学、刑事诉讼法学。

【doi】10.3969/j.issn.1672-1195.2016.03.014