黑龙江支持产业园区发展的财政政策研究

李静野

(哈尔滨商业大学 研究生院，哈尔滨 150001)



黑龙江支持产业园区发展的财政政策研究

李静野

(哈尔滨商业大学 研究生院，哈尔滨 150001)

产业园区是产业项目的承载平台，是财政收入的“倍增器”。政府财政政策在产业园区发展中的角色与作用：有效地弥补产业园区市场创新不足；为产业园区发展提供财经政策和制度环境；分担高科技产业创新风险。黑龙江省促进产业园区发展财政政策现状是：政策扶持，发展迅速；配套基础设施建设不断加强，园区发展硬件条件出色；发挥省内产业优势，特色产业园区发展迅速。促进黑龙江省产业园区发展财政政策存在的问题：财政资金投入分散不足；引导激励作用发挥不充分；支持措施落实不到位；思想观念落后且服务意识不强；政策制度机制不够健全；支持方式方法单一。促进产业园区发展的财政政策措施和建议：加大产业园区财政资金投入；拓宽融资渠道，增加多元投入；建立完善的税收政策软环境，应该借助新税制出台的契机，为园区营造完善的政策软环境以支持其基础设施建设；增强产业园区自主创新能力，拓展产业园区承载功能；设立政府产业投资引导基金；强化政府采购政策的正面影响。

黑龙江；产业园区；财政政策

发达国家的先进经验表明，产业园区具有较强的高端人才凝聚作用，在聚集创新资源、培育新兴产业、推动城市化建设等方面作用独特，有利于形成集聚高效的产业集群，有利于完善区域现代产业体系，促进产业转型升级，推动相关产业共同发展[1]。财政部门作为政府综合经济管理部门，制定出台科学合理的财政政策对于促进产业园区的发展有着非常重要的作用，能够促进地区招商引资引智，培植壮大财源建设，提升提高财政经济运行质量和效益。

一、政府财政政策对产业园区发展的影响

关于产业园区发展中的财政支持政策研究问题[2]，通过研究认为，财政政策应该以用户导向、集体行动和循序渐进为标准去干预集群以及创新网络的发展，要因地制宜，根据不同集群的不同情况出台不同的干预政策。政府要充分发挥作用，对刚起步的产业集群提供政策优惠，为产业集群的发展搭建基础设施，促进集群内形成发达的网络系统，财政资金应该用来鼓励技术研发以及先进模式学习，以带动整个产业的转型优化升级，保证产业集群的良性发展。美国经济地理学者认为高新技术产业应该是高度灵活、即时生产以及柔性生产的综合体；美国哈佛商学院迈克尔·波特(M.Portet 1999)认为，产业集群的高度发展对于提高生产效率、降低生产成本具有重要作用，与此同时，集群还能优化激励制度，创造信息、专业化制度、名声等集体财富。最重要的是，集群能降低创新成本，加速产业演进，直接降低新企业的进入门槛。美国哈佛商学院迈克尔·波特(M.Portet 1999)分析了硅谷和128公路的发展历程与发展现状，分析对比两者之间的优势发现，社会网络对于产业集群的持续创新活动有着不可忽视的作用；美国学者和英国学者对作为21世纪产业综合体的世界高技术(Technopole)进行了深入研究，他们发现企业间的合作对于技术创新具有决定作用，高新产业园区成功与否直接与其所处的创新环境有关，高新技术产业园区要进行良性的创新活动，必须加强企业与大学以及研究院相互联系，营造相互协作、相互沟通的创新环境是高新技术产业园区发展的必要条件。

产业园区之所以能够吸引大量的相关产业和企业在此聚集，是因为园区内聚集了大量的生产要素。产业集聚是我国经济转型时期的典型特征，相对于传统产业而言，高新技术产业更易于形成产业集聚[3]。这些专业化程度高的产业部门在园区内相互合作，明显降低经营成本，提升经营效益，并且因为相互联合规模的扩大而获得规模经济，同时由于“乘数效益”的存在，规模经济会在此基础上不断扩大。另外，由于园区内存在政策上的优惠，就会吸引主导产业的关联产业聚集，逐渐形成以支撑产业为主导的园区内外投入产业关联性较强的产业集群。产业园区在自身发展的过程中，凭借生产要素、市场信息、先进技术向周边区域的传播，带动园区所在区域内的产业结构和市场结构优化升级，提高当地产业科技创新水平。所以，优化机制的存在，产业园区产生了集聚效应和规模经济；扩散机制的存在，产业园区推动了当地产业与当地经济的不断发展。一般认为，世界上现存的产业园区的建立方式大致分为两种：一种是企业自发集聚而成；另一种是国家或地方政府政策引导而成。一些中小企业由于生产资源、人力成本或市场需求，以及其他生产要素聚集在某一特定区域共同发展，依靠一些龙头企业的带动，促进整个行业的发展，形成一定的规模之后地方政府再给予相应的财政支持或财政优惠政策，不断地进行引导和扶植，逐渐成为规模较大、发展成熟的产业园区。因此，从产业园区建设、产业集群产生、发展直到走向成熟的过程中可以看出，政府部门的作用不可忽视。政府的职能主要有两个：一是弥补市场失灵，出台财经政策弥补市场调节不到的地方，如提供公共商品、公共服务等，以保证经济体良性发展；二是制定合理的市场规则、采取合理的调控工具，尽量规避经济政策的无效率，特别是有效的财政政策对产业园区的发展有引导、扶持、促进创新与产业结构优化升级的作用。

二、政府财政政策在产业园区发展中的角色与作用

当前，我国还是全球最大的发展中国家，工业化的程度还不高，市场体系建设还需完善，仍处于向市场经济转型的重要时期，产业园区的建设需要依靠政府推动才能发展。从省内情况看，黑龙江省为实施“十三五”规划，紧紧围绕“五大规划”和“龙江丝路带”建设，充分发挥财政政策引领导向作用，必将为产业园区发展创造新的空间和机遇。为解决产业园区的“市场失灵”和营造有利于产业区可持续发展的创新环境，在产业园区建设和发展过程中，政府财政政策有必要发挥引导、激励作用，并扮演好以下三种角色：一是扮演决策建议者，为了使产业园区能有一个健康发展的基本政策环境，应该围绕地方政府的决策部署，积极发挥财政部门建议权，会同有关部门共同为产业园区发展制定科学、有效的财经政策。二是扮演资源配置者，直接配置园区内基础性、公益性资源，提供公共产品。另外，产业园区内存在外部效应必须得到矫正，财政部门应该通过财政补贴、贷款贴息、股权投资等手段解决外部效应。三是扮演监督者，及时关注产业园区社会经济生活的运行情况，维护正常竞争和正常运行财经秩序。政府财政政策对产业集群的形成与发展也有着不可忽视的影响和作用。

(一)有效地弥补产业园区市场创新不足

首先，创新活动的外部性促使地方政府必须介入区域创新活动。由于创新活动的产生是一个高时间成本、高研发成本的活动，竞争者本可以向创新单位购买该专利的使用权，但是在面对高成本的压力下，为实现企业利润的最大化，宁可选择低成本的抄袭与模仿且有较高失败率的“创新”活动。这种“搭便车”行为的存在，使得发动创新活动的部门面对极大的外部性，出现市场失灵现象。其次，市场无法提供产业园区研发所需的创新环境，需要政府提供。产业园区的形成在开端阶段就是由政府各种政策、资金扶植起来的，产业园区的建设对市场环境提出了更高要求。产业园区创建的目标之一就是形成高水平、高质量、高科技产业的产业集聚，产业园区的建设依靠较为完备的基础设施建设、良好的信息交流平台、提供优质服务的中介机构和优异的生态环境，市场本身无法提供这些条件，需要政府的赞助，并由专门的财政部门来实施。

(二)为产业园区发展提供财经政策和制度环境

产业园区实际上属于政府管辖的范畴，从园区的策划、建设一直到园区的运行，政府都参与其中。财政体制实际上是上级财政与园区财政之间利益分配的一种规定[4]。政府财政部门为园区的建设提供大部分资金，其他的资金由园区通过自筹解决或招商引资来实现，政府财政部门为鼓励企业进驻园区，提出了一定的优惠政策，等等。政府财政部门在提供有效的财政政策的同时，也必须建立一个制度框架来约束高科技园区的行为，实际上，园区在实现创新活动的同时，也是适应政府制度的一个过程。

(三)分担高科技产业创新风险

在产业园区中，发起创新活动的企业多为中小型企业，实现企业自身的跨越式发展，但是该类企业有一个共同特点就是自有资本有限。由于高科技的研发活动具有高风险、高成本、高不确定的特点，出于规避风险的原则，大多数的金融机构很少出钱投资于这样的企业，因此中小企业从市场中获取资金是非常困难的。对于入驻产业园区的投资企业，由于个体自利主义的存在，实现企业利润最大化目标的存在，使得他们不会对这种高风险的基础设施建设进行投资。政府财政部门应该根据产业园区的全局发展，制定一套有利于各方发展的财政政策，在分担产业风险的同时，提供有益研发的创新软实力，保护高科技创新活动的积极性。

三、黑龙江省促进产业园区发展财政政策现状及存在的问题

目前黑龙江省提出了“八大经济区、十大工程”的战略决策，自2011年，黑龙江省市县各级政府共投入381亿，确立了21个重点产业园区，加强产业园区的基础设施建设。通过重点扶持一批产业基础好、发展空间大、优势突出、具有潜力的特色产业园区，以达到增强产业创新项目之间的链接能力，达到提高黑龙江省产业发展水平的目的。

(一)黑龙江省促进产业园区发展财政政策现状

根据国家统计局资料，2014年全国GDP总量为10.4万亿美元，而黑龙江以GDP总量15 039亿元居于全国的中下游；全国GDP增速为7.4%，而黑龙江GDP增速尚未达到平均水平，仅高于山西的4.9%的GDP增速，处于全国最末端，与全国GDP增速最快的重庆差5.3个百分点。从数据中看，黑龙江已成为拉低中国经济发展速度的省市，黑、吉、辽东北三省，也是黑龙江发展最为缓慢。由此可见，对黑龙江进行产业结构调整已迫在眉睫，黑龙江省政府应颁布积极的财政政策拉动全省经济的发展。

从多年的发展建设和经济建设中看，产业园区的建设可以在很大程度上推动经济的跨越式发展，在为省内产业发展和项目建设提供平台的基础上，也拉动了园区企业的投资，增强产业园区企业的集聚力。目前，黑龙江省产业园区总数已达66个，省级重点投资的工业园区与工业示范基地数目多达32个，省级经济开发区16个，达到国家级产业园区标准的4个。黑龙江省县域产业园区的发展也达到一定规模。目前，已有累计1 683户企业进驻各县域产业园区，共创造产值2 690亿元。2014年，为加快各县市产业园区公共服务平台、信息交流平台、园区的基础设施、创新环境等的建设，政府计划投资金额达52.3亿元。黑龙江省产业园区依据各地区资源优势进行发展建设，秉持着“宜工则工、宜农则农、宜商则商、宜贸则贸、宜游则游”的原则，逐步形成了以对俄贸易为主的宁安源丰果蔬物流园区、绥芬河保税区等25个县(市)园区，以绿色食品为主的肇东绿色食品产业园区等经济开发区，以矿产资源为主的萝北石墨产业园区、鸡西石墨产业园区，等等，园区特色更加鲜明。在高科技产业园区的建设与发展问题上，黑龙江省在充分贯彻国家颁布的优惠政策的基础上，依据地区特点，颁布适用于省内的其他优惠措施。主要有以下三方面：

1.政策扶持，发展迅速

目前，黑龙江省各类产业园区逐步发展，园区凝聚力不断增强、承载力不断加大，某些产业园区的优先发展，成为拉动经济发展的重要因素之一，产业集聚将地方产业发展优势最大化，园区建设已成为全省经济增长的重要支撑。

2.配套基础设施建设不断加强，园区发展硬件条件出色

对于产业园区的基础设施建设，一方面可以提高全省的GDP产值，另一方面可以提升园区的综合实力。特别对于高新技术产业园区来讲，创新氛围的硬环境也是园区发展必不可少的因素，黑龙江省秉承“园区优先发展”的原则，以“七通一平”为目标，分别在道路、供电、供水、排污、排水、通讯和场地平整等方面加大资金投入，基础设施的建设与完善也是吸引外商投资的一个重要因素，同时基础设施的完善可提升园区承载力与凝聚力，为创新更多项目做好物质准备。

3.发挥省内产业优势，特色产业园区发展迅速

黑龙江省资源丰富，包括巨大的粮食产量，丰富的煤炭和石油资源、广阔的林业面积等，建设特色产业园区，明显的资源优势与地理优势，加速特色产业园区的建设进程，对加快黑龙江省特色产业的辐射性、专业性、集聚性具有深远的意义。

(二)黑龙江省促进产业园区发展财政政策存在的问题

1.财政资金投入分散不足

入驻黑龙江省产业园区的企业，主要以中小企业为主。中小企业对一国的经济具有十分重要的作用，它不仅保证市场维持较高的淘汰率和竞争环境，还在就业、服务业发展等方面起到不可或缺的作用[5]。我国中小企业融资困难已经是老生常谈的话题，那么产业园区内的中小企业也面临着这样的困境，企业规模小，企业发展所需的资金过多，内源融资资金不足，融资渠道单一，银行融资成为首选的方式，但是银行贷款的资格审查制度比较严格，中小企业缺少足够分量的抵押品，信用度也无法实证测量，信息不对称等因素更增加了中小企业融资的难度，资金不足已经成了园区企业发展的主要难题，有的企业项目好，但是在融资环节出现了问题，不得不延期完成，影响了企业的发展。

2.引导激励作用发挥不充分

近年来，入驻黑龙江省园区的企业数量快速增加，企业规模逐渐扩大，但是从整体上看，企业规模虽然在不断扩大，但是相对于发达地区还是偏小。虽然企业数量在不断增加，但是以中小企业为主，大型的成熟企业入驻率很低，完成一些大型科技含量高的项目还有一定的难度。目前，园区的发展水平还处于初级阶段，还没有形成强劲的核心竞争力。

3.支持措施落实不到位

由黑龙江省的实际经济情况所致，部分产业园区采用与政府合作的方式进行开发建设，这种方式在带来收益的同时，潜在的风险是很大的，尤其是对于政府来说，将稀缺的土地资源与财政资金交于企业，支持其建设发展，但是政府对企业却没有实质的控制权，而政府所要求的社会性和企业所追求的经济性在某些时候是存在矛盾的，也就是说，从园区长远的发展看，企业与政府不能保证利益的一致性，并且产业园区的发展时间不长，政府的监管能力有限，以财政资金作为担保的还款机制还没有做到全面完善的程度，企业若想隐瞒一些不良的经营事实，政府也无从察觉。

4.思想观念落后且服务意识不强

部分园区企业发展趋同化严重，特色产业园区辐射效应不强。黑龙江省依据地域资源优势，在各地建立资源优势最大化的产业园区，由于思想观念的落后，部分产业园区只注重基础设施建设而忽略了产业间的配套服务，产业间互补性较差；只注重前期的资源开发而不考虑后续资源的运用，各产业链形成困难，无法有效推动区域经济发展。以农业和煤焦化产业为例，90%以上的农垦园区从事的是植物油的榨取和谷物的粗加工，中间产品的后续加工与销售企业少之又少；七台河市9个产业园区中，超过半数的产业园区是从事煤焦化的同质化企业，无法实现错位式发展。

5.政策制度机制不够健全

管理方法不科学，行为不当。第一，管理机构近似于空头机构，在实际中，园区都象征性地设立园区管理委员会，但是大部分管理委员会的成员都是由政府部门出任派遣，是一个没有实际权力的部门，对园区中出现的问题，不能妥善解决。第二，管理层级过多，管理混乱。理论上，管理委员会应该管理园区内的大小事务，但是在实际中，管理委员会由政府部门的相关机构构成，受到政府部门的约束，园区在某些大问题发生时，例如项目投资、土地优惠等，管理委员会不能做主，往往是上级政府或者更高阶级的政府参与其中，形成多头管理的局面。第三，政经不统一，园区内的经济范围与行政范围不统一，这就有很多潜在的问题，尤其是涉及土地使用方面。

6.支持方式方法单一

园区的政策优惠是由各地级市政府根据本市的财政收支情况来进行制定，但是根据以往的园区发展情况来看，支持园区建设的方法过于单一，偏好于使用优惠政策，并且优惠政策由本市政府自主制定，从全省的角度出发，各市的税收减免政策，招商优惠政策的优惠年度、范围、程度都不同。没有统一规范的优惠标准，这就大大提高了园区的发展成本，间接地影响了全省经济的发展格局。并且随着我国经济体制的深化改革，以市场经济为基础的经济发展模式逐步扩散，政府的宏观调控只能起辅助作用，而且优惠政策逐步形成统一，各地级市对产业园区专属的优惠政策也将被取缔。

四、促进产业园区发展的财政政策措施和建议

产业园区是产业项目的承载平台，是财政收入的“倍增器”。在相关财政的指引下，要积极推进相关企业的自主创新意识，逐步向高新园区发展[6]。建议围绕《中国制造2025》等工业信息产业前沿产业，依托区位、资源优势，提升产业园区产业发展层次，要着力把引企业、引项目、引资金与园区产业集群发展相结合，积极构建配套产业链，通过用地优惠、财力留成、增加转移支付、平台融资、资源置换等，引导人口、土地、资本等要素向园区集中，增强园区自主创新能力，走出一条专业化分工、专业化经营、专业化服务的产业园区发展道路，支持黑龙江陆海丝绸之路经济带、哈大齐工业走廊、哈牡绥东对俄贸易加工区建设，培育哈长城市群，构建“双核一轴两带”共同发展，形成一大批专业园区和企业。

(一)加大产业园区财政资金投入

产业园区的硬件环境在建设时对资金的需求量非常大，离不开政府财政部门的支持。从目前的实际情况来看，黑龙江省的大多数产业园区的基础设施建设都或多或少存在滞后的状况。为破解部分园区建设资金不足的难题，建议通过财政预算安排、土地出让收益投入、盘活国有资产投入、社会化融资等方式方法，支持园区硬件环境建设。各级财政部门应加大产业园区基础设施建设的支持力度，在坚持细化财政预算编制的基础上，结合地区财政财务状况，特别是省级财政部门应发挥财政资金杠杆作用，促进科技产业与金融和社会资本深度融合，支持省政府稳增长“65条”政策措施、科技型企业三年行动计划深入推进。一方面，运用一般转移支付的“输血”功能，加大对开发区基础设施建设的投入，除国家和省另有规定外，继续实行省对市县一般性转移支付补助额度一定三年不变政策，激励各级政府建园区、引项目、抓增收、促发展；另一方面，运用财政专项资金的“造血”功能扶持园区内企业的创新发展，完善各类财政专项资金管理办法，加强财政支出管理，确保财政专项资金使用效果，进而实现支持园区经济发展的目的。市县财政部门需要调整本地区的财政支出结构，对园区的基础设施建设提高支持力度。这种政策将更有利于园区长远的发展，通过壮大地方优势产业从而提高区域经济的发展水平。此外，财政部门的财政贴息手段不能只应用于从银行获得借款所应付的利息，应积极探索将适用范围扩大，直接用于园区建设的合法借款和融资借款，针对国家的标准利率进行财政补贴，减轻园区对基础设施建设来自资金方面的压力，同时，也可以通过使用以奖代补的方式加大企业项目招商引资的力度，吸引国内外资本、技术等生产要素流入，共同加速产业园区的基础设施、项目建设。

(二)拓宽融资渠道，增加多元投入

积极开展产业项目招商引资、选资，通过战略投资、开放股权、项目合作等融资方式进行融资，制定银行建设贷款计划，鼓励采取BOT模式、TOT、合作投资、土地置换、带资建设等建设方式，以筹集园区基础设施建设的资金。整合优化担保和投资机构资源，建设产业区重点企业和项目融资平台。加强银企合作与政企合作，财政部门应积极引导银行与企业、银行与政府的合作，共同助力企业的自主创新之路。一方面，组织银企合作对接会，以项目为合作纽带，银行对项目进行筛选评估，对符合条件的企业放宽贷款额度，提供中长期贷款通道，着重对成长空间大、市场前景良好、资金有缺口的新兴技术型企业提供资金支持；另一方面，政府与银行之间也应积极构建新型的银政合作关系，必要时政府部门要提供一定的财政贴息和财政担保，降低银行对高新技术企业的贷款风险，积极推进国内商业银行与市县政府合作，加强市县二级融资平台建设，利用国有资产、土地等有效资产，加大新平台资本金的投入，提高平台融资实力，鼓励政策性、商业性和企业互助性担保机构在县一级设立分支机构或与县(市)联合成立担保机构，分担贷款风险，强化县级融资担保能力。

(三)建立完善的税收政策软环境

应该借助新税制出台的契机，为园区营造完善的政策软环境以支持其基础设施建设。清理现行的税法和政策，制定在新税法下企业的战略部署。快速适应新税法体系，充分利用新税法中的产业优惠和区域优惠政策的同时改变现行财政在发挥职能时出现的越位、缺位和错位问题，保证财政的公开透明、科学一致、协调高效的运行。为园区营造公开、公正、廉洁、高效的政务软环境。将不必要的审批程序去掉，确保可以公平合理的获取资金、土地等必要的生产要素。将政策信息变得更加透明化，提高共享度，为园区吸引生产要素创造条件。

(四)增强产业园区自主创新能力，拓展产业园区承载功能

围绕主导产业的发展壮大，坚持把工业化、城镇化作为城乡产业联动发展的主要载体，通过城镇化促进第二、第三产业发展，实现劳动力和人口转移，促进农业人口向城市转移，实现农民脱贫致富。积极推进产业园区由产业服务平台向创新发展平台延伸。加大技术研发投入力度，加快产业园区自主创新步伐，通过建立健全风险投资机制、推进园区创业中心和孵化器建设，鼓励企业引进主导技术、关键技术、基础技术和成套技术设备，提升产业园区消化吸收和再创新能力。立足地理区位优势，促进产业园区与区域工业联动发展，把沿边开放和境外资源开发、区域经济合作、承接产业转移结合起来，支持符合条件的地区建设边境贸易中心、境外经济合作区、出口加工区、进口资源加工区。加强开发区与保税区、出口加工区等特殊政策功能区联动发展，打破行政区划限制，采取一区多园、行政托管、资源整合、异地共建等方式，推进区域间产业转移。

(五)设立政府产业投资引导基金

国家近年来重视科技型中小企业的发展，建议政府设立可供中小企业申请的创业创新投资引导基金，坚持以市场为导向，以竞争择优为原则，依据中小企业的经营状况和项目特点，给予不同形式的资金支持，如贷款贴息、资本金投入、无偿资助等。在这一政策红利下，中小企业纷纷积极申报创新项目基金，争取得到政府资金的扶持，进而推动企业的技术创新和成果转化。

(六)强化政府采购政策的正面影响

政府采购的积极效应可以表现为引导创新方向和速度、引导企业生产、推动中小企业发展、鼓励园区内节能减耗、引导市场的消费方向和吸引风险性投资等方面，政府采购的价格、数量和标准都对上述几个方面有着重大影响。如美国硅谷的成功离不开美国政府采购政策，该政策对硅谷的电子、导弹和计算机产品的迅速崛起有着不可忽视的作用。

[1]杨京钟．日本文化产业财政政策对中国的启示[J]．郑州航空工业管理学院学报，2011,(6):51.

[2]Hubert Schmitz,Khalid Nadvi.Clustering and Industrialization:introduction[J].World development,1999,27(9):1503.

[3]张同斌，王千，刘敏．中国高新园区集聚的空间特征与形成机理[J]．科研管理，2013,(7):53.

[4]丁靖轶．财政支持园区经济发展的对策思考[J]．中国财政，2012,(16):68.

[5]刘慧．政府采购政策功能对中小企业的扶持问题[J]．中国政府采购杂志，2009,(12):21.

[6]瓦红英．构建合理的园区财政体系策略研究[J]．财经界(学术版)，2014,(7):14.

〔责任编辑：刘阳〕

2015-04-15

李静野(1981-)，男，山东平度人，博士研究生，从事产业政府规制研究。

F830；F270

A

1000-8284(2016)08-0146-06