中国人口格局的转变和新人口发展战略的构造*

任远



中国人口格局的转变和新人口发展战略的构造*

任远

内容提要作者基于对我国“十三五”和中长期人口格局变化的判断，提出需要重新调整中国人口发展战略和实施相关政策改革。作者提出需要将生育政策改革、开发人力资本红利、推进户籍改革和实现迁移流动人口市民化、积极开展行动应对老龄化，及强化家庭的发展能力构造成为面向未来的新人口发展战略五个支柱。作者深化讨论人口转变和人口红利的关系，提出应充分挖掘人口结构变化产生的“新人口红利”，推进未来经济社会的发展转型。

关键词新人口发展战略新人口红利人口转变

*本文的初稿发表于《解放日报》2015年3月8日“思想者”专栏，在此基础上进行了进一步修改。

人口变动和经济社会发展具有很强的内生关系。人口构成国家发展的核心资源，也构成发展的基础环境，同时人口的就业和创新、人民的生活福利也是发展的目的。经济和社会发展通过决定人口生育率、死亡率和空间变动影响人口动态。合理的经济政策和社会发展战略需要适应人口状况的基本国情、适应人口格局的变化，并将人口总量和结构转化成为发展的动力，实现人口动态和经济发展方式和社会生活模式的内在统一。

改革开放以来的国家发展成就，是基于人口变动格局和与之相适应的劳动密集型经济发展方式。而我国未来将面临人口格局的巨大转变，迫切要求经济发展方式和社会生活模式重新进行调整，要求人口发展战略的调整和相关政策体系的整体改革。

未来人口发展格局的大转变

如果我们观察中国人口发展的状况和动态，可以看到“十三五”期间是我国人口变动态势处于深刻转折的时期，从1970年代以来支撑中国改革开放的基本人口格局出现了新的变化。

1970年代以来我国的人口基本格局是，人口总量的快速增长、劳动力数量和劳动力比重的快速提高为经济发展提供了充足的低成本劳动力，社会抚养水平持续下降增强了储蓄投资的能力，相对缓慢的老龄化水平促进了经济积累，而不断下降的生育率和死亡率推动完成人口转变，构造出一种人口红利的效应，伴随着沿海工业化的大规模人口迁移流动激活了劳动力资源和城镇化发展。

但是从“十三五”和“十四五”这十年间，整个中国人口格局处于大转折的时期。这个大转折的标志就是:第一，人口总量性转折，中国人口总量将逐步到顶实现零增长，然后开始长期的负增长。第二，人口结构性转折，劳动适龄人口比重和总量已经开始下降，农村剩余劳动力在当前农业生产率水平下将很快吸纳干净(任远等，2015)，低成本劳动力将无法继续，劳动力的成本已经开始上升，“刘易斯转折点”将全面出现(蔡昉，2008)。第三，人口城乡结构转折，未来的十年特别是2015－2020年的“十三五”期间是城镇化继续深化的时期，城镇化将从农村人口进入城市的非农化阶段过渡到迁移流动人口市民化的阶段，也就是中国需要完成从城乡二元结构向城乡一体化结构的转变。因此，在这一时期的城乡平衡、区域平衡和社会内部整合问题压力更大。第四，人口老龄结构深化，“十三五”期间老龄化程度将快速“起飞式”提高，使得原来适应大量劳动力人口的“生产型经济体系”需要过渡到更加适应老龄社会的“生产－消费混合性经济社会体系”。第五，人口转变的转折，也就是以降低生育率和降低死亡率为主要特点的人口转变已经完成，国家发展过渡到如何应对长期低生育率、长期低死亡率的后人口转变时期的经济社会生活。人口格局的转折性的变化，对于经济增长、社会保障体系、城乡基本公共服务体系、城市管理和区域发展都带来深刻影响。

重要的是，这样的人口格局的大转折，使得原来适应1980年代以来的支撑人口发展战略的核心支柱显得不适应了。在过去三十多年的人口发展战略和政策支柱包括计划生育和生育率控制、扩展劳动力使用的低成本劳动力和劳动密集型加工业发展、强化“人口红利汲取”与忽略社会保障和社会福利的积累性生产模式，等等。未来的人口格局的大转折需要重新构造新的人口发展战略，在“十三五”期间布局和开辟新的人口发展略框架和人口政策体系，从而得以支撑“十三五”期间经济发展方式的转型和发展能力的可持续性，支撑新型城镇化的不断发展，支撑民生福利的提高和全面建成小康社会目标的实现。

人口发展战略调整和政策改革

未来的人口发展战略调整和政策改革，首当其冲的是需要使国家的生育政策回归常态。应该看到从1980年代开始的计划生育政策是通过行政强制干预家庭生育的行政政策，它是在应对1960－1970年代以来人口快速增长和生产力水平相对低下的临时救急性的政策，是一个以控制生育和控制人口为基本话语的公共政策，其政策目标是实现和促进从1980年代以来的生育率下降和人口转变。那么，在当前人口增长和经济发展的内在紧张关系已经缓解，人口转变已经完成，而且生育率已经下降到很低水平以后，生育政策就有必要回归常态状态，即由个人家庭自主决定其生育行为，政府通过社会经济机制间接地对人们生育决策进行调节，并且通过支持和服务于家庭生育行为来提高妇女和家庭的福利。长期低生育背景下的人口内在萎缩，必然对民族和国家未来发展是不利的，也是不可持续的。长期低生育率日益产生出新的社会问题，则需要生育政策调整，需要加以应对和避免出现。这些都提醒着从实施“全面二孩”到推进实现“自主生育”，逐步从行政性生育管制转向家庭计划的必要性。而且，我们看到生育政策因素对于生育率的影响作用已经越来越弱，人口生育率已经更主要由社会经济发展因素所决定。行政力量干预生育行为，也是公共权力过度干预私人权利的不恰当的行政作为，同时行政强制的生育政策反而成为了对部分有生育需求的人口的阻碍，成为阻碍部分居民的福利和幸福的行政政策。党的十八届五中全会已经确定了“全面实施一对夫妇可生育二个孩子的政策”①，在“十三五”期间的生育政策改革是呼之欲出和迫在眉睫的，并将会成为人口发展战略改革的突破口。通过生育政策改革着眼于长远的人口和发展均衡，着眼于家庭的发展能力和稳定性，以及着眼于鼓励维持合理的生育率水平对经济内需和国家未来发展提供支撑，将根本转变1970年代以来(特别是1980年代以来)生育政策方向、目的和执行方式。

面向未来的人口发展战略调整和政策改革的第二个取向，是从重视劳动力数量开发利用和汲取“人口红利”的发展战略，过渡到重视发挥人力资本作用的“人力资本红利”发展战略。当前我国劳动力成本已经上升，劳动适龄人口数量和比重已经下降，低成本劳动力已经越来越不是我国发展的比较优势，以大量用工和密集劳动生产为基础的传统加工工业产业模式很难继续维持。同时，劳动适龄人口比重下降和老龄化程度提高要求提高人口的劳动生产率来维持经济的可持续性。在这个人口背景下，提高经济产业的创新能力和技术含量，增强产业生产的附加值就显得非常必要。因此，提高人口的素质，通过劳动者的人力资本替代劳动者的劳动力数量，将会成为未来人口发展战略的核心。区别于投资于基础设施和投资于物的经济驱动模式，未来的经济发展更加重视投资于人的发展，通过投资于人，形成和开发附着在人身上的人力资本，包括加强人口教育、健康、保障、文化和迁移。人力资本蕴含着更高的生产率、更强的创新精神和人口消费率的提高，都能够为未来的国家经济社会发展提供动力。而且，这样的投资于人的发展，在事实上促进了社会进步和增进人的福利。投资形成庞大的人力资本和充分开发利用人力资本的作用，不仅要发挥青年人口的人力资本作用，使青年人口的创新创业成为发展的主要作用，也包括发挥老年人力资本的作用。不仅要大力培养和吸纳移民和海外人才，也需要加强对迁移流动人口的教育培训，使得迁移流动人口能够通过人力资本进步融入所在城市并支持城镇化的推进。人口发展战略调整应努力使人口红利转化为人力资本红利，并支撑人口红利逐步减弱后的人口比较优势。例如中国未来的人口比较优势不是低成本的简单劳动力，而是低成本的技术工人和低成本的受过系统教育的高素质人才，这能够有助于推动中国创造、推动万众创新，和发展具有一定技术含量的创新性产业和生产体系。面向未来的人口发展战略调整和政策改革的第三个取向是加快户籍改革，推动实现迁移流动人口的市民化和社会融合。当前我国城镇化的比重已经达到54．77%。城镇化过程中伴随着大规模的人口迁移和流动，但是其中多数是非户籍的人口迁移流动。据统计我国离开所在街道乡镇半年及以上的人户分离人口2．98亿，离开所在区县的人口2．53亿，其中的外出农民工1．68亿。城镇中7．5亿人口中，有约2．7亿人口没有所在地的户籍。这样大规模的乡城迁移推动了中国城镇化和城乡发展。构成了城市工业部门吸纳传统农村剩余劳动力的非农化过程。但是在未来5年中，如果不考虑农业劳动生产率的进步，我国农村剩余劳动力基本上很快就会吸纳干净。因此如何使非农化的人口实现市民化和社会融合，是城镇化发展的新的任务，这个任务也就是要不仅实现“人口的城镇化”，而是要使人口融入城市，实现人的城镇化(任远，2014)。市民化和社会融合对于国家发展必要性在于，如果不能实现迁移流动人口的市民化，将会加剧城市内部分裂和扩大城乡分裂，就难以实现城乡一体化的发展目标，并不利于城市内部的社会整合和社会团结。通过加快户籍改革和市民化，才能够在城镇化过程中形成稳定的中产阶级，构造出国家发展的经济内需，并通过收入提高和消费促进来支持产业工业的发展，推动制造业和服务业的繁荣。因此虽然生育和家庭问题仍然重要，但是生育问题已经越来越不成为中国人口发展的主轴，人口迁移流动和城镇化战略将塑造未来中国的国土分布格局、决定城镇化发展和城乡生活的基本面貌。国家发展的新人口发展战略需要更加重视适应人口迁移流动和实现城乡统筹发展，适应人口大量集聚对高密度城市区域提供平等性、整合性社会服务、提高城市运行的效率，适应人口迁移流动完善城市体系和重视满足人口的民生福利需求。这样的以人的城镇化为核心的新型城镇化，通过实施社会整合和社会包容为基础的移民政策，将会成为未来新人口发展战略的重要支柱。

面向未来的人口发展战略调整和政策改革的第四个取向，是国家发展要积极应对老龄化，逐步通过制度建设和社会体制建设，将老龄社会构造成为新的经济和社会形态。不论采取什么政策，老龄化的基本发展趋势是不能阻挡的，老龄化构成人口结构变动的常态，未来我国也将进入老龄化加速增长的时期。因此整个社会的就业制度，退休制度和社会保险体制、年金体系的发展、公共卫生体系的完善等等，都需要实现快速地调整和建设，来适应快速的老龄化过程。延长法定退休年龄目前仍然面临很大的压力，但是总能够通过公共政策的相互利益协调，创造出条件推动相关制度的改革。老龄社会公共政策构建的目的，不主要是为了缓解老龄化本身，或者将老年人口作为被照顾的对象提供更加完善的保障和服务，更在于老年人口本身作为积极的参与者，和年轻人口一起共同构成未来老龄社会的组成部分。未来的人口发展战略不是如何服务照料老年人口，而是社会经济体系如何能够有效包容老年人口，以及将人口老龄化的人口过程构造成为国民经济和社会发展的组成部分，甚至是服务经济的新动力。例如与老龄相关的健康产业的巨大潜力，将成为制造业作用相对减弱以后城市和国家发展的新的经济增长点。分年龄组死亡率的下降总是会不断加深老龄化，在这个意义上老龄化意味着健康促进和社会的进步。人口的预期寿命、健康预期寿命逐步延长，也使得在老龄化背景中有可能和有必要继续充分发挥老年人力资源作用，推动生产性老龄化的发展。使老年人口能够继续经济参与和社会参与，特别是老年人口参与家庭社区服务、参与社会事务和社会贡献，不仅是对老年人口社会生活方式的重新构造，也是整个社会的经济财富和社会财富的持续积累和释放的作用。在积极应对老龄化的过程中，技术创新发挥着越来越重要的作用，技术创新不仅能够适应老龄化过程不断提高劳动生产率，以实现对老龄社会结构的经济可支撑性，更在于技术创新改变对老年的定义，改变对老年社会经济生活的定义，从而使更有质量的老年生活和更有生产性的老龄社会得以可能。中国将在2020年左右人口总量上被印度超过成为世界人口第二的国家，但中国将长期作为世界上老年人口最多的国家。快速老龄化是国家发展所面临的巨大挑战，需要从国家、城市和社区层面积极和充分地加以应对，完善相关的养老服务和老龄社会发展体系。

面向未来的人口发展战略调整和政策改革的第五个取向是强化家庭的发展能力。人口转变完成、长期的低生育率、人口迁移流动的加剧，以及相关联的婚姻模式的变化、城市生活方式的扩散，造成的直接后果是家庭规模减小、家庭的功能弱化、家庭支撑家庭再生产和社会生活的能力都显著下降。例如未来的家庭将面临严峻的养老的压力，以及家庭给生活和工作发展正面临日益尖锐的紧张关系。特别是在人口城镇化过程中出现的6000万留守儿童、5000万留守妇女和6000万留守老人，凸显出家庭在城镇化过程中的分离和脆弱。家庭能力的弱化削弱了社会稳定的能力，因为家庭是社会的细胞，家庭问题的日益凸显将表现为社会问题。同时家庭能力的弱化也削弱了经济持续繁荣的基础，家庭作为消费的基本社会单位，构成了中产阶级社会的消费基础。现代社会仍然需要在家庭的基础上建构社会秩序、提供劳动力的培养和再生产，并创造经济发展的生活需求。因此未来的人口发展战略需要从重视生育率的下降，逐步过渡到重视提供对家庭的支持服务，重视增强对家庭的发展能力。当前的人口政策有着若干对失独家庭、贫困家庭的特殊性政策，但是还缺乏完整系统的家庭政策的设计。家庭政策的发展需要在我们的收入税收体系中不是以个人来考虑，更要考虑家庭福利和利益的均等化，在补贴政策，税收政策等方面以家庭为单位来提高人口的福利。家庭政策的强化，通过家庭政策提供家庭生活事务的支持，引导家庭生活模式的变化，结合家庭生命周期提供系统的保健、生育、幼托和养老服务等，将成为人口政策未来的发展方向，这也能够使得人口政策真正回归于家庭计划，提高家庭福利，通过提高家庭实现家庭生活和工作的平衡。

中国正在经历着人口发展格局的大转折，也需要人口发展战略和相关政策体系的根本调整，从宏观和围观的人口政策需要适应性的改变。人口发展战略调整和政策改革需要从促进和推动人口转变和汲取人口红利的阶段，到更加强调人口和家庭服务，强调在人口结构转变中塑造新的人力资本优势，以及适应人口变化和转变经济发展方式和社会运行形态。这样的人口发展格局的大转折也意味着中国经济发展方式和社会生活模式的大转折，在这个意义上不是经济发展和社会转型还要求人口政策的变化，而是需要根据人口格局的客观变动要求经济发展方式和社会生活模式的转型。人口变动和国家经济发展方式和社会生活模式的转型需要实现实现内在契合。实现这样的内在契合才能重新构筑国家发展的优势，支撑经济社会实现新的发展，使国家发展达到一个新的历史阶段。

创造出人口发展的新红利

在人口格局的变化中，人口红利逐步减弱引起人口密切的讨论。人口红利从人口结构性变化的角度来解释中国经济增长，以及论述未来人口变动对经济社会发展带来挑战。这些讨论对于理解国家发展和预判未来趋势有一定的启发意义。但是过分强调人口结构变动对经济增长的积极作用、或者对未来国家发展带来威胁，也容易陷入“人口决定论”的错误认识。

实际上，从人口结构转变来看，我国1960年代已经开始出现了劳动适龄人口比重的逐步提高和社会抚养系数的下降，但也只是到了1970年代末期以后“人口红利”才真正开始实现。在1960年代的人口结构转变所带来的“红利”不仅没有有效地推动经济增长，而且实际上由于过分重视重工业和不能充分解决城市就业，使得大规模劳动力人口的“红利”还表现为城市就业的风险，并一定程度上可以用来解释1960年代后期“上山下乡”的出现。只是到了1980年代以后从东部沿海地区开始的资本投资和工业化发展，才使得人口结构变动的“人口红利”推动经济增长成为现实可能。

在这个意义上说，“人口红利”确实对经济增长、对投资率的提高有积极作用，但与其强调“人口红利”推动经济社会发展，不如说是经济发展方式的转变和改革开放的制度变动，才是1980年代经济奇迹的真实力量。

从这个角度来历史地分析“人口红利”和国家发展关系的目的在于说明，人口结构性转变的“红利”对于经济社会发展的影响是一种潜在性的影响，这样的“潜在性的红利”需要通过劳动力市场的发展和教育的发展、通过制度改革，才能够转化成为现实的人口红利。

同样，当前我们确实面临着国家人口结构变化带来“人口红利”减弱或者逐步消失的挑战。我们看到劳动适龄人口的比重从2011年开始已经下降，而劳动适龄人口总量从2012年开始也已经下降，老龄化的速度在加快，社会抚养系数也开始转头向上不断提高。人口红利减弱对于发展带来的不利影响是值得警惕的，但如果我们意识到人口结构性变化对于经济社会发展并不具有决定性的影响，可能也不必要对于人口红利的逐步减弱而惊慌失措。

实际上与其考虑如何避免“人口红利”的消失，还不如深入思考促进经济发展模式和制度安排进行新的调整，从而应对人口变动和人口结构的转变，反而能够开辟出适应未来中长期人口变动的新的发展机遇。“传统的人口红利”逐步减弱带来发展的挑战，但也同时创造出一些新的发展机遇，或者可以说是创造出“新的人口红利”。

第一种新的人口红利是“人力资本红利”。人口生育率下降推动教育水平的提高，而人口死亡率下降带来预期寿命的提高和健康预期寿命的提高。教育水平的提高和健康寿命的延长，共同增加了劳动者的人力资本。劳动者人力资本的提高使得人力资本替代劳动力数量得以可能。只要人力资本对于经济增长的贡献率超过劳动力数量对于经济增长的贡献率，人口结构转变过程中出现的“人口红利消失”就可以转而被新生成的“人力资本红利”所替代，并创造出新的发展动力(任远，2008)。这也就要求以劳动力为依托的经济发展模式要转变成为以人力资本的充分利用为动力的发展模式，转变成为更加依赖人才、更加依赖知识技术、更加依赖健康促进的发展模式，通过人力资本的不断投资和充分利用来提高劳动生产率，使得单位劳动者能够创造出更大的物质和社会财富，这样的人口结构转变所带来的新红利就能够延长经济社会发展的可持续性。同时促进“人力资本红利”发挥作用，才能真正落实知识创新和技术创新，使创新驱动的经济社会发展得以实现。因此，在人口结构性转变背景下新生成的“人力资本红利”实际上有可能替代“传统的人口红利”的下降，并构造成为经济社会可持续发展和创新发展的新动力。在这个意义上，当前每年700万左右的大学毕业生引发就业压力的另一个积极意义，就是如何将这些优质人力资本应用转化，从而成为推动产业转型升级的动力。

第二种新的人口红利是“消费和服务红利”。“传统的人口红利”的典型特点是劳动适龄人口比重提高和社会抚养系数下降，在此人口结构变动下带动了投资率的提高(王德文等，2004)，这也一定程度上可以解释改革开放以来形成的投资驱动的经济发展方式。人口结构转变带来老年人口比重提高和社会抚养系数下降，会造成人口红利的减弱，带来投资率的下降，但在另一面则相应带来消费率和服务需求的提高。这种消费和服务的增加，甚至在某些方面表现为养老、护理等等社会的负担，或者是对非劳动力人口教育、健康等等家庭社会开支，但这些包括了各种服务和消费的消费率提高，也有可能构成人口红利减弱以后的新的发展动力。这也意味着一个推论，如果消费和服务提高对于经济增长的贡献率快于投资率下降对于经济增长的影响，这样的“传统人口红利”的减弱也就能够被增加着的“消费和服务红利”所替代。同时，这样的增加着的“消费人口红利”本身意味着提高居民的生活福利，并且形成一种以服务为导向的、以福利幸福为追求的经济社会模式，避免了过分重视GDP对发展本质的扭曲和对民生幸福的不利影响。人口结构转变所带来的服务消费的提高，才真正为产业结构转型提供了人口基础，结合着人口结构变化和人们经济收入增长，能够构造处服务消费的巨大发展潜力。

第三种新的人口红利是“老年人口红利”。通常的看法是老龄化水平提高正是被广泛讨论的人口红利的减弱和社会负担提高的原因。但是实际上我们可以看到，老年人口预期寿命延长和健康预期寿命在延长，老年人口数量和比重的提高意味着可以利用的老年人力资源和老年人力资本的存量也在增加。那么，如果老年人力资源的开发利用快于劳动适龄人口比重的下降，总体上由于“传统人口红利”减弱所带来的生产能力损失就能够被生产性老龄社会带来的经济社会贡献增加所替代。所谓生产性老龄社会，就是意识到老年人口具有人力资源和人力资本的作用，老年人口能够继续参与经济活动，并通过参与社会公益、社区生活创造社会财富。老年人口并不完全是“被抚养人口”，老年人口生产性的发挥，使其能够在老龄化过程中创造出新的经济贡献和社会贡献(任远，2013)。其实，无论采取什么样的人口政策，老龄化的总体趋势仍然是不可避免的。老龄化过程客观上不是一个悲观的现象，其实际上意味着人类社会的进步，因为预期寿命的提高正是人类自身的发展能力、人类自身生命成长的表现。因此，在充分认识老龄化过程对于经济社会确实带来诸多挑战和不利影响的同时，我们也需要有另一种颠倒过来的思路。就是生产性老龄社会建设本身就是蕴含着解决“老龄化”挑战的对策思路，并为开辟新的人口红利提供可能。

传统的人口红利正在减弱和消失，并不必然对未来国家发展带来决定性的不利影响，人口结构转变过程中会形成一些“新的人口红利”，则可能孕育出新的发展机会和发展模式，并可能有着更大的推动经济社会发展的能力。但是特别应该强调的是，这样的新人口红利和1960年代出现的人口红利一样，并不必然地就会实现。如果经济发展模式和制度安排不适应未来人口变动和结构性转变，人口红利减弱才真正对国家长远发展带来威胁。要实现这些新的人口红利，要求加快推进经济发展方式转变和实行一系列的包括教育制度、人才制度、创新制度、收入分配制度和社会保障制度等等改革，使国民经济和社会发展尽快向创新经济转变、尽快向消费服务经济转变、尽快向生产性老龄化社会转变。要加快转变的速度，才能够适应人口结构正在发生的快速转变，适应传统人口红利的下降，在这样过程中的人力资本红利、消费和服务红利和老年人口红利才可能内嵌成为经济社会成长的积极力量。

因此传统人口红利正在减弱对经济社会发展的影响未必是悲观的结果。国家发展面临重要的人口结构转变时期，也必然要求面临重要的发展模式转型和制度变革，才能在人口结构转变的转型中孕育出更加强大的经济社会发展动力。在人口结构转变和人口红利消失的过程中进行刻舟求剑式的人口和发展政策实际上是并不现实的，需要在新的历史时期调整国家人口战略的方向，做好准备向一个人口结构性转变过程中的新的经济社会形态加快转型，以及向着更远的未来不断转型。

①中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议公报，参见新华网: http: / /news．xinhuanet．com/politics/2015－10/29/c_ 1116983078．htm。

参考文献

1．蔡昉:《刘易斯转折点——中国经济发展新阶段》，社会科学文献出版社，2008年。

2．任远、施闻:《农村劳动力外出就业视角下的城镇化发展趋势》，《同济大学学报(社会科学版) 2015年第2期。

3．任远:《人的城镇化:新型城镇化的本质研究》，《复旦学报》(社会科学版) 2014年第4期。

4．任远:《人口老龄化的挑战与人力资本发展新红利》，载周振华等《新机遇·新风险·新选择:中国经济分析2012－2013》，上海人民出版社，2013年，第190－207页。

5．任远:《生产性老龄化社会是未来发展梦想的基础》，《新闻晚报》2013年6月1日。

6．王德文、蔡昉、张学辉:《人口转变的储蓄效应和增长效应——论中国增长可持续性的人口因素》，《人口研究》2004年第5期。

〔责任编辑:毕素华〕

作者简介:任远，复旦大学社会发展与公共政策学院教授、博士生导师，yren@ fudan．edu．cn。上海，200433