我国文化国际影响力拓展的立法问题探析

祖　彤，孟令军

(齐齐哈尔大学 哲学与法学学院，黑龙江 齐齐哈尔 161005)



我国文化国际影响力拓展的立法问题探析

祖彤，孟令军

(齐齐哈尔大学 哲学与法学学院，黑龙江 齐齐哈尔 161005)

文化国际影响力是国家软实力的重要组成部分，在提升我国文化国际影响力的过程中，法律作为保障国家文化战略目标实现的重要因素不容忽视。立法是法律功能发挥的前提和基础，在我国文化国际影响力拓展的过程中起着决定性作用。通过立法推进我国文化国际影响力的拓展，必须清晰地把握当前我国文化立法领域存在的突出问题，针对立法路径、立法体系、国内和国际文化法律衔接等方面的不足，探寻拓展我国文化国际影响力的现实法律路径：明确战略布局、加快立法进程、提高立法质量、建立多元文化法律体系，在此基础上实现文化强国的战略目标。

文化产业；文化国际影响力；文化法律体系

在全球化背景下，文化产业作为国家发展战略的重要组成部分，在综合国力竞争中的地位和作用越来越突出。改革开放以来，党和政府高度重视发展文化产业，积极拓展文化国际影响力，党的十八大报告明确提出“建设社会主义文化强国”“提高国家文化软实力”[1]，十八届三中全会更鲜明地指出：要“扩大对外文化交流，加强国际传播能力和对外话语体系建设，推动中华文化走向世界”[2]。这些政策目标清晰，使我国文化产业总体实力不断增强。但面对新形势，我国文化立法工作的滞后导致我国文化国际影响力的拓展陷入了困境。深入探究走出这一困境的方法和路径，既是新常态下实现文化产业快速发展的需求，也是实现文化强国伟大战略目标的需要。

一、文化国际影响力问题的缘起

1.文化产业与文化国际影响力

文化是一个宽泛的概念，广义的文化指人类在社会历史发展过程中所创造的物质财富和精神财富的总和。狭义的文化是指专注于人类的精神创造及其成果。不同时间、不同地域的人们对文化的界定不同，但文化势必要通过一定的载体才能表现其独特性。现代社会，文化主要通过文学、艺术、思想、教育、出版、网络、信仰、风俗等载体体现出来，这些表现文化内涵的载体不断发展，进而形成文化产业。关于文化产业范畴的界定，文化部在2003年出台的《关于支持和促进文化产业发展的若干意见》中指出，文化产业是指从事文化产品生产和提供文化服务的经营性行业，这一权威提法得到学界的普遍认可；国务院2009年通过的《文化产业振兴规划》又进一步将影视制作、出版发行、广告、演艺娱乐、文化会展、数字内容和动漫等产业列为文化产业的代表性行业，细化了文化产业的具体类别。本文对文化产业范畴的界定援引了这一观点。用产业的概念解析文化具有典型的经济学意味，但这又是商品经济时代不能回避的深刻命题。也正是因为文化载体的商品化，才使无形无质的文化能够外化成大众所能接受的形式。引入产业的概念来研究文化的另一个好处，就是能够通过推动文化产业的发展，来实现文化传播的目的。在国民经济的所有产业中，文化产业从兴起之时，就保持了强劲的增长势头。从2004年至今，文化产业增加值年均增速在15%以上[3]。《文化产业振兴规划》中所列行业已经成为中国主要的经济增长点。拓展我国文化国际影响力，势必要以国家文化产业为载体来实现。

国家文化产业发展规模达到一定程度后，必然深入参与国际文化市场，共享国际文化资源，进而影响国际文化环境，在此过程中形成的其他国家和地区对该国文化认同的深度和广度即为该国文化的国际影响力。在我国，官方最早在党的十七届六中全会《关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》中明确提出文化国际影响力这一概念，并进一步阐明了在推进文化强国建设的进程中，加强文化法制建设的重要意义。可见，文化国际影响力问题从被纳入战略目标之初，就和文化法制建设密不可分。尤其是随着全面建设法治中国进程的不断深化，构建完善的文化法律体系成为切实保障和推进我国文化国际影响力拓展的必然选择。

我国文化国际影响力的拓展之路，始于改革开放之初党中央提出建设社会主义精神文明，蓬勃于二十一世纪初文化部出台《关于支持和促进文化产业发展的若干意见》。经过近四十年的发展，我国的文化产业格局初步形成，文化国际影响力逐步增强。但我们也清醒地认识到，在日趋激烈的国际文化影响力竞争中，我国必须加紧实施文化国际影响力拓展的方略部署，努力争取国际文化竞争的优势。

拓展我国文化国际影响力，不仅是发展某一个产业层面的问题，而是中国作为世界强国，有没有能与之匹配的强大文化软实力的问题。在全球化时代，任何一个具有鲜明文化特色的文化强国，都将文化上升到战略层面进行布局，并通过多种方式提升本国文化的国际影响力。究其原因，主要有三点：一是在和平成为时代主题的大背景下，人文精神的回归要求主权国家以一种更为和缓的竞争方式处理与他国的关系；二是国家的价值观集中体现在一国的文化之中，通过文化传播的方式完成对他国的影响，能达到“不战而屈人之兵”的目的；三是文化本身具有强大的感召力，能够使主权国家拥有更大的国际话语权。文化从来就不是能够独立存在的社会意识，它必须以国家的存在为存在的基础，它又不仅仅是国家实行对外政策的有益补充，也是国家实现对他国影响的有效手段。“所谓文化战略，是指为了实现国家的对外政策目标而策划和运用文化力量的艺术。”[4]拓展我国文化的国际影响力，意义在于传递包容、和平、和谐的价值观，实现中国文化和世界文化接轨，在于避免被其他腐朽价值观同化，让中华文明的优秀精神成果被广泛认可。增强中华文化的国际影响力,既是提升我国国际地位、建设现代文化的需要,也是我国经济社会和世界文化和谐发展的内在需求。中国作为文化大国，必然要在国际文化秩序中起到积极的引领作用；同时，在实现中华民族伟大复兴的过程中，也必然伴随着中国文化的强势复兴。

二、 我国拓展文化国际影响力的立法困境

文化法律制度的功能在于规范、引导、促进、保障、服务文化产业的发展。文化国际影响力的拓展需要政府健全文化领域的法律法规，做好国家与文化产业之间的制度性安排，为文化影响力向国际拓展营造良好的内外环境。当前，我国在文化法制建设层面面临文化基本法缺失、文化法规和规章质量不高、文化法律体系不健全、国内和国际文化法律之间缺乏有效衔接等问题，文化国际影响力的拓展面临法律困境，这导致文化法律的功能无法正常发挥，更延缓了我国文化国际影响力的有效提升。

1.文化基本法的缺失。我国近年来不断推进文化层面的立法，但是至今仍然缺乏一部统领性强的文化基本法。在理论上，由全国人民代表大会及其常务委员会所制定的规范性法律文件才能被称之为法律；由国务院和省级地方人大颁布的规范性文件被称之为法规；由国务院各部委、有立法权的地方政府出台的规范性文件被称之为规章。当前的文化法中真正被称之为文化“法律”的只有4部，即《文物保护法》《非物质文化遗产保护法》《档案法》《著作权法》，国家规制文化公权力运行的主要依据是数量众多的行政法规和规章。这种基本法缺失的现状导致涉及文化产业专门法律法规的制定缺乏基本统摄，由此带来了大量的文化法规和规章间的矛盾冲突，严重阻碍了拓展文化国际影响力战略目标的推进。早在2009年发布的《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》就明确提出要抓紧研究制定《文化产业促进法》，经过7年的酝酿，此法至今仍未出台。虽然《文化产业促进法》草案最近已经在讨论中，但理论界和实务界对于文化基本法涵盖的事项是否要细致全面仍然存在争议。甚至有学者认为中国文化的复杂性和多样性使文化基本法的内容必定要全面、细致，因此文化基本法立法工作在短期内无法完成。笔者对此持否定意见，理由如下：一是理论上对于文化、文化产业进行分类和法律意义上对文化、文化产业分类不需要完全一致，文化产业基本法存在的价值并不是厘清文化的内涵和文化产业的实际分类，而是实现文化产业的有序性发展，文化基本法完全可以通过对当前主要文化产业的界定和规制来实现这一价值；二是文化基本法缺失，会延缓我国文化国际影响力拓展的进程，我国的司法实践中有在立法空白情况下以政策作为裁判依据的习惯，但国际文化影响力的拓展涉及的法律主体并不都是中国的法律主体，很难让外国的法律主体接受以中国政策为依据的司法判决，进而降低了解决纠纷的效率，文化法律与国际缺乏有效的衔接，会严重妨碍文化战略目标的实现。因此，在全面建设法治中国的时代背景下，文化基本法出台迫在眉睫。

2.文化法规和规章质量亟待提升。我国的中央和地方文化管理部门具有发展和管理文化产业、文化事业的双重职能。这种职能的双重设定，使得各文化管理部门用数量众多的规定来实施其发展和管理文化产业、文化事业的活动。因此，同一部门规定内容的重复、不同部门之间规定矛盾的现象时有发生。地方政府在地方性立法中过于强化本部门的公权力，一方面造成各部门之间大肆争抢能够带来效益的权力，诸如收费权、处罚权、审批权等；另一方面对不能带来效益的权力互相推诿规避，造成文化法律规范的规制盲点。这种状况在客观上使本应承担主要规制作用的部门规章实效性极差，在扶植文化产业发展方面起到的积极作用就更加有限了。这一弊端的形成原因主要是由于行政性立法缺乏有效上位法约束、文化管理部门间缺乏协同合作以及文化管理权过于分散。

3.文化法律体系不健全。目前，我国文化法律体系不健全主要表现在：文化国际影响力拓展的相关法律层级不清晰、文化法治建设水平不高、文化拓展层面的相关法律制度严重缺失。诸如具有国际竞争力的文化企业市场准入和退出、文化企业融入外来资本、文化企业产品输出的税收等关键性问题，都缺乏相应的法律制度。而法律制度的缺失，一方面使中国文化企业在文化输出过程中得不到法律的扶持和保障；另一方面也使中国在面临国际文化输入时，难以进行有效的遏制，甚至管理文化输入行为时，颇有些“名不正，言不顺”的意味。简单来说，合理的文化法律体系应该是以文化基本法为灵魂统摄，类别齐全的文化部门法为框架，数量众多的行政规章作补充，鲜明的地方性法规为引导，这些法律法规能相互配合，形成推动文化产业高速发展的合力。而我国当前的文化法律体系尚未形成清晰的层次，多数规范存在于地方性法规和国务院部委下发的部门规章。这些地方性法规和部委规章往往是以明确政府义务为主要内容，偶有涉及为文化企业行政服务的规定，却没有涉及文化主体基本权利以及权利保障、救济方面的规定，这就使文化主体一旦发生权利被侵害就会无所适从。

4.国内、国际文化法律之间缺乏有效衔接。我国现有的文化法律，往往从各自单一的角度对文化产业进行规制，再加上立法时间早晚不一，导致法律规定之间常常出现冲突、对抗。如《非物质文化遗产保护法》中传承制度和商业秘密制度的冲突、非物质文化遗产传承学徒年龄和劳动法中劳动者年龄规定的冲突等，都体现了国内文化法律之间衔接不顺畅，这势必会对文化产业发展产生不利影响。另外，国内文化法律同国际文化法律也缺乏有效衔接。知识产权制度作为保护国家文化创新的重要制度，一贯受到文化强国的重视，而中国加入世贸组织后，知识产权保护法律就屡屡受到挑战，究其原因就是中国的知识产权立法中的若干规定落后于世贸组织的《与贸易有关的知识产权协议》(TRIPS协议)。这种差异性规定如果不理顺，中国文化企业制造生产很难在迈出国门后具有国际竞争力。一旦涉及知识产权方面的诉讼，中国文化企业将处于被动的局面。

三、拓展我国文化国际影响力的立法路径

拓展我国文化国际影响力是提高国家文化软实力、建设社会主义文化强国的重要环节。实现这一任务，离不开文化立法的推动和保障。在审视了当前我国文化立法面临的困境后，进一步把握我国文化国际影响力拓展的关键性因素，才能找到实现任务目标的有效路径。

1.明确文化立法的战略方向。文化法律作为上层建筑，必然反映党和党所领导的统治阶级的文化发展意图，而文化政策作为统治阶级文化发展意图最直接的反映，引导着文化法律的规制方向和重点。我国文化国际影响力拓展的战略布局正是通过一系列政策的实施来实现的，这些政策在规划、扶植、激励文化产业蓬勃发展的同时，也为文化立法指明了方向，文化法制建设要着眼于国家文化国际影响力战略布局，才能真正助力我国文化国际影响力的拓展。虽然《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》《国家“十二五”时期文化发展规划纲要》已经将拓展我国文化国际影响力上升到战略层面，但还缺乏明确的部署，战略实施的思路还有待进一步清晰化和具体化。以清晰的政策导向引导立法工作的方向，是文化立法在短期内取得实效的合理路径。纵观国际文化强国的文化影响力拓展之路，相同的一点是以高度体系化的文化政策来推动本国文化产业在国际文化市场上的竞争力，同时制定了以文化政策为导向的法律法规保护本国文化主体的文化权益。我国目前文化影响力拓展的战略布局不清晰、政策缺乏体系化的状况，使文化立法缺乏明确的方向，难以为我国文化产业进军国际文化市场保驾护航。因此，必须紧紧植根于国际文化格局的实际，不断明确拓展中国文化影响力的宏观策略，让文化法律建设得以及时跟进，发挥政策与法律提升文化国际影响力的双重效能，有计划、有步骤地实现文化强国的战略目标。

余洋通过模拟仿真得出了运动间隙对动态特性的影响[3]；张春、黄华军等人建立了刚柔耦合仿真模型，对转子系统轴承进行了力学分析[4]；邵兵通过对涡旋压缩机整机的仿真分析，得出了气体力对整机泄漏的影响[5]。彭斌等对无油涡旋压缩机的前景进行了展望[6]，王志军利用三维软件对实际运动进行了仿真，并对实际运动与理论运动进行了比对分析[7]。

2.加快文化基本法的立法进程。文化基本法律制定的引导作用大于法律的实际适用意义。国内学界对加快文化基本法立法进程的观点基本一致。首先，文化基本法的制定彰显了国家对文化的重视；其次，文化基本法的制定能够有效提高民众对文化和文化产业重要性的认识；最后，文化基本法将明确国家文化政策的具体实施方向。制定文化基本法可以将文化政策法律化、制度化，为制定其他文化法律以及文化法律的实施和评估提供法律标准。所以制定文化基本法实际上是完成了国家对外文化政策的法治化，而政策的法治化是摒除政策不稳定性的最好方式，以确保其持久、稳定的发挥作用。

当然，并不是说文化基本法的实体内容不重要。作为基本法律，其条文的弹性空间以及所涉及的核心内容决定了它的生命周期。从技术层面讲，一部好的文化基本法律应该在较长一段时间内不需要修订；从内容层面看，文化基本法应将规范重点放在文化产业界定分类、文化国策、文化基本权利、文化权力体制这四个方面，这是拓展国家文化国际影响力最基础的问题。目前我国文化基本法呼之欲出，这必然对下位法的制定和完善起到引领作用，从客观上推进文化发展法治化的进程。

3.提升文化法规和规章的立法质量。 目前，我国有权对文化产业进行管理的国家行政机关主要是商务部、文化部、财政部、央行、海关总署、税务总局、新闻出版广电总局、外汇管理局等部门。这些行政机关从不同的职权角度，对文化产业的不同层面进行行政规制；地方政府主要依据本地区特色文化产业制定地方性法规对文化产业进行管理。文化主管部门和地方政府制定的规范之间往往彼此重叠，严重阻碍了法律应有作用的发挥。很早就有学者指出，我国的文化立法缺乏效力层次高的法律，直接导致了不同立法主体制定的法律规范的效力冲突，阻碍了中国文化产业资源的整合。例如，地方法规依据本地区特色文化产业进行立法，往往不顾及其他地区相同产业的状况，各行其是导致了相同文化产业难以形成资源共享，更遑论文化产业链条的有序运转。鉴于行政管理主体数量众多，为确保行政立法的质量，应进一步加强行政立法的多部门联动机制，做到部门规章内容既不逾越本部门职能权限，也能够和其他部门合理衔接，使各部门规章相互高效配合形成一个有机联系的整体，促成部门规章整体化效能的充分发挥。另外，还应充分发挥地方性法规的针对性作用，促成相关部门及地方政府协同一致，挖掘我国文化主体迈向国际社会的潜力，从融资、推进文化产业升级、财政补贴、文化产品审查、出口税收减免、鼓励文化产品创新、文化产品国际推广等方面，切实为拓展中国文化国际影响力制定有力度、有作用的法规和规章。

4.建立多元的文化法律体系。 文化法律体系是夯实国家文化软实力基础的重要保障之一，它不仅可以促进良好的文化法治环境的形成，也可以以法律形式确认国家的文化利益及公民的文化权利，明确保护我国文化产业的方式、方法，引导与规范我国文化产业的健康发展。基于我国文化法律体系功能的复合性，这一体系必然呈现出典型的多元化特征。

我国建立多元的文化法律体系依据有两点：一是我国广袤的国土面积和众多的民族孕育出不同特色的地区文化，文化间巨大的差异要求调整文化事务的法律体系必然要有较大弹性空间的统领性基本法，也有专门管理地区文化的地方性法规，能够充分体现统、分结合的灵活性；二是我国一级多层的立法体制容易实现对文化产业的系统化规制，立法权限的分配要求各级享有立法权限的国家机关，从不同的规制角度进行立法，这样一来就丰富了文化法律渊源，形成了覆盖面广的法律网络。就目前的情况而言，国务院的行政法规、部委规章、地方性法规已经对中国文化产业进行了有效规制，缺少的是法律效力位阶较高的基本法律和文化产业部门的法律推动文化的国际拓展。

5.做好国内、国际法律的有效衔接。 文化法律之间的衔接，包括国内不同层次的文化法律规范之间的衔接、国内文化法律和国际文化法律的衔接两个方面。

就国内文化法律间的关系来看，不同层次的文化法律规范之间缺乏有效衔接、彼此孤立的现状已严重阻碍了法律规范对文化产业发展的保障作用的实现，导致国内文化法律难以为文化国际影响力的有效拓展提供支撑。这种状况出现的原因在于我国多层次的立法权分配使较多国家机关享有广义立法权，出现行政法规、部门规章、地方性法规等规范性法律文件的数量众多、内容交叉重叠。不同部门缺乏全局性理念制定规范性文件的做法,严重阻碍文化产业向国际发展迈进。解决这一问题首先必须花大力气对这些规范性法律文件进行清理，积极推进规范性法律文件的“废”“改”“立”工作；其次要多方联动，梳理不同层次文化法律规范的内容，形成各层次文化法律规范高效配合、合理衔接的法律体系态势；最后要加快文化基本法律的出台步骤，以文化基本法来统领整个多元的文化法律体系，确保文化法律体系整体功能的积极发挥。

就国内与国外文化法律衔接的状况来说，世贸组织作为全球最广泛的贸易组织，它所制定的文化贸易规则在国际文化市场的认可度和接受程度最高。尤其是世贸组织出台的《与贸易有关的知识产权协议》(TRIPS协议)已成为文化贸易竞争中，各国保护本国知识产权的权威法律渊源。当前，我国已出台的文化方面的规范性法律文件，多数都是在经济转型的过程中制定的，这些带有转型期痕迹的规范性法律文件与TRIPS协议存在着大量的冲突与矛盾；再加之由全国人大制定的基本法律稀少、行政规章数量较多的原因，导致这些规范性文件带有强烈的部门利益色彩，这一状况与世贸组织文化贸易自由、透明的原则相违背。入世15年来，除了对《著作权法》修订力度较大外，其他的规范性法律文件与世贸组织文化贸易规则的接轨程度并不高。在加快国内文化产业法制体系的建设过程中，必须用前瞻性的思维来进行法律规范的制定，以国际化的视角将国内法律与国际文化贸易规则合理衔接，减少文化国际影响力拓展的制度性障碍。

需要指出的是，走出文化国际影响力拓展的立法困境必然需要一个摸索的过程。在这一过程中，既需要在宏观上结合国际文化格局厘清我国文化法律体系建构与发展的思路，也需要在中观上立足我国文化及文化产业现状，确定有中国特色的文化法律体系的基本内容，还需要在微观上紧扣新时期我国文化产业发展的新趋势，以更具针对性的文化单行法、科学的立法技术来推进我国具体文化法律法规的制定。只有这样才能稳步拓展与中国经济社会发展水平和国际地位相适应的文化影响力。

[1]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2013：42.

[2]中国共产党十八届三中全会公报发布(全文)[EB/OL].(2013-11-14).http://news.xinhuanet.com/house/tj/2013-11-14/c_118121513.htm.

[3]施俊玲.2014中国文化产业资本大会[EB/OL].(2014-07-18).http://finance.jrj.com.cn/focus/2014culture/.

[4]刘永涛.当代美国的对外文化战略及霸权[J].美国问题研究，2001，(1)：388-420.

〔责任编辑：曹金钟孙琦〕

2016-06-20

祖彤(1974-)，女，黑龙江齐齐哈尔人，教授，硕士，从事刑法学、国际法学研究。

G122；D920.0

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1000-8284(2016)08-0174-05