推进基层治理的社会改革*——基于城乡基层社会治理实践的制度分析

周庆智



推进基层治理的社会改革*——基于城乡基层社会治理实践的制度分析

周庆智

内容提要创新基层社会治理体制是一个社会改革问题，涉及政府与社会的关系以及市场与社会的关系等领域的改革。当前基层社会治理创新实践主要是对传统基层社会治理体制的巩固和强化，也就是说，在传统的社会管控逻辑和思维主导下，基层政府还处在不断的加强单中心行政权威治理和社会管控能力的实践中。这样的实践，与社会发展脱节，与社会需求脱节，不具有从现行旧体制走向未来新体制的社会改革意义。因此，推进基层治理的现代转型，就是要明确当前基层治理的社会改革核心议题所在，亦即处理好政府与社会的关系以及市场与社会的关系，涉及政府治理的公共性建构、改革社会组织体制、建构政府、社会、市场等多元主体参与的基层社会治理体系。

关键词社会改革城乡基层社会治理社会治理现代化

*本文系国家社会科学基金项目“我国县级政府公共产品供给体制机制研究”(项目号: 11AZZ006)的阶段性成果。

当前，基层社会治理体制创新就是要确立政府与市场、政府与社会的权利领域和权利关系。这是一个涉及范围广泛的社会改革问题，也就是说，基层社会治理所面对的治理问题是一个涉及价值的、制度的、规范的、结构的社会改革，而这个社会改革问题就集中在政府与社会、政府与市场的权利关系领域当中。

一方面，基层社会治理体制创新涉及的是治理思维和理念的转变。改变基层单中心行政权威治理结构和治理理念，改进社会治理方式，完善体制内的社会组织建设，并将体制外的社会组织制度化、规范化、法治化，将其权利诉求纳入体制中来，在基层形成多元民主治理的新结构;另一方面，从地方性的社会治理事实出发，去探索基层社会治理体制与治理能力现代化，去解释和说明基层社会治理的转型条件和发展方向，才能明确基层社会治理体制创新或社会改革面临的紧迫问题。

传统基层社会治理体制的延续、巩固和强化

改革开放以来，基层社会的组织方式发生了重大变化，城乡社区已取代传统的“单位制”和“人民公社”组织形式，行之以居委会和村委会的基层群众自治组织形式。在今天，单位制管理体系已经弱化，但作为基层群众自治组织的城市居委会和农村村委会并没有发展成为真正的社会自治组织，前者的自主性和自治性并不多，后者被赋予的自治功能和作用处于萎缩中。也就是说，虽然城乡社区治理结构的组织化关系已经发生变化，但旧的单位制式的组织结构和管理方式却没有发生与之相适应的变化。一方面，城乡社区还只是个地域性概念，还不能成为真正的“社会共同体”①——这是社区的本质，旧的制度结构还发挥着组织功能和作用;另一方面，在城乡，社会自治没有发展起来，居委会或村委会没有多少自主性和自治性，它们既是政府的代理人，又是社会自治体的代理人。也就是说，传统的单位制式管理，没有因为单位制的解体而退出历史舞台，即使在单位单元不足以挤压社会空间时，基层政府传统的治理理念和治理思维也可能会继续存在下来，尽管社会空间也在不断地扩张。

本文分析两个基层社会治理案例②，说明基层社会治理实践的现状，以及基层社会治理创新具有的社会改革意义。

一个案例是来自中西部地区陕西汉中的乡村社会治理。汉中处于经济欠发达地区，但自改革开放以来，随着经济体制改革和社会结构变迁，社会利益关系渐趋复杂，各种社会问题和社会矛盾日益凸显并趋于尖锐化。一直以来，基层政府的任务就是经济发展和社会稳定，但现在，基层政府的社会管理不得不面对一系列难题，尤其在收入分配、社会公平、就业保障、生态环境等方面，矛盾和冲突表现的尤为突出。制度上看，汉中基层的变化，在旧的基层治理结构解体之后，实行村民自治制度，社会支配空间增大，但近些年来，随着经济分工扩大和社会流动性增加，农村青壮劳力大量进城务工，农村社会结构发生了巨大变化。在当下的汉中农村，在村人员多是老幼，农村社会的主体力量——青壮年已不在村里，这带来两个显著变化:一是因农村青壮年离乡或离土，农村社会发展没有了主体力量支持，村民自治制度的功能和作用式微，反过来说，基层社会的自治诉求对基层政府治理变革来说并没有带来多大的动力;二是农村的制度性缺失日益凸显出来，比如不完善的农村社会保障，在教育、养老、医疗、卫生等方面，这些制度性缺失把在村或离乡的农民推到了非常不利和不公正的社会境地。

在中西部地区，因农业产业单一、就业吸纳力不足、生产效率低、务农收入少，大量农民离乡入城寻求新发展，导致农村经济社会发展动力不足。根据国家统计局2015年发布的数据，分年龄段看，农民工以50岁以下青壮年为主，占农民工总量的82．9% ;按输出地分，中部地区农民工9446万人，比上年增加111万人，增长1．2%，中部地区农民工占农民工总量的34．5%;西部地区农民工7285万人，比上年增加180万人，增长2．5%，西部地区农民工占农民工总量的26．6%。③中西部两地相加之后，农民工占农民工总量的61．1%。

对汉中的实地调查可以发现，从人口结构上看，农村社会的主体力量——青壮年大都进城务工，在村的是大量妇幼老弱病残人员，农村已经失去了发展的主体力量;从生产结构上看，由于体制性和上述结构性原因，小农经济剩余太少，小农经营无利可图，而妇幼老弱病残人员又不能承担农业生产和乡村建设的重任，生产新技术无法进入乡村;从资源分布上看，卫生、教育、医疗等资源在不断地向城镇集中;从基层群众自治组织发展上看，乡村社会治理失去了治理主体——农村青壮年，妇幼老弱病残人员几无参与意愿，更无监督能力，村民自治已成为村官自治，村民自治制度已经不能发挥应有的社会治理功能和作用。

面对上述经济社会结构变化，汉中基层治理的调整更多地表现在尽量提供必需的公共产品和扶危济困的社会救济方面，这方面的治理由行之多年的“项目制”(中央用“项目”的奖励方式来引导、调动、激励地方政府投入相应的“配套资金”来推动某一方面政策的实施)或“示范村”(类似计划经济时代“抓典型”的做法)的财力支持方式进行，前者的资源主要来自国家或上级政府，后者的筹资渠道除了上级还有基层政府和地方企事业单位。也就是说，汉中基层治理的主体和权威没有发生结构性的变化:仍然是单中心的行政权威治理，社会力量还不能实质性地参与到乡村治理当中，村民自治组织不能发挥应有的功能和作用，农民的权益不能得到全面的制度性保障。简言之，汉中基层治理面对的主要是“民生问题”——医疗、教育、卫生等公共服务方面，还没有深入到体制变革的层面。它的治理特点是:从经验和实践中发现问题并针对具体的问题做出改进或政策上的调适，并维持其治理结构在旧的治理原则和制度功能范围之内，而少有改变。

也就是说，汉中的治理结构和治理实践由单中心权威所主导，这个治理体系有如下特点: ( 1)权威的单中心。行政权威贯彻在所有的治理领域包括基层群众自治组织。在党组织的领导加上行政力量的牵制下，社会自主空间不可能太大，民间社会组织还不能成为一个自主的力量参与到基层治理当中。( 2)层级节制的行政化。在支配性的行政权下，社会自治就不可能得到多大发展，这是民间社会组织不能得到更大发展的另一个原因。( 3)自利性的政绩化。乡镇基层政府公司化，针对社会矛盾和社会冲突，基层政府从政绩立场出发，采取的不是协商和共治的方式，而是主要采用强制与物质交换的方式来维持一个不太稳定的基层经济社会秩序。

另一个案例是来自东南部地区深圳南山的城市社区治理。与汉中基层社会治理实践不同，深圳南山的社会结构发生了巨大变化，但传统的治理理念和方式却变化不大。在实际运行中，因社区群体构成不同，其管理方式和组织形式也不同。大致有如下几种管理形式: ( 1)多元配合的治理模式在前海社区，工作站(街道办派出机构)与居委会合一，业主委员会和物业公司作为主体力量发挥中坚作用。在这个治理结构里，居委会是名义上的自治组织，工作站则是行政主导力量，业主委员会和物业公司是协同力量，社区服务则采行由政府购买、社区服务中心来具体运作的市场化方式。( 2)以城市化过程中出现的混合组织为主体的治理方式。比如西丽街道的新围社区，它主要是由农城化股份公司发挥治理功能和作用的。农城化股份公司脱胎于村委会，在城镇化过程中，村民因经营房产而积累了财富，由此变身为以股份分红联合起来的所谓农城化股份公司，其管理方式一直沿用的是村集体组织的组织架构，股份公司不仅按股分红，是个营利组织，而且它还承担辖区内的公共产品供给与公共服务，官办与民办混合，企业与社会不分，本质上是一种“企业办社会”的传统管理方式。( 3)因居民所具有的同质性特点而实行的类似公司化的管理方式，比如深圳湾社区的“一平台两中心”的管理模式。所谓“一平台两中心”，是指社区综合信息平台、行政管理中心和社区服务中心，这个社区综合服务体系，以项目委托、购买服务的方式交由专业社工机构、社会组织实施，开展社区服务和部分行政服务。( 4)以党政合一的方式来进行管理的模式，比如花果山社区，综合党委书记，党委书记、居委会主任一人兼于一身，并将社区服务中心也置于党政系统的完全管控之下。而其他的社会组织只具有参与协调和志愿服务的性质。( 5)建立“格长制”，对全区进行网格化管理。区委政法委、区出租屋综管办建立完善“格长”相关管理制度，目前全区划分为1372个网格，大部分社区工作人员下沉到网格，由格长统筹协调网格内各方资源，强化网格管理责任，实现工作重心下移和精细化管理。( 6)以网格化管理加上渗透于社区及社会组织当中的所谓“社会领英”(地方官员的解释是社会意见领袖和社会精英)人员为主体的管理方式。网格化管理是一种社会防范和控制的机制设计，尤其针对流动人口的管理，而所谓“社会领英”，只是非主流社会群体的一些年长的、有威信的、有公益心的娱乐活动的召集人，其影响力在主流社会之外。( 7)以党政权力的社会动员方式进行管理，这种方式就是传统的“发动群众”的方式，具体做法是在社会组织内部成立党组织，进行动员和事前预防处置，与社区党政权力建立密切互动关系。

上述两个案例，因东西部经济社会发展水平不同，基层治理采取的措施和方式有很大差距，但在社会治理本质上却没有差别，都是行政一元化或单中心管理。汉中的基层社会治理实践在制度上没有什么建树，基本上还是传统基层社会治理体制机制的延续，这与其经济社会发展水平和社会力量发育程度低下有关;南山已进入“多样性社会”——利益群体的多元化和社会的多样性已然彰显，但其在推动多元民主的现代社会治理结构的形成上，也没有什么制度上的建树。不过，因其工业化、城市化水平高和公司化组织能力的借力，南山的基层治理其实是一个看起来相当有效的管理体制，比如“工作站”的覆盖、把居委会变成一个汇集民意的意见机构;通过公司化的现代管理方式，把社区居民进行组织化等等。但实际上，无论汉中还是南山，两者的基层社会治理的实际运行体制机制与基层社会治理结构的变化，都存在着难以调适的矛盾和难以克服的结构性张力。

基层社会治理的现代化误区:积累权威与加强社会管控能力

上述两个案例的社会治理情况基本上能够说明中国基层社会治理的现实:基层社会治理的结构变化，特别是社会成员在收入、声望、地位和身份等方面的分流秩序变化带来的影响——这是当今社会矛盾和冲突的重要来源，促进了基层社会治理思维和治理方式的一些改变，但从城市单位制式管理思维和管理方式④、乡镇基层政权组织的一元化乡村治理结构⑤上看，基层社会治理所做出的改变仍然是在不断地积累政府权威，不断地强化社会管控能力，并不是符合社会要求的制度变化，因而没有多少社会制度变革的意义。进一步讲，中国的基层社会治理还处在现代转型阶段，就基层社会治理创新的现状而言，与社会发展脱节，与社会需求脱节现象明显，本质上还是传统的社会控制或社会管理逻辑和思维，基层政府还处在不断的积累单中心权威和强化单中心权威管理的过程中。

当下，推进基层社会治理改革已非常迫切，因为植根于传统旧体制中的矛盾随着改革的深入越来越清晰地表现出来。在这样的经济社会发展形势下，不是要不要进行社会改革的问题，而是社会改革要在不同的路径上做出选择的问题。其一，基层治理主动调整制度，以适应社会的变迁，也就是说，基层治理制度适应基层社会生活的变化进行了调整或变化，其二，没有进行制度改革或者制度改革不符合社会生活的要求，这种情况下，基层治理变革需要在社会的压力下变化。概括地讲，社会改革源于社会生活，社会改革的要求可能转变为制度变化的要求，也可能转变化政权更替的要求。避免后一种结果的出现，就必须进行积极的社会改革，因此“如何降低社会治理的成本，形成有效的把问题化解在基层的社会机制，是社会治理体制需要探索的新问题。”⑥而这样的社会改革探索又必须集中在体制上和制度上。

汉中基层社会治理的最大特点是它的实践性。这样的实践是由问题引导的实践，是政策调适的治理实践。大致来说，典型的实践做法如下:其一，“行政下乡”。简单地说，这是旧的治理思维和旧的治理方式。面对原子化的小农，有效的治理只能是方方面面的管理和服务，诸如，驻村干部监督行政任务的落实、村财镇管、村委会行政化。其二，党政主导与社区参与形式。根据经济社会发展水平的不同而采用不同的治理方法，行政手段多一点，或者民主协商多一点，但治理的核心主导力量是基层政府，自主性的社会力量还不能作为平等参与的主体发挥作用，其参与没有太大意义。其三，乡镇主导与市场治理相结合的方式。这种治理方式不完全是那种层级节制方式，也就是说，乡镇更多的是把村居委会视为一个经济共同体，村居委会的作用更多地是个协调者，活跃的是村民经济自助组织，关系类似于一种互助式市场化治理的关系。上述基层治理做法，适应了当地经济社会发展水平，与社会变迁保持在一个基本平衡的状态。正如此，汉中的基层治理具有突出的实践性特点: ( 1)寻找利益联结点。由于经济发展带来的社会多样性变化，利益要求的分散化要求以往的治理方式适时做出调整与改变，从而在不同的社会利益主张中找到一个各方面都能接受的“共同利益”或利益联结点，这就要适时调整政策，同时，在决策过程中吸收来自不同利益群体的意见。( 2)对上级政策“因地制宜”或“选择性执行”。针对地方的特点，对上级政策或原则做出必要的修正和改进或选择性执行，基层政府有这样的裁量空间。在这里，官僚制非人格化与行政人格化并行不悖，甚至互补。( 3)有为而治。不无视社会矛盾和冲突，面对现实的复杂性，积极寻找解决之道，在实践中，在经验的不断积累中，新的治理措施和方法也不断完善起来。

比较而言，深圳南山的基层治理表现为一种追求“制度化”的倾向，并试图以模式的方式把它固定化下来。这个社区治理模式就是所谓的“一核多元”——“1 + 3 + N”:“1”即社区综合党委(总支) ;“3”即社区居民委员会、社区工作站、社区服务中心;“N”即各类社区社会组织和驻辖区企事业单位。进一步讲，所谓“一核多元”，就是以社区综合党委(总支)为核心，以社区居民委员会、社区工作站、社区服务中心三个主要主体为依托，农城化股份公司、社区社会组织、业主委员会、物业管理公司、驻辖区企事业单位等多元主体密切配合，多元互动、多方参与、共建共享，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力。但实质上，这个社区治理模式只是传统单中心的基层治理结构的延续、巩固和强化。社区综合党委，就是把社区党组织资源整合起来，发挥组织力量，形成合力;社区居委会的作用，是协助区政府及街道办事处在社区开展工作，负责组织居民开展便民利民、自助互助和志愿服务、群防群治和调解民间纠纷、制定居民公约、收集意见建议等活动。社区工作站，是区政府、区职能部门及街道办事处的派出机构，名曰社区工作平台，它的主要功能和作用是贯彻政府的政策和领导社区工作;社区服务中心，是提供社区服务的综合平台，由社会组织中标运营，负责政府资助或购买的社区助老、助残、优抚人员、特定人群、妇女儿童及家庭、社区青少年等基本公共服务，以及社区居民融合、社区慈善、社区志愿等居民自助服务和便民利民的社区商业服务。概括地讲，深圳南山社区治理具有“管理下的控制”与“控制下的管理”的基本特征。换言之，它面对多元化的社会做出策略性的政策调适，但它的管理原则和管理思维没有做出相应的改变。所谓“三驾马车”，就是工作站、居委会、社区服务中心，工作站是街道办的派出机构，贯彻执行政府的行政任务，具有所谓“小政府”(当地政府对社区工作站的定位)的地位和特质;居委会不是自治单位，而是带有监督和汇集民意的资政性质的组织。社区服务中心是为政府购买服务而市场化的结果。概括地讲，深圳南山的所谓社区治理，就是行政权威主导的行政管理加上社会公共服务市场化，或者说，“一核多元”治理模式的本质是对社区所有权的控制和垄断，所谓的多元参与管理，并不可能分散基层政府的权力，因此，它并不具备多少多元主体参与治理的现代特点，它构建的“管理纵向到底、横向到边的现代治理结构体系”，只不过是对过去管理体制的强化和巩固而已。

权威单中心治理的最大特点就是将社会领域问题做出政治化和行政化处理。汉中实践和南山的“一核多元”社区治理模式，其治理思维是政治性的，治理方式是一元化的单中心行政权威主导方式。所谓“多元”，是对社会多元化的回应，表明的是容纳民意之义;所谓“共治”，是协助政府管理的意思，表明的是行政化的协调分工管理关系。比如，在南山“一核多元”治理模式中，居民只是政府提供的公共服务的消极消费者，听任政府提供公共产品和公共服务。也就是说，当下基层社会治理的所谓“多元”，是指在社区治理当中明确不同利益群体诉求所在，而不是民主的多元主体治理中的公民，后者“富有积极能动精神的公民，还是表达自身利益、影响公共政策的有生力量，是参与社区决策的有机组成部分，更是与公共管理者一起提供社区公共服务的合作伙伴，他们用自己的行动承担着个人在社区服务中的责任，由此，积极、主动的公民参与角色观念逐步确立。”⑦简言之，无论汉中实践还是南山的“一核多元”社区治理模式，都是单中心的科层治理辅之以市场化运作和社会管理协同，它的目标是确立和强化党政权威主导的(全能主义意义上的)以社区居民福祉为诉求的社会公共秩序。

从权威治理到民主治理:政府公共性建构与社会自治成长

今天中国的社会治理现代化要达到的目标，就是要解决改革开放以来中国国家治理过程中不断积累起来的社会治理问题:由于公共性规则和公民权利配置规则还没有完全确立在现代法治的规范上，公共权力面对的最大挑战，就是由于权力在资源配置上的主导作用所带来的社会不公和权力腐败问题。以及面对一个多样化的社会，传统的管控型社会治理方式所带来的社会矛盾和冲突问题，而且这些问题已经造成基层社会局部治理危机，而这恰好是社会改革所具有的核心意义。

具体来讲，今天的发展情况是“居住区的自主选择，劳动力和资源的大范围流动，以及市场分配机制的发展，日益瓦解着统一的、经由单位的社会管理系统”，⑧因此，当下基层治理的社会改革是如何让“社会人”通过制度化的参与渠道参与到社会治理当中来。这个问题包括两个方面:一是在政府与公民之间建构社会自治组织，使个体通过社会自治组织来参与社会治理和表达自身的诉求，从而改变政府直接面对分散个人的现状，反过来说，没有自主性与自治性的社会组织存在，不仅增加治理成本，同时基层发生的社会纠纷和社会矛盾也会不断积累起来。因此，基层社会治理改革涉及基层政府治理结构的转变、基层社会自治的发展、国家与社会关系的建构等方面。二是改变当前基层社会治理的政治化、行政化方式，以服务于社会和民众为宗旨，构建社会治理的多元主体参与格局，从而明确政府与市场、政府与社会的关系，并把这种关系确立在制度化与法治化的基础上。

从当前的基层社会治理实践，包括汉中或南山实践上看，基层社会治理创新实践有这样几类: ( 1)发挥现行制度的功能，使其有效运行起来。比如，江苏的“政社互动”要达到两个目标，一个是使基层政府与基层群众自治组织有效衔接起来，一个是“激活基层群众自治组织”。这个做法是要使无效的制度发挥本该发挥的功能和作用，是地方政府积极行政的实践。但从另一个方面说，这种做法实际上隐含着使基层政府对基层群众自治组织的干预和防范制度化的倾向。诸如此类的做法还有河南的“四议两公开模式”实践，这个做法是针对两委(村党支部和村委会)关系存在的问题，直接将基层群众自治组织置于党组织的领导之下。这是保证党的绝对领导地位的一贯做法。( 2)适应社会变化，完善现行制度。基层政府为了使民众的意见能够反映在基层政府的决策及其执行过程当中，而扩大基层民众参与的创新举措，诸如温岭的“民主恳谈会”，就是地方人大扩大政策民意基础之举。人大本来就是一个民意代表机构，但实际上，人大并没有实质性的法权地位，一直以来，它的作用是仪式性的。让一个“沉睡的制度”(乐清市人大干部的说法)运行起来，就是这种做法的实践意义。再如所谓“参与式预算”，是让一些代表性不足的民众参与进来，以宣示政府预算广纳民意之义，这是仪式性大于实质性的做法，各地在这方面也有不同程度的实践。( 3)突破现行体制的实践探索，亦即对旧制度或组织原则做出改革，试图建立一个新制度或组织。比如，在干部选任制度或基层群众选举制度上的实践，诸如“乡镇长直选”。但这类创新举措与现行政治体制“党管干部”原则存在无法克服的内在矛盾和张力，结果也难有作为。

从现行的旧体制走向未来的新体制，当前基层社会治理体制创新和社会改革大致应该集中在如下议题上:

首先，建构基层政府治理的公共性。建构政府治理的公共性要先从参与开始，“以广泛社会参与为主要形式的社会合作为社会治理提供不可或缺的社会化机制。这一合作机制强调社会治理过程的合作参与而不是对抗，强调社会资源的动员整合而不是使其在对抗中相互抵消”⑨。反过来说，政府靠层级节制的行政治理方式，不仅增加政策的执行成本，而且对政府行动的正当性或合法性会带来认同下降的负面影响。而通过鼓励那些一向被排除在决策范围外的大众积极参与，鼓励更多的社会对话，能够促进基层政府社会治理建立在广泛的民意基础之上。也就是说，参与首先是一个价值问题——与民主有关，而不完全是为了提高行政效率的问题。那么，如何让民众广泛地参与到社会治理中来，则首先要建构社区公共性，“社会自治是建构公共性的第一步，而社会自治则始于社会组织的发展和成长。……我们所说的社会组织，是指那些具有独立性和促进性的社会组织，它不一定是对立于政府的，但一定是非政府的。这些社会组织包括社团法人——比如管理社区福利事务，为老年人、残疾人提供服务的社团法人。除了社团法人之外，许多由社区居民构成的自治性组织也应参与到社区公益事业中，比如专门为老年人提供服务的志愿组织，为社区活动提供后勤服务的社工团体，专门负责社区婚丧仪式工作的公益组织等等。”⑩如此，在基层社会治理结构上，“一方面，公民代表可以更多地获得权力，承担起公共事务管理，成为‘公民治理者’。另一方面，社区广大公民能够表达自身对社区发展的利益要求和期望，以此形成新型的代表制度”⑪，推进社会组织的发展。“从基础结构的意义上来说，要建立社会治理体制就必须发展社会组织，并赋予其以主体性。”⑫社会组织的发展和壮大，能够在政府与个体公民之间确立一个沟通的公共场域，社会组织的功能就是代表个体与政府建立一种协商和共治关系。也就是说，要重视那些劳工(城市的和乡村的)的、维权的、倡议性的社会组织的真实利益诉求，逐步规范其权利范围和边界，并纳入法治化的体制机制内。避免用传统的社会管理方式将其工具化、行政化、体制化，从而丧失其自主性和发展活力。概言之，政府的公共性建构就确立在民众广泛的参与和社会自治组织的发展壮大的基础之上。

其次，让社会自治组织成长壮大。这其实是建构基层社会治理公共性的另一层社会改革意义。让社会自治组织发展起来，首先要进行社会组织体制改革，主要指改革双重管理体制，建构现代社会组织制度，把“组织”还给社会。⑬这是因为“社会治理强调多方参与，包括社会力量的参与，这里既有政府部门之间的垂直和横向关系，也有政府与社会的协商与合作，社会力量之间的合作，乃至各方与居民参与的关系”⑭，比如，对城市和农村存在的维权组织和专业经济合作组织进行规范，并纳入法治化的治理过程当中。支持城市行业协会的发展，要引导其进入制度化轨道，而不是试图去压制、去控制;对于近些年来不断涌现的农民维权组织和农村专业经济合作组织更要引导、扶持，帮助它们在法治和权利规范的基础之上成长壮大起来。而农村专业经济合作组织是自发成长起来的社会组织，尤其具有基层社会治理创新的意义。农村专业经济合作组织是自愿共享利益和价值——比如平等、自助、自主和合作——的共同体，有极强的自主性和内聚力，共同体成员的共同责任意识和自组织能力会真正确立起来。但这类专业经济合作组织能否与公共社会联系起来，从而起到乡村社会治理参与者的作用，要看他们是否在当今中国城镇化进程中成长壮大起来。总之，城乡基层新兴社会力量的出现和成长，是改革开放以来重大的社会进步，“如果社会或经济的变化消弱或破坏了传统的联合基础，要实现高水平的政治发展，还须依靠人民发展新形式的联合的能力”⑮，现在要逐渐改变传统思维和做法，让这些新生的社会力量在社会契约化的基础上自我管理、自我发展，这样做，一是能够真正解决潜在的“不稳定因素”，同时，有自主性有理念的社会组织的发展壮大乃是社会治理多元结构的基本组成部分。

再次，建构政府、社会、市场等多元主体参与的基层社会治理体系。基层治理是党政合一的政府治理模式主导，其他两种治理模式(市场治理模式与社群治理模式)也基本从属政府治理体系，或者说，是政府治理的补充。“社会改革和创新社会治理体制的核心议题，就是要处理好政府与社会的关系以及市场与社会的关系。要弄清楚哪些社会事务需要政府、市场和社会各自分担，哪些需要政府、市场和社会共同分担。在充分发挥政府宏观调控作用、市场决定性作用的同时，更好发挥社会力量的作用”。⑯那么，形成多元民主治理的第一步就是从法治原则做起，这个法治原则包括政府治理法治、市场治理法治和社会治理法治。但把法治原则付诸实践，要有一个不断的经验积累和试错的过程。大致来说，应该包含以下几个方面的转变:第一，由管制政府向服务政府转变。成功的转变取决于:由人治政府向法治政府转变。规范权力，将权力置于法治的基础之上;由权力政府向责任政府转变。有责任的政府一定是有为的政府，有为的政府一定是把权力控制在为民服务而不是为掌权者服务的政府;政府职能的服务性质。政府的公共性就在于其服务性，反过来说，公共性不足的政府就不能维持长久。第二，由全能型政府向有限政府转变。现在的社区政府权力架构依然是计划体制下的权力结构，街道办是政府的执行者，而居委会和其他的所谓社会组织都为街道办服务，也就是为政府服务，这些政府或准政府机构直接面对社区个体成员，用所谓的市场化服务和网格化管理来维持社区秩序。把这种关系颠倒过来的办法是，让社会自治来约束政府权力，提高社会的组织化水平。独立的社会组织是政府行政权力的界限。第三，由单中心的一元权威治理向多中心的多元民主治理转变。但前提是要完成前述两个方面的转型，反过来说，如果没有前两个方面的改变，那么，多元民主治理的结构就不可能形成，就像深圳南山的所谓“一核多元”社区治理模式一样，所有权都在政府手里，所谓的多元参与只是一个协管关系的声称，与社区实际治理状况无法达成共同治理局面，也因此，这样的所谓模式，就没有被复制或效仿的可能。⑰

结语

基层治理面对的是一个现代转型问题:如何调适传统治理体制与社会民主化的结构性关系，进而形成一个多元主体共治的社会治理格局。进一步讲，基层社会治理改革的目标，就是要形成一个政府、企业、基层群众自治组织、社会组织等多元共治的民主治理格局。因此，各个治理主体的功能定位、职责范围、目标诉求都要落实到制度化、规范化、法治化上。政府职能向服务型政府转型，“公共官员的作用就是把人们带到‘桌子旁边’并且以一种承认在一个民主系统中有多种复杂层次的职责、伦理和责任的方式来为公民服务”⑱;企业的社会责任在市场治理当中确认下来;富有活力的社会自治组织不是靠自上而下的社会动员，而是靠自下而上的群众参与，才能激发，才能成为真正的社会自治组织;社会治理和社会组织的发展不仅要靠体制力量来了解不同群体的利益诉求，同时，必须推动新生的社会力量以自治的、具有自主性的社会组织的形式进入体制当中。社会治理的多元共治局面的形成，就是树立一个信仰法治、尊崇规则的社会氛围和社会风气，建构一种基于积极的公民权、民主和为公共利益服务的治理模式，而这个模式就存在于当前社会改革的实践活动当中。

当前，改革开放已经从以经济领域为重点，进入全面改革阶段，而社会改革是重点。对基层社会治理来说，就是重建基层治理体系: ( 1)重视城乡基层国家政权建设，根据经济基础的变革及时调整其上层建筑，使得基层国家政权建设更加适应城乡经济社会一体化发展的现实需要。( 2)以社区为单元创新社会治理。可以通过对现有村委会的“转、并、联”，建立新社区，将新的社区建构为城乡社会治理的基本单元，在新社区层面上实现政府和社会的多元合作治理。( 3)以合作社为单位配置集体产权。在村一级，强化集体经济合作社职能，将合作社建成集体产权配置的基本单位。⑲总之，社会改革要集中处理好政府、市场和社会三者之间的关系，因此，认识和了解基层社会治理实践，不仅有助于辨清基层社会治理所面对的社会改革问题，同时，在社会改革与基层社会治理实践之间建构一种促进关系。

①费迪南·滕尼斯认为，社区是指那些有着相同价值取向、人口同质性很强的社会共同体，其类型可能在自然形成的群体(家庭、宗族)、小的历史形成的联合体(村庄、城市)及思想的联合体(友谊、师徒关系等)里实现，血缘共同体、地缘共同体和宗教共同体是基本形式，它们是有机的整体。(参见费迪南·滕尼斯《共同体与社会》，杜荣远译，商务印书馆，1999年，第52页)。

②案例材料来自笔者2014年4月和2014年9月分别对陕西汉中与深圳南山的实地调研。

③数据来自国家统计局《2014年全国农民工监测调查报告》，2015年4月30日发布。

④周庆智:《基于公民权利的城市社区治理建构》，《学习与探索》2015年第3期。

⑤周庆智:《基于公民权利的乡村治理建构》，《哈尔滨工业大学学报》2014年第6期。

⑥李培林:《社会改革与社会治理》，社会科学文献出版社，2014年，第202页。

⑦托马斯:《公共决策中的公民参与》，孙柏瑛等译，中国人民大学出版社，2010年。

⑧张静:《社会建设:传统经验面临挑战》，《江苏行政学院学报》2012年第4期。

⑨李培林:《中国社会巨变和治理》，中国社会科学出版社，2014年，第20页。

⑩周庆智:《基于公民权利的城市社区治理建构》，《学习与探索》2015年第3期。

⑪博克斯:《公民治理——引领21世纪的美国社区》，孙柏瑛等译，中国人民大学出版社，2013年，第3页。

⑫王思斌:《社会治理结构的进化与社会工作的服务型治理》，《北京大学学报》2014年第6期。

⑬王名:《社会组织与社会治理》，社会科学文献出版社，2014年，第40页。

⑭王思斌:《社会治理结构的进化与社会工作的服务型治理》，《北京大学学报》2014年第6期。

⑮塞缪尔·亨廷顿:《变动社会的政治秩序》，上海译文出版社，1989年，第34页。

⑯李培林:《社会改革与社会治理》，社会科学文献出版社，2014年，第3页。

⑰周庆智:《基于公民权利的城市社区治理建构》，《学习与探索》2015年第3期。

⑱珍妮特登哈特、罗伯特登哈特:《新公共服务:服务，而不是掌舵》，中国人民大学出版社，2010年，第124页。

⑲吴理财、杨桓:《城镇化时代城乡基层治理体系重建——温州模式及其意义》，《华中师范大学学报》2012年第6期。

〔责任编辑:成婧〕

作者简介:周庆智，法学博士，中国社会科学院政治学研究所研究员、博士生导师，zqztodd@ 163．com。北京，100028