对南海航行自由与安全稳定问题的理性认识*

冯梁　杜博



对南海航行自由与安全稳定问题的理性认识*

冯梁杜博

内容提要南海航行自由与安全从来就不是问题，但一些国家基于不同的政治考量，不断宣称南海航行自由受到威胁，为其介入和干涉南海事务寻求借口。认识域内外主要国家对南海航行自由的基本诉求，分析南海航行自由问题对南海主权安全和区域稳定的影响，提出确保南海航行安全的应对之策，对维护中国的南海权益和确保南海和平稳定具有积极意义。

关键词航行自由南海海洋法地缘政治

*本文系国家社科基金重大项目“海上安全通道与国家利益拓展研究”(项目号: 12＆ZD065)的阶段性成果。

南海航行自由问题的提出

航行自由作为海洋实践由来已久。研究南海航行自由与安全问题，应当着眼历史和国际法角度，追根溯源，深入考察。一是着眼历史角度。历史上，海上殖民运动直接催生“航行自由”理念。自15世纪大航路开辟以来，西班牙、葡萄牙凭借先进的航海技术和强大的海军力量，掀起疯狂的蓝色“圈地”运动，使得畅通无阻的海洋成为殖民者的“领地”。针对西班牙、葡萄牙等国划海为界，基于荷兰迅速发展的远洋航海与贸易事业，为防止海洋为大国垄断，1609年，被誉为“国际法之父”的荷兰法学家格劳秀斯发表《海洋自由论》，系统阐述了海洋自由主张，提出“公海航行自由是各国都应享有的权利”的观点，主张各国自由利用海洋。1702年，荷兰学者宾刻舒克发表《海洋领有论》，将海洋划分为领海和公海，领海属于沿岸国家管辖，公海则不属于任何国家管辖，对于国家维护“领海主权”、“公海航行自由权”进行了系统理论阐述。1890年，美国海军战略家马汉出版《海权对历史的影响》，正式提出海权论;不久又出版《海军战略》，提出利用海外基地控制海洋的主张，从而为西方殖民统治者发展海军力量、实施海洋交通线的控制、夺取海外殖民地和势力范围提供理论依据。广大的发展中国家，受制于相对薄弱的海上力量，无法“自由利用”海洋。二战结束后，全球殖民体系土崩瓦解，威胁航行自由的殖民因素不复存在，各国在海洋自由利用上渴求与西方大国的平等地位，东、西方围绕海洋利用问题展开激烈斗争。上个世纪70年代末，联合国历经13年一百余次海洋会议，最终于1982年通过《联合国海洋法公约》，其中有关“航行自由”的规定，得到世界150多个国家的认可。航行自由成为《联合国海洋法公约》的基本精神之一。二是着眼国际法角度。公海自由是公认的国际法原则，是公海制度的核心和基础。1982年《联合国海洋法公约》规定:公海对所有国家开放，不论其为沿海国或内陆国，都有在公海上从事国际法所不禁止的活动的自由。①航行自由是公海自由的一项最基本的制度，包括航行权、船舶的国籍及其地位以及船旗国义务等内容，即任何国家的船舶都可以悬挂旗帜在公海中自由航行，任何国家不得对在公海中合法航行的别国船舶加以阻碍。同时，《公约》58条规定，世界各国在“适当顾及沿海国的权利和义务，并应遵守沿海国按照本公约的规定和其他国际法规则所制定的与本部分不相抵触的法律和规章”的前提下，在其他国家的专属经济区内享有航行自由。②海上航行自由成为海洋法的基本准则之一。

新世纪以来，中国快速崛起产生的政治、经济和安全“外溢”作用日益显现，国际地位和国际影响日益上升，这对旨在维护世界领导地位的美国带来极大挑战。为了牵制中国的和平发展，防止崛起的中国挑战美国世界领导地位，美国开始对华实施新的战略围堵政策。冷战结束后，美国牵制中国时通常拿台湾问题做文章，但随着中国政策的调整以及“台独”势力遭到打压，台海形势朝着和平发展的方向发展，美国利用台湾问题牵制中国的动作空间大为压缩。相比之下，没有完全稳定下来的南海便成为美国牵制中国的又一抓手。在本·拉登被击毙后，新一届美国领导人再度拾起当年把中国视为“战略对手”政策③。2009 年3－4月，中国公务船对长期在专属经济区非法活动的“无暇”号侦察船实施驱离行动，引发一贯标榜“海洋自由卫士”美国的极度不满，后者在国际舆论中大做文章，引发世界舆论哗然。5月，中国针对越南与马来西亚联合和单独向大陆架界限委员会提出南海划界案，向联合国界限委员会提出反对意见。④美方认为这是中国崛起后在海洋问题上的强势行为。2009年7月东盟地区论坛外长会议上，美国借“南海航行自由”议题再做文章，宣称中国国力增长引发南海安全局势动荡，严重危及美国航行自由，南海航行自由受到威胁;南海问题不应由中国一家说了算，应置于国际多边框架内处理。西方少数国家随美而舞，“南海航行自由受到威胁”伪命题正式出笼，成为西方大国时常指责中国的重要标靶。

美国提出所谓“南海航行自由问题”，实质上是美国政治和战略利益考量的结果。为了博取东盟国家对美国插手本地区事务的认可，美国利用南海主权声索国与中国围绕南海岛礁主权和海洋权益而起的争端，以航行自由大做文章，公开指责中国的实力扩张已致南海局势动荡并危及航行自由;而美国作为全球领导者，在此问题上显然具有不可推卸的“责任”，南海问题应当置于国际的多边框架范围来解决。由此，南海航行自由的伪命题正式推向国际社会。

美国从冷战“零和”思维和“国强必霸”的逻辑出发，不能容忍中国国力和地区影响力的合理增长，狭隘地认定中国利用美国无暇东顾之机在东亚推行“亚洲版门罗主义”，无端虚构中国将挑战美全球霸权。美国在其航行自由根本未受任何影响的背景下，仍然提出南海航行自由问题，背后动机主要是为其插手南海问题、加大对华战略遏制做借口。“南海航行自由”实际上是美国设置牵制中国和平崛起的说辞与抓手。美国鼓吹“南海航行自由与安全受到威胁”，客观上也给国际社会造成一种南海局势堪忧的假象，从而为一些西方政客编造“中国威胁论”提供了注脚。

相关国家关于南海航行自由的主张与诉求

南海是沟通太平洋和印度洋、连通亚洲与大洋洲的主要海域，在世界航运上扮演了重要角色。在经济全球化的时代背景下，南海航行对世界几乎所有国家都有影响。南海航行自由主要牵及到南海周边国家以及深度关注南海事务的少量域外大国。

第一，南海周边国家是南海航行自由的利益攸关方，其主张与诉求对南海航行自由的走向和发展产生着重要影响。

以越南、菲律宾为代表南海周边国家提出南海航行自由问题，主要目的在于将南海问题国际化、复杂化，把域外势力引入南海，从中渔利。越南是唯一提出对南沙群岛拥有全部主权要求的东盟国家，也是南海最大的既得利益者。近年来，中国逐渐加强南海维权执法行动，越南意识到，即使东盟国家联合起来也无法平衡中国的力量，为此不断制造舆论，把美、日、印等区域外大国力量引入南海地区，以制衡中国在南海的影响力。越南过去对航行自由问题没有发过什么声音，但随着与中国海洋争端问题的积累以及斗争加剧，越南随美而动，强调南海航行自由问题。2011年越南从日本获得后者关于两国合作确保南海航行安全的承诺。2012年6月，越南在与美国高官的会谈中又获得美国在航行问题上予以合作的承诺，包括制定“南海行为准则”，确保海上自由通行。2012年香格里拉对话会上，越南前国防部副部长阮志勇呼吁，沿海国家在200海里专属经济区内的主权要得到彻底尊重，海上主权争议要对国际社会保持透明和公开。2013年6月更是表示南中国海的冲突会威胁到地区的稳定和安全，特别是海上安全，以及航空、航海自由。2013年10月，越南国家主席在出席APEC峰会期间，与日本首相进行会谈，双方同意开展海洋安全领域的合作。⑤2015年7月，阮富仲作为总书记首次访美，依据“搁置过去、超越差异、发挥共同点、面向未来”精神，与美方在政治、经济、军事领域中取得广泛共识，达成多项协议。外界普遍认为，越共中央总书记在访华后急着访美，是越南奉行大国平衡政策的集中体现，而美国提升与越南的关系，将两国关系提升到全面伙伴关系，无疑对越南在维护南海既得利益上坚持强硬立场提供条件。

菲律宾是南海争端当事国之一，在南海拥有较多的侵占利益，与中国在南海争端中的矛盾相对突出。⑥为抗衡中国，菲律宾多次在南海航行自由问题上做文章。2011年9月菲律宾召集东盟召开南海问题会议，企图借南海航行自由问题拉东盟抗衡中国。2012年5月，菲律宾外长声称中国威胁南海自由航行和自由贸易。“黄岩岛事件”后，菲律宾不断搬弄是非，企图将中菲双边问题上升为中国与东盟组织之间问题。更为严重的是，还多次在公开场合大肆散播“中国破坏地区和平稳定，影响南海航行自由”，意在获取美、日等域外大国的支持，从而进一步扩大菲律宾在南海的侵占利益。2013年8月，菲律宾武装部队总参谋长艾曼努尔·包蒂斯塔和美军参联会主席马丁·登普西表示:“在维护航行自由、无障碍合法贸易、人员和货物的海上通行方面，我们有着共同利益”。⑦2014年3月，菲律宾在美方的怂恿下，通过“分解、绕弯、再包装”策略强推国际仲裁，意在否认我南海断续线的合法地位，攫取黄岩岛等岛礁周边海域为其专属经济区和大陆架。此外，菲方还与美、澳等国签订部队准入协定，不断与上述国家联合军事演习，倚美逞强。显然，菲律宾将美国拉入南海争端，其目的是继续拥有菲在南海的非法侵占的利益。

文莱国民经济收入90%来自海上石油，⑧在南海问题上始终采取低调的姿态，但对南海航行自由表示关切。2012年文莱外长在与越南外长会晤期间，双方谈到南海问题时，强调维持南海和平、稳定、安全和通行自由的重要性，并提出争取早日签署“南海行为准则”。马来西亚已在南沙海域打出近百口油气田，年产石油3000万吨，天然气近50亿立方米。⑨基于经济利益考虑，马来西亚希望保障南海航行自由与安全。对于泰国来说，南海是其进出口资源最重要的战略通道，关乎国家的生存和发展，在南海争端上没有切身利益，除了附和东盟主流观点外，基本上持中立立场。印尼关心南海航行自由与安全，更多是消除地区海盗、海上恐怖主义、海上走私等非传统安全威胁。2011年7月，印尼在东盟外长会议上表示:“我们需要向世界传递一个强烈的信号……南中国海地区的未来是可管理的和乐观的”，并呼吁尽快制定“南海行为准则”，保证航行自由。⑩佐科担任总统以来后，提出要充当海洋轴心国家，对南海航行自由问题表现出较大兴趣，但囿于与中国良好经济关系，并没有直接参与到域外国家对中国的指责中。新加坡表示自己是贸易国，保持南海自由航行对新加坡的利益至关重要，对南海航行自由问题表达了高度关注。

第二，域外大国出于多种目的，不断在国际舆论上制造南海航行自由受到冲击的假象，旨在达成不同的战略目的。

从美国来说，南海航行自由涉及到两个方面问题:从表现上看，南海海域的航行安全和自由航行，关乎美国的能源和经济安全，也关乎美国的军事安全。据统计，西太平洋部队消耗油料的85%须从中东经南海海域运输，美国各种原料的进口量中，亚太地区提供的天然橡胶占88%、棕油占99%、椰油占95%、钛占97%、锡占82%，其中大部分原料要通过南海航线。⑪而确保南海航行自由无论是保障美国在东亚的贸易自由、军事行动的畅通无阻都具有现实意义。更为重要的是，谋求“再领导世界百年”的美国，必须在南海问题上继续扮演地区安全秩序主导者角色，而且这一角色不能因中国的海洋崛起或军事现代化而受到根本影响。为此，美国把中国视为现行国际体系的“挑战者”。2015年3月美国发布的升级版《21世纪海上力量合作战略》，认为“当中国对其它主权国家使用武力或恐吓，提出领土要求时，中国海上力量的扩张也带来挑战。这种行为，加上中国军事意图缺乏透明度，都造成冲突和不稳定，有可能导致误判甚至冲突升级。”⑫美国不允许世界上任何国家在任何地区建立排除美国力量的单独控制区域。因此，它下决心以南海航行自由为借口，通过插手南海事务，使之日益国际化，离间中国与东盟关系，促使南海问题朝着有利于它的方向发展，最终实现分散中国力量、牵制中国、延缓中国崛起的战略目的，确保它在南海安全秩序的主导权地位。

日本作为一个能源极其贫乏、高度依赖海上运输的岛国，经济对外依存度高，战略资源和产品市场均严重依赖海上运输通道，而其中从波斯湾出发，经马六甲海峡或巽他、龙目海峡，进入南海、东海，最后抵达日本的“西南航线”被称作日本海上运输的“生命线”。根据日本方面统计，日本每年约90%的进口石油的和40%的进出口贸易均要经此航线。一旦南海航行自由问题出现，日本的经济大动脉就近乎将被切断，其国家发展将受到致命的打击，为此，日本将维护其军舰和商船在南海航行的自由与安全上升到国家战略高度。更为重要的是，日本还企图将南海问题作为牵制中国、减轻东海压力的重要手段。日本一直把中国视为走向世界大国最大阻碍，既把中国发展视为压力和挑战，在各种场合极力渲染“中国威胁论”，又认为在东亚地区合作的领导权问题上，中国和日本存在着竞争关系，双方是“零和博弈”。2010年7月，日本时任外相松本刚明对南海局势表示:“海洋起着连接世界经济的重要作用，航行自由是国际社会的关注焦点。”2011年6月日本邀请越南领导人访日，双方为“确保航行自由”达成了在南海问题上紧密合作的协议。9月菲律宾领导人应邀访问日本，双方就建立有关南海主权问题和保障航行安全自由的协调机构等问题达成协议。2012年5月，日本和太平洋岛国联合宣言声称“要尊重南海航行自由”。⑬值得注意的是，在南海航行自由问题上，日本表现出对美国亦步亦趋的特征。2015年4月与7月，日本先后与美发表新版《日美防卫合作指导方针》，在众议院强行通过安保法案，旨在拥有集体自卫权，推动日美同盟向全球性迈进，为其堂而皇之地干预南海事务创造条件。

印度作为南亚地区的核心国家，自独立以来一直渴望海洋大国和世界大国地位。尼赫鲁称印度要么成为一个有声有色的大国，要么什么都不是。但在较长时期，印度没有过多关注南海问题。进入新世纪以来，随着印度提出东向政策并重视海洋事务，印度对南海事务越来越关注。2000年，印度就提出“从阿拉伯海的北面到南中国海，都是印度的利益范围”，其制定的《20年国防建设新规则》提出，印度要积极发展高科技武器装备，全面提高军队现代化水平，力争2015年前成为世界军事大国。2011年7月20日，美国国务卿希拉里访印时所说的“现在是抓住2l世纪机会的时候了，现在是(印度)应当领导亚洲的时候了”，⑭更是刺激了印度“大国梦”的神经。然而，把中国视为实现大国梦竞争对手的印度，对中国在南海和印度洋地区不断增长的实力表示担忧。⑮特别是中国海军在亚丁湾护航行动以及潜艇两度进入印度洋进行护舰后，印度国内对中国海军力量进入印度洋更感警惕。印度就把搅局南海问题作为反制行动，不仅宣布要和越南合作开采南海争议区的油气资源⑯，而且在国际舆论上时而与美国遥相呼应。2012年10月，印度国防部长安东尼在谈及南海问题时表示，“印度呼吁各方在解决南海问题时保持克制，南海地区航行与资源获取的自由应该获得保证”，“印度支持符合国际法规的自由航行和资源获取，这些应该得到所有方面的尊重”。⑰莫迪政府上台后，除了加强与印度洋区域国家的海洋事务合作、防止中国力量对印度洋渗透外，还在南海航行自由问题上随美起舞，支持美方提出的南海航行自由，希望各方遵守《南海各方行为宣言》。不过，印度外交具有相对独立性的历史传统，决定了印度不太可能会完全听任美国摆布，充当美国的开路先锋。今后，印度极有可能会根据自身战略利益需要，在特定时间或特殊背景下与美、日在航行自由议题上保持协调或谨慎合作。

显然，在南海航行自由问题上，周边国家与域外大国的战略意图表现出明显的不同。前者更多是关注现实利益，企图借这一议题平衡大国关系，或峙强抗中，维护既得利益，后者则具有更大的战略意图，或确保本国在地区政治安全事务上主导权，或保持东亚相比于中国的优胜地位。

南海航行自由问题对中国南海主权安全和区域稳定的影响

域外大国以南海航行自由为口实插手南海，南海周边个别国家借口南海航行自由搬弄是非，对南海地区的安全稳定和中国维护南海主权带来不利影响。域外大国借南海航行自由问题干预南海事务，导致南海局势更加复杂。

南海是当今世界最繁忙的航运通道之一，每年包括美、日、印等国船只在内多达10万多艘各种船只均安全畅通地通过南海，没有发生一起航行遭到中国妨碍的事件。然而美、日、印等国在南海航行自由问题上，公然颠倒黑白，无中生有地指责中国，完全是别有用心。美国为牵制中国的和平崛起，以“南海航行自由事关国家利益”为由，政治上企图巩固与澳大利亚等国的传统盟友关系，获取其在南海问题上对美国支持;军事上不断加强在南海地区军事存在、与东盟国家频繁进行海上军事演习，意在兑现对相关国家的安全承诺，增强对中国的军事威慑;舆论上，支持东盟相关国家在南海问题上的诉求，意在国际舆论上置中国于不利局面，为美国把握干预南海事务，把握南海问题主导权提供法理依据。日本作为美国的亲密盟友和忠实追随者，在南海问题上紧跟美国声调和步伐，强化日菲南海军事合作，增强日、越海上防务合作，意在巩固日本在东南亚的传统势力范围，遏制中国海洋崛起，与中国争夺东亚事务领导者地位。印度利用南海问题牵制中国，意在中印一旦发生陆上领土争端时谋求海洋方向牵制中国。不难看出，南海航行自由问题正在成为域外大国干预南海事务的借口，围绕南海航行自由而起的国际话语权斗争以及南海斗争也会更加激烈。

南海周边国家借南海航行自由伪命题发挥，企图掩盖侵占我南海权益的事实。长期以来，南海周边国家利用中国集中力量应对我们的台湾问题之机，频繁采取进攻性行为，侵犯我南海主权，不仅侵占我南沙岛礁多达42个(越南29个、马来西亚5个，菲律宾8个)，而且不断扩展岛礁控制海域。更为严重的是，无视我“搁置争议、共同开发”的倡议，在我传统断续线内通过拉拢域外国家投资等方式，恣意掠夺我海洋油气资源，使得我南海权益“岛礁被侵占、海域被瓜分、资源被掠夺、开发受阻挠”的局面更加严峻。越、菲等国利用美、日牵制我国的政策和行动，单方面寻求扩大侵犯利益，且态度日趋强硬，胆子日益增大，步子不断加大，甚至提出为确保侵占利益不惜一战的论调。事实上，影响南海航行自由的，恰恰是那些为了维护既得侵占利益的南海个别国家，而不是中国。南海航行自由作为一个伪命题受到南海周边国家恣意放大，其目的不言而喻:通过吸引世界眼球、扰乱国际舆论、引入国际势力等方式，混淆南海视听，欲继续保持侵占我利益打马虎眼，为其转移南海争端本质、确保侵占我利益做“挡箭牌”。

围绕南海航行自由的斗争，既蕴含损害南海安全稳定的巨大风险，也存在安全合作的重要机遇。南海航行自由与南海安全稳定相互作用，彼此影响，倘若处理得当，则会相辅相成，相得益彰，反之则会两败俱伤。一方面，南海安全稳定有利于南海航行自由活动，而南海航行自由是确保南海安全稳定的重要前提。海上航行自由与安全，是《联合国海洋法公约》的重要精神与内容，是海洋为全人类平等和平利用的关键。进入新世纪以来，中国与东盟绝大部分国家把主要精神精力集中于海洋为主体的经济建设，无论是中国还是东盟，其出口贸易已稳居国家外贸总额前列。保持南海和平稳定，是包括中国在内的南海周边大多数国家的愿望。基于南海航行自由是保证中国与东盟自由贸易的前提和基础，也是南海和平稳定的重要保障，因此，南海周边绝大多数国家愿通过相互沟通、和平协商、相互妥协的形式，对经略海洋行动保持相应的克制，对可能引发海上危机的行动实施管控，无疑为南海周边国家乃至域内域外国家共同磋商探索南海航行安全提供了良好的合作契机。另一方面，南海航行自由争论如若处理不好，也会对南海安全稳定带来巨大风险。自2015年以来，南海航行自由因美国不断蛊惑中国陆域吹填严重影响到航行与飞越自由问题，再度引起世界各国的高度关注。事实上，美国在南海的航行与飞越自由没有因为中国在南沙的陆域吹填而受到丝毫影响，美国真正关注的是中国在南海陆域吹填会不会扩展中国在南海的主权声索，会不会将南海岛礁军事化，从而使它们变成不沉的航空母舰，直接危及到军事行动自由，会不会设立南海防空识别区，根本上影响到美国舰机的行动自由。值得注意的是，美国对王毅在8月3日东盟外长会议前的记者招待会上提出的稳定南海形势的五点倡议视而不见，反而一个劲地在东盟外长会议期间的8月7日呼吁各方要在填海、新建筑和军事化三个问题上停止步骤，折射了美国的真实意图，即便中国不采取岛礁建设，美国也会在抹黑中国方面翻出一些新花样。中美双方倘若各行其是，不加强航行自由方面的言语和行为管控——美国政府听任美军方闯入中国南海岛礁12海里，甚至违背在南海领土主权争端中不选边站的基本立场，在他国争议岛礁上做出严重损害中方利益的事;中方也不注意美方的焦虑而继续扩大实施大规模岛礁建设，甚至采取军事行动以应对美国的粗暴行为，则中美之间因航行自由议题而起的口水仗，极有可能演变为一场严重的军事对峙和冲突。

确保南海航行自由与安全稳定的对策思考

航行自由命题，尽管在近代以来的漫长岁月中成为西方国家谋求海洋控制的借口，但在经济全球化背景下，它已成为中国等后发海洋国家同样应予高度重视的国家利益和国际安全问题。针对美国等西方大国的舆论攻势、南海主权声索国的应声附和以及它们之间的一唱一和，中国既要在理论上进行必要的研究，提出它的历史价值和现代意义，更要在国际话语权等问题上进行必要斗争，赢得主动地位。

进入新世纪以来，我国海洋事业对国民经济的支持作用显著。据国家海洋局权威数据显示，2005年我国海洋经济对国民经济的支持和贡献仅为5%，2012年贡献率上升为9．7%，接近海洋大国的10%的水平。依据国家海洋发展战略规划，至2020年，我国海洋经济对国民经济的贡献率要达到15%，达到海洋强国的水平。⑱而我国经济对外依存度达到60%以上，海上通道安全在促进国家经济可持续发展中具有十分重要的意义。在对外贸易上，我国进出口贸易额由1978年的206．4亿美元增长到2014年的4．30万亿美元。欧盟保持我国第一大贸易伙伴关系，中欧双边贸易总值达到6151亿美元，美国成为我国第二大贸易伙伴，贸易额超5550亿美元，中国－东盟双边贸易达4801．25亿美元，比上年增长8．23%，至2020年，中国－东盟双边贸易努力达到1万亿美元。南海航行通道安全在国家对外经贸中发挥着越来越重要的作用。自1993年我国从出口国转为石油纯进口国以来，我国石油进口量逐年攀升，2011年我国石油进口2．5278万吨，2012年中国石油净进口量达2．84亿吨。⑲2013年，中国石油进口已超越美国成为世界最大石油输入国，石油对外依存度上升至近60%。2015年以来，国际石油价格虽然大幅下降，但中国对世界石油市场的依赖仍然高居不下。在矿产上，2012年我国矿产品贸易进出口总额9919亿美元，同比增长3. 9%，铁矿石对外依存度高达71%，⑳仅从澳大利亚、巴西、印度三国就进口铁矿石51247．25万吨，占进口总量的74．70%。㉑而进口石油输入区域上，中东、非洲和东南亚已成为我国石油天然气的主要输入区域。2013年10月，习近平主席在印度尼西亚国会发表演讲时提出建设21世纪“海上丝绸之路”的宏伟倡议，也正在获得南海不少周边国家以及印度洋海域国家的积极响应。21世纪海上丝绸之路建设成为中国和平发展，实现海洋强国整体战略布局中的重要一环。实现海洋强国梦，不仅要保持南海航行自由和通道畅通，而且还确保全球海域保持自由畅通。由此，包括南海航行自由在内的通道畅通已成为影响海洋强国和中华民族复兴的重要议题。

赢得在南海航行自由问题上的话语主导权，是今后一个时期中国与域外大国的斗争焦点。为此，我们宜从多个方面入手:

一是对外宣传上，旗帜鲜明地提出中国政府对航行自由的立场和态度，必要时以政策宣示和白皮书等形式，对外宣传中国政府在海上航行自由上的政策主张以及在维护航行自由上的基本立场，彻底消除周边国家在南海航行自由上的担忧，从源头上根除域外大国诋毁我国的依据，确保中国在维护海上航行自由安全稳定的大国印象。

二是树立新的安全理念，深化战略互信。开展安全合作符合国家发展的长远利益，顺应国际安全互动的潮流，是国际安全关系的重要准则，是中国与南海周边国家的共同需要。应立足国内外两个大局，秉承“以和为贵、协和万邦”的传统智慧，突破“远交近攻”、“零和博弈”的思想藩篱，坚持“互信、互利、平等、协作”的新安全观，倡导把综合安全、共同安全、合作安全、可持续安全的理念作为构建“公正合理、自由有序、和平安宁、和谐共处、天人合一”和谐海洋观念的重要支撑，使之成为中国构建和谐世界的重要范式选择、制约霸权思维与行为的理论基础与实践标准。加强与南海周边国家文化安全领域的交流与合作，共同塑造和谐南海文化，主动参与并加强在南海安全合作理念领域的磋商和合作;积极推动和开展多形式、多层次、多渠道的地区安全对话与合作，深化有关合作机制，增进战略互信，营造南海新秩序。

三是努力寻找与南海航行安全各利益攸关方的利益交汇点。中国政府要明确表明在确保南海通道安全上的义务和责任，展现中国在维护南海通道安全上的大国责任。深化与世界大国在海运管理制度等方面的合作，加强南海通道安全的磋商与对话协调机制，积极拓展非传统安全领域，如打击海盗、反恐、反走私、缉毒、搜救等领域的务实合作，共同维护南海重要海上运输通道安全，在国际舆论上把握主动。要高度重视海洋公共安全产品的研发和服务。努力研发能服务于南海通道安全的公共安全产品，在船舶导航、航运安全、水文气象、灾害预报、抢险救灾等方面，向东盟和世界其他国家提供价廉优质的安全产品。加强南海海域的海洋观测、航道测量、航海保障等能力建设，加大海上航运监管与服务力度，优化船舶交通管理系统布局，完善沿海干线航标体系，建成西沙、南沙海域公用航标，为南海海上通道安全提供更为全面、准确的公共服务产品。特别是要加快南海岛礁服务于南海航行安全的步伐，加强对现有岛礁上航道、灯塔、水文气象等方面的建设，使之更快更好地服务于南海的航道和航行安全。此外，我国还应当加强与南海进出大洋的海峡水道途经国，如印尼、马来西亚、新加坡等国的合作，积极参与地区机构的活动，维护马六甲海峡、巴士海峡、巽他海峡等重要国际水道的航行安全，以实际行动消除周边国家在南海航行自由问题上的不实之辞。

四是加强利益攸关方密切沟通和磋商，共同维护南海海上秩序。中国与南海周边国家和域外大国在南海航行自由问题上存在较大认识分歧，但只要加强彼此间的沟通、磋商，同样可以将坏事变成好事。2015年中美在南海岛礁问题上虽然龃龉频频，但双方仍然保持着畅通的沟通渠道。一方面得益于中美两国领导人管控危机的高度共识，另一方面也得益于中美两国借助《海上意外相遇规则》( CUES)框架下通联的畅通，使得南海一线指挥员能直接的对话规避海上行动的判断，有效避免因战术动作的不规范而导致的战略误判。为此，中美双方应加强彼此沟通，并与南海周边国家围绕南海航行应遵循的国际法律、法规，商定避免发生海上意外事故的基本规则和处置程序，建立相互通报制度和通信方式方法，建立海上安全问题的沟通对话渠道等。当然，我与美方等大国加强磋商的同时，还需要与东盟全面落实《南海各方行为宣言》各项议程，稳步推进“南海行为准则”内容的商定，实施《落实中国－东盟面向和平与繁荣的战略伙伴关系联合宣言的行动计划》中“……本着循序渐进的原则，在诸如海洋环保、海上航行和交通安全、海上搜救、海上遇险人员的人道主义待遇、打击海上跨国犯罪等领域加强对话与合作……”的规定。㉒要完善中国－东盟防长会议机制，深化海上防灾救灾、海上联合执法、海上搜救、海洋环保等非传统安全领域的合作。一旦条件较为成熟时，我应及时倡导南海周边国家，商讨各国应共同遵守、确保南海航行自由的普遍准则，以一劳永逸地解决南海航行自由问题。

五是条件成熟时提出海上航行自由与安全保障合作机制倡议。海上航行自由与安全是《联合国海洋法公约》的重要精神与内容，是海洋为全人类平等和平利用的关键。我国提出海上航行自由与安全保障合作机制，既符合合作共赢的时代潮流，也是“和谐世界”、“和谐海洋”理念的扩大、延伸和具体运用，有利于我获得世界海洋安全的道义制高点，赢得世界国家对我海洋安全政策的认同。结合当前及未来我国海上安全利益需求，考虑到国际社会的可接受性，我国倡导海上航行自由与安全保障合作机制构建的核心理念应为“和谐、合作、自由、平等、可持续”。为此，需要做好以下几个方面的工作:首先，构建合作平台。我国倡导建立的海上航行自由与安全保障合作平台，可分为论坛式对话机构、部门间互信与合作机构、国家间合作机构三个层次。从近中期看，应先考虑建立论坛式对话机构，逐步建立部门间互信与合作机构，为最终形成国家间合作机构打好基础。其次，制定合作规则。从长远看，我国倡导建立海上航行自由与安全保障合作，应以签订条约、创制公约为目标，使合作方在确保海上航行自由与安全保障合作条约中承担明确的法律义务。近中期看，重点应放在促进各方形成共识，并在此基础上就特定主题和领域达成官方或半官方协议上。再次，确定合作内容。合作内容可分为核心军事合作、非战争军事合作、民事安全合作三个层次。其中，军事合作包括军事装备与技术交流合作、军事情报合作、军事行动合作等;非军事安全合作则包括与海事、海上犯罪防控、海上防灾减灾、灾后救援相关的设备与技术交流合作、信息合作和执法救援行动合作。从近中期看，合作内容应以第二、第三层次为主;从远期看，应视情在骨干成员国之间开展核心军事合作。最后，规划合作路径。在合作路径上，以维护海上航行自由与安全为主题，采取学术交流、人才培养合作、媒体合作、经济科技交流、军事交流与合作、部门合作、首脑会议等多种途径。合作路径的开辟和选择应注意我国各部门、各领域相关人力、物力资源的整合、聚焦，注意各类合作路径的相互支持。

①②《联合国海洋法公约》，海洋出版社，1982年，第63、39页。

③2000年，美国前总统小布什，公开把中国视为影响美国全球霸主地位的“战略对手”。“9·11”事件发生后出于中国参与全球反恐的需要，美国暂时搁置了围堵中国的政策主张和实践行动。

④腾讯网:《马来西亚越南提交外大陆架“划界案”我国反对》，2009年5月8日，http: / /news．qq．com/a/20090508/000029．htm。

⑤凤凰资讯网:《安倍晤越南主席日越同意开展海洋合作应对中国》，2013年10月7日。

⑥Rory Metcalf and Raoul Heimlich，“Crisis and Confidence: Major Powers and Maritime Security in Indo－Pacific Asia”，Lowy Institute for International Policy，June 2011，p．22．

⑦新华网:《美菲扬言要维护南海“航行自由”》，2013年8月25日，http: / /news．xinhuanet．com/2013－08/25/c_125240290．htm。

⑧早报网:《背景资料:文莱达鲁萨兰国》，http: / /www．zaobao．com/special/oil/pages/oil090900a．htm。

⑨国际能源网:《马来西亚如何攫取南海石油》，http: / /intl．ce．cn/qqss/201204/24/t20120424_23266564．shtml。

⑩新浪新闻:《东盟国家正拟定南海行为准则草案欲约束中国》，2011年7月19日，http: / /news．sina．com．cn/c/sd/2011 －07－19/091922838813．shtml。

⑪郭渊:《冷战后美国的南中国海政策》，《学术探索》2008年第1期。

⑫参见美国国防部网站《推进、参与、常备不懈: 21世纪海上力量合作战略》，第3页。

⑬凤凰网:《日本与太平洋岛国开会首提“尊重南海航行自由”》，2012年5月25日，http: / /news．ifeng．com/world/detail _2012_05/25/14817926_0．shtml。

⑭Hillary Clinton，“We are betting on India’s future”，India Today，20 July，2011［EB/OL］．http: / /India today．intoday．In/ story/Hillary Clinton—in—Chennai/1/l45572．html．

⑮Eric S．Morse，“Geopolitics in the South China Sea and Indian O-cean Region: Tiny Ripples or Shifting Tides?”National Strategy Forum Review，August 30，2010［EB/OL］．

⑯后因费用过高，印度石油公司又从南海撤了回来。

⑰环球网:《印度防长吁南海各方保持克制称应保证航行自由》，2012年10月17日，http: / /world．huanqiu．com/exclusive/2012－10/3195908．html。

⑱中国新闻网:《报告称2012年中国海洋生产总值突破5万亿元》，2013年5月10日，http: / /finance．chinanews．com/cj/ 2013/05－10/4806055．shtml。

⑲和讯网:《2012年中国石油净进口量达2．84亿吨，石油对外依存度上升至58%》，2013年1月30日，http: / /news．hexun．com/20130130/150767427．html。

⑳“中联钢: 2012年中国铁矿石对外依存度为71%”，2013年1 月17日，http: / /cj．gw．com．cn/news/news/2013/0117/ 200000095687．shtml．而在2010年，我国铁矿石对外依存度仅为53．6%。

㉑中国金融信息网，“中国钢铁工业协会秘书长张长富”，http: / /news．xinhua08．com/a/20120323/927422．shtml．

㉒中国驻印尼大使馆网站，“落实中国—东盟面向和平与繁荣的战略伙伴关系联合宣言的行动计划( 2011－2015)”章节1．5．4，2012年2月29日，http: / /www．fmprc．gov．cn/ce/ceindo/chn/zgyyn/zywx/t909437．htm．

〔责任编辑:吴明〕

作者简介:冯梁，南京大学“中国南海研究协同创新中心”副主任，海军指挥学院“海洋安全研究中心”主任、教授、博士生导师;杜博，中国南海研究协同创新中心助理研究员、海军指挥学院战略学博士研究生。南京，210093