全面二孩政策与中国人口趋势*

陈友华



全面二孩政策与中国人口趋势*

陈友华

内容提要党的十八届五中全会决定标志着在中国实行了35年之久的独生子女政策的终结。全面二孩政策的实施究竟是恰逢其时还是姗姗来迟?中国人口发展趋势是否会因全面二孩政策的实施而逆转?所有诸如此类的问题是社会关注与讨论的热点。本研究表明:独生子女政策本身就是一个历史性错误，中国人口与经济社会形势早已发生了根本性变化，全面二孩政策绝非恰逢其时而是姗姗来迟，中国人口发展趋势不会因全面二孩政策的实施而改变，中国的生育政策调整具有亡羊补牢的性质。全面二孩政策是生育政策调整的“中点”而非“终点”，要想取得预期的生育率回升的效果，相关的配套改革必须跟进。全面二孩政策是中国深化改革的突破口。

关键词全面二孩政策中国人口

*本文系国家社会科学基金重点项目“完善人口和计划生育利益导向政策体系研究”(项目号: 11AZD025)、国家自然科学基金项目“中国性别失衡与社会风险控制研究”(项目号: 71173100)与教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“中国生育政策研究”(项目号: 14JJD840007)的阶段性成果。

目前，中国经济增速下行压力巨大，经济形势异常严峻。可以从需求与供给两个不同的视角研究与分析经济增长。经济增长短期看需求，长期靠供给。一国或一地的GDP由劳动、投资与全要素生产率三者决定( GDP =劳动×投资×全要素生产率)。

党的十八届五中全会公报指出:“促进人口均衡发展，坚持计划生育基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，积极开展应对人口老龄化行动。”这标志着1980年开始实施的独生子女政策的终结。在“单独二孩”政策实施两年时间后，十八届五中全会作出“普遍二孩”政策决定背后的考量是什么?“普遍二孩”政策实施从时机的把握上究竟是正当其时还是姗姗来迟?“普遍二孩”政策将对中国的人口与社会经济发展产生怎样的影响?“普遍二孩”政策能扭转中国人口发展的长期趋势吗?等等，所有诸如此类的问题已成为人们关注的热点。

全面二孩政策:恰逢其时还是姗姗来迟?

新中国成立后中国人口增长过快及其对经济社会发展可能带来的诸多负面影响，一直是中国人口问题关注的焦点。但自1973年全面开展计划生育以来，妇女生育率出现持续快速的下降，人口过快增长的势头早已得到有效的遏制，自1992年以来妇女生育率下降并维持在更替水平以下。越来越多的迹象表明，中国妇女生育率进入低水平后并没有稳定下来，而是呈现出持续下降的趋势，目前已不足1．5，甚至已陷入低生育率陷阱。低生育率意味着人口内部已潜藏着负增长的潜能，而这种潜能正在加速集聚，2025年后将加速释放。届时，历时数十年甚至更长时间的人口负增长将不可避免。

图1　中国人口变动的历史与前景(‰)

图2　中国妇女总和生育率的变动情况

而“劳动=劳动年龄人口×劳动参与率×平均劳动时间”。自2012年以来中国的劳动年龄人口转呈加速减少之势，伴随着教育的扩张等，年轻人进入劳动力市场的年龄逐渐延后，劳动参与率持续下降，而现已进入劳动力市场的80后与90后，其受教育程度、思想观念、劳动热情、家庭负担与对生活品质的要求等与其父辈相比已有根本性的不同，每个人的平均有效劳动时间较以往明显缩短，致使有效劳动投入快速减少，并大大快于同期劳动年龄人口减少的速度。

而“投资=投资数量×投资效率”。在中国，投资数量经历了一个急剧膨胀的过程，投资的高速增长难以延续，更为严重的是中国的投资效率急剧下降。这预示着中国依靠投资推动的经济增长已经一去不复返。

中国在经历快速少子老龄化的同时，劳动力内部结构老化也异常明显，劳动力的活力与创新能力因此而下降，而产业结构的转型升级也非一蹴而就，全要素生产率的提高需要假以时日。这预示着在2020年前中国经济将经历一个非常困难的时期。

改革开放以来，中国在经济建设取得巨大成就的同时，其社会形势已发生了深刻的变化，目前正处在社会矛盾集中爆发期，各种社会问题与社会矛盾相互交织在一起，对社会的和谐与稳定构成了严重的威胁。在人口与计划生育方面，则突出地表现在如下几个方面:一是与独生子女政策密切相关的失独等负面效应加速显现。二是伴随着20世纪70年代初以来生育率的大幅度下降与80年代以来出生性别比例的严重失衡同方向叠加，使得严重的男性婚姻挤压及其与此相关的问题加速显现(陈友华，2004)。三是中国的劳动力由无限供给向相对不足转变的刘易斯拐点已经来临，自2012年开始劳动力人口开始持续减少。四是少子老龄化向纵深发展。五是极端的独生子女政策导致党群干群关系长期处在紧张与对立的状态。所有这些对人口与计划生育的健康发展与家庭的和谐幸福构成了严重的负面影响。

中国的社会问题与社会矛盾众多。如何寻找改革的突破口，则考验着执政者的智慧。一方面，人口与经济社会形势已经发生了根本性的变化，在人口过快增长问题早已得到有效解决的同时，人口结构性问题越来越突出，计划生育政策调整、计划生育机构改革与转型发展乃大势所趋。另一方面，计划生育政策调整本就是一个还权于民的善举，自然会赢得广大群众的广泛赞誉，而来自利益相关者与部门的阻力也相对较小。因而自然成为深化改革的突破口。党中央审时度势，在党的十八大、十八届三中全会、十八届五中全会上分别对计划生育机构改革、单独二孩与全面二孩政策作出了一系列重大部署，不仅借计划生育政策调整赢得了百姓的广泛支持，而且某些社会矛盾也得到了有效的缓和，从而为下一步深化改革赢得了时间与群众基础，充分展现了党中央的智慧与胆略。

全面二孩政策更多是对始于1980年的独生子女政策在新形势下的回应，而迟迟不对已经发生了根本性变化的人口与经济社会形势适时做出回应。那么这一政策的实施，究竟是恰逢其时还是姗姗来迟?要回答这一问题，首先必须从独生子女政策的历史拷问与回应开始。

伴随着独生子女政策的推行，独生子女政策的必要性、可行性、公平性与正当性等就一直备受争议(郭志刚，2008)。由于独生子女政策严重脱离中国社会的实际，因而当1980年在全国推行伊始就遭致群众的顽强抵抗。在此情况下，党中央在20世纪80年代中期对独生子女政策进行了必要的调整，从而形成了“国家鼓励公民晚婚晚育、提倡一对夫妻生育一个子女;符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女”的多样化生育政策。由此可见，独生子女政策本身就是一个有欠周详考虑的历史性错误。始于20世纪80年代中期的生育政策调整，实际上是党中央对计划生育领域的“拨乱反正”。①

中国的以独生子女为主要特征的生育政策始于20世纪80年代中期，除广东省外，一直延续至2013年党的十八届三中全会对生育政策作出重大调整。

短期内妇女生育率可以偏离更替水平较多，但生育率长期偏离更替水平较多，最终将导致人类自身的消亡。因此，从长期来看，妇女生育率应该维持在更替水平附近，这既是人类自身延续的基础与前提条件，更是经济社会可持续发展的基础与前提条件。

中国妇女生育率在1992年首次下降至更替水平以下，且随着时间的推移而呈现出持续下降的趋势，并与更替水平之间的距离越来越远。目前中国妇女的生育率只有1．4左右，只及更替水平的三分之二。中国人口将在2025年前后抵达峰值，随后将加速减少。一国的人口数量是构成综合国力的基础。伴随着人口的减少与在世界人口总量中所占份额的快速下降，曾经与今日之人口大国的中国不仅不可避免地将出现小国化趋势，更为严重的是将加速中国的消亡。

中国的人口形势早已发生了根本性的变化，作为社会政策的计划生育政策也应该与时俱进地根据人口与经济社会形势的变化而适时地做出必要的调整。考虑到生育率一旦下降就会形成惯性，一时很难刹住车。因此，生育政策的调整应从生育率下降至更替水平之前就应着手进行，而不是等到生育率下降至更替水平之下时才进行。由此可见，中国生育政策的再次调整至少应该从20世纪90年代初就开始着手进行。但令人十分遗憾的是中国的生育政策在过去的岁月里“任凭风浪起，我自巍然不动”，而迟迟不对已经发生了根本性变化的人口与经济社会形势适时做出的回应。直至2013年党的十八届三中全会与2015年党的十八届五中全会才分别对生育政策做出了重大调整。由此可见，中国的生育政策调整绝非“恰逢其时”，而是“姗姗来迟”。“全面二孩”是“单独二孩”后党中央审时度势，排除各种影响与干扰而做出的又一个正确抉择。

中国的低生育机制已经形成

受机构改革影响，全国各地党政领导对计划生育的重视程度普遍下降，计划生育工作力度明显减弱，相关部门责任落实不到位，基层计生队伍不稳等。在此背景下，2014年全国各地又陆续实施“单独二孩”政策，然而却遭遇普遍“遇冷”(陈友华、苗国，2014)。2013年与2014年全国出生人数并未出现明显的回升。这充分表明，无论是生育政策的约束力、还是计划生育的影响力都已经式微，群众生育观念已然发生了根本性转变，少生优生甚至不生成为绝大多数人的自觉行动。这是计划生育的成就，更是中国面临的最大人口问题。单独二孩政策实施是一个全国性的社会实验，“单独二孩”政策的普遍遇冷，为全面二孩政策的加快实施提供了足够的经验支持，也打消了人们对全面二孩政策实施后可能出现的较为严重的出生堆积的种种担忧。

从下表可见，较发达国家与地区的生育率在2000年前呈持续下降趋势，进入21世纪后多止跌回升(新加坡是一个例外)。欠发达国家与地区的生育率在1950－2015年间呈持续下降的趋势(中国似乎是一个例外)。我们注意到，发达国家与地区从20世纪开始或迟或早多采取鼓励生育的政策，但生育率并不因此而回升，而是出现持续的下降，甚至下降至超低水平( TFR＜1．5)。令人欣慰的是:进入21世纪后，发达国家的生育率终于出现了止跌回升的趋势，但尽管如此，至今还没有一个发达国家的生育率回升至更替水平或以上。1996年韩国废除了计划生育，并在不久后推行鼓励生育的政策，但韩国妇女生育率仍延续了以往下降的趋势。韩国的经验表明:生育率下降趋势一旦形成，便会形成很强的惯性，要扭转生育率下降的趋势，不仅需要刺激生育政策，还需要足够的时间。韩国的经验与教训非常值得中国吸取。

表1　1950－2015年世界主要国家与地区的总和生育率

中国的低生育率机制早已形成，且与西方发达国家有很大的不同，主要体现在如下几个方面:

一是强制性的计划生育在中国妇女生育率下降过程中扮演了重要的角色。尽管伴随着经济社会的发展，计划生育因素在中国妇女低生育率形成机制中的重要性逐渐下降，并在上世纪90年代初期逐渐被经济社会发展所取代。

二是低生育率形成的文化背景不同。例如，文化禁忌的阙如，使得包括人工流引产在内的一些做法在中国文化上几乎没有遭遇任何的阻力。超生普遍受到制度性歧视与排斥，而非婚生子女更是不被国家与社会所接受，致使中国的非婚生子女几乎可以忽略不计，而非婚生子女在西方出生人口中占有相当的比例，进入21世纪以来部分西方发达国家妇女生育率的回升部分归因于非婚生育率的提高。

三是低生育率形成的时代背景不同。中国的低生育率下降及低生育率机制形成时所处的经济社会环境已然发生了很大的变化。例如，传媒的空前发展，特别是移动互联网时代的来临，使得除朝鲜等极个别国家外，包括现代思想观念与现代生活方式在内的文化在全球范围内加快传播，传统社会那种信息传播的死角早已经被清除。

四是在世界上其他国家很少出现的某些现象加速了中国妇女生育率的下降。例如，管生不管养文化的形成，生育与养育成本的大幅度上升，独生子女管教难，妇女就业率高与制度性支持严重不足，个体主义、消费主义与享乐主义的极度盛行，“活在当下”成为普遍的社会心态，等等。

中国的人口发展趋势是否会因普遍二孩的实施而改变?

相对于其他社会经济变量，人口变量具有如下显著特点:一是人口是一个慢变量，政策环境的改变对其短期的影响是微小的。因此，我们绝对不能寄希望于全面二孩政策的实施而“药到病除”。二是人口具有累积效应。长期的日积月累，其人口内部会集聚某种势能，当这种势能集聚到一定时候，会徐徐释放。人口发展趋势一旦形成，在短时间内是不可能逆转的。三是人口问题的产生与后果的呈现中间有一个较长的时间差。例如，出生性别比例失衡与后果呈现之间有数十年的时间差。四是人口问题一旦产生，多无解。五是人口变量的周期性。今日之人口问题，来自于昨日之解决方案，这意味着今日之人口问题部分是被昨日解决方案所建构出来的。例如，今日中国劳动力短缺是以往出生人数下降与经济快速增长对劳动力需求增加的必然结果。同样，今天的生育政策调整，并不能解决当下中国业已出现的人口问题，而是力图避免未来出现更多更为严重的人口问题。

长期的过于严苛的计划生育、特别是独生子女政策的长期施行，在人口增长得到有效控制的同时，也使得中国目前面临严重的人口结构性问题，突出地表现在少子老龄化、劳动力短缺与出生人口性别结构的严重失衡等。中国的低生育率机制不仅早已形成，且在移动互联网时代被进一步强化，我们不得不承认中国目前已经陷入“低生育率陷阱”而短时间内难以自拔。全面二孩政策的实施，虽然会在短时间内促使出生人数的增加与生育率的回升，从而有助于减缓少子老龄化前进的步伐、增加未来劳动力供给、提高家庭抗风险能力，但中国人口发展的趋势不会因为全面二孩政策的实施而在短时期内得以逆转。由此可见，现在的生育政策调整本身就具有亡羊补牢的性质。

全面二孩政策之后的期许

全面二孩政策是生育政策调整的“中点”而非“终点”。鉴于目前的生育率情势与人们的生育观念状况，中国实际上早已到了废除限制性生育政策，转而采取鼓励性生育政策的时候了(陈友华，2011，2015)。但长期的过于严苛的计划生育、特别是独生子女政策的施行，以及一元化的铺天盖地的计划生育宣传，已经在广大的干部群众中形成了对中国的人口与计划生育的固有思想与认识。由于这种思想认识的转变需要一个过程，因而短期内计划生育从限制到鼓励的根本性逆转将引发社会政治的震荡。从政治正确性、干部群众的可接受程度等角度考量，中国生育政策的渐次调整不失为一个可行的方案。中国生育政策的调整将分四步走，第一步“单独二孩”，第二步“全面二孩”，第三步“自由生育”，第四步“鼓励生育”(陈友华，2011，2015)。由此可见，全面二孩政策仅仅是中国生育政策调整迈出的第二步，伴随着人们思想认识的进一步转变，在“十三五”与“十四五”期间终将迈出生育政策调整的第三步与第四步。我们期待着这一天的早日到来。

单独二孩政策已经启动近两年时间，但与之相对应的计划生育利益导向政策、社会抚养费征收与党纪政纪处罚政策、宣传教育政策等配套政策的调整与改革至今仍没有完全落实到位。与单独二孩政策调整相配套的政策改革滞后是一个带有普遍性的社会现象。全面二孩政策实施后必须努力改变单独二孩政策实施至今所出现的配套政策改革严重滞后的局面。

中国低生育率机制早已形成，“单独二孩”遇冷等都预示着即便实施全面二孩政策，如果没有与此相对应的配套政策的跟进，很难达到预期的效果，由“单独二孩”遇冷到“全面二孩”遇冷是完全可以预期的。因此，要努力消减生养给家庭所带来的从经济到精神方面的巨大压力，建立健全生育与养育成本的社会补偿机制，国家与社会在孩子生养方面应承担更多的责任。如给予孕产妇更长的假期、建立更多的托儿所、幼儿园等，国家也应给予更多的财政支持，并促使生育与养育公共产品与公共服务的均等化，以减轻家庭与父母养育子女的负担。唯有如此，全面二孩政策才有可能达到预期的效果。

①至今有一种似是而非的认识，认为中国1980年实施独生子女政策是在当时人口形势下迫不得已而为之的无奈之举。实际上根本就不是这么回事。主要理由有二:一是中国在20世纪70年代初实施“晚稀少”生育政策，妇女生育率经历了人类历史上最为迅猛的下降，到70年代末已下降至略高于更替水平，距离人类生育率的理想目标仅一步之遥，在此情况下根本就没有实行独生子女政策的必要。二是独生子女政策不仅严重脱离中国的实际，而且与作为基本人权的生育权严重相悖。以往研究中很少从人类文明角度去审视强制性计划生育的必要性与合理性。强制性的独生子女政策与强制性的人工流引产等实际上人不能干。正所谓“上帝的归上帝，凯撒的归凯撒”。如果人可以高尚地“计划生育”，那么“计划死亡”就没有道德障碍了。

参考文献

1．陈友华:《近喜远忧的持续超低生育率——以苏州为例》，《江苏社会科学》2004年第4期。

2．陈友华:《建言生育政策调整》，《中国改革》2011年第7期。

3．陈友华:《计划生育:从机构改革到转型发展》，《人口与社会》2015年第2期。

4．陈友华、苗国:《意料之外与情理之中:单独二孩政策为何遇冷》，《探索与争鸣》2015年第2期。

5．郭志刚:《中国的低生育水平及其影响因素》，《人口研究》2008年第4期。

〔责任编辑:毕素华〕

作者简介:陈友华，南京大学社会学院教授、博士生导师，youhuachen @ nju．edu．cn。南京，210046