基于西藏廉洁高效政府建设的干部选任机制研究

李连华王桂胜

（①北京交通大学马克思主义学院 ②首都经贸大学劳动经济学院 北京 100010）

基于西藏廉洁高效政府建设的干部选任机制研究

李连华①王桂胜②

（①北京交通大学马克思主义学院 ②首都经贸大学劳动经济学院 北京 100010）

十八大以来，西藏自治区党委政府在中央统一部署下，加大了反腐廉政建设力度。西藏如何更好地建设廉洁高效政府，既是一个理论问题也是一个实践问题。文章在机制设计理论、公共选择理论等相关人才选拔任用理论的分析基础上，提出构建一个建设西藏廉洁高效政府的、基于“互联网+评估”的干部选拔任用系统，以便打好廉洁高效政府建设的人才基础，为未来西藏廉洁高效政府建设提供有效路径。关键词 西藏；廉洁政府；干部选拔；机制

一、研究背景与相关概念界定

自党的十八大以来，逐步确立了“四个全面”的发展战略，为实现中华复兴奠定了坚实基础。“四个全面”战略中“全面深化改革”和“全面从严治党”为中国全面建成小康社会和跨入高收入国家行列指明了道路。当前，我国已经进入全面建成小康社会的关键时期，能否顺利走出“中等收入陷阱”，关系到我国持续健康发展的成功实现。人才发展是各项事业发展的前提，为实现我国社会经济持续健康发展，关键要素就是打造一个廉洁高效的政府组织系统，以引领全社会协同创新发展。西藏等民族地区的发展建设同样迫切需要一支既清正廉洁又服务高效的干部人才队伍，以带领西藏等民族地区走向持续健康的科学发展之路。本文主要研究在加强西藏廉洁高效政府建设下如何建立一个科学有效机制，选拔出一支全心全意服务社会、服务人民的干部人才队伍。

所谓廉洁高效政府主要是指各级政府的干部人才队伍的廉洁高效。“廉洁”一词源于我国战国时期诗人屈原的《楚辞·招魂》，是指政府官员清正廉明、不假公济私和以权谋私的特定行为表现。“廉洁”一词运用于我国当前社会，主要是指我党加强党建工作的一个重要原则，即要求各级领导干部廉洁奉公，做到公私分明、执政为民，坚守为民服务的理念。“高效”是指政府公务员能够高效率地为社会、为人民服务，通常以政府效能标准为衡量依据，高效政府建设还要依赖于干部人才队伍的能力素质提高。

二、西藏自治区干部选拔任用概况

干部选拔任用制度是西藏稳定和发展的前提。西藏的发展和稳定，关键在党，关键在各级干部。多年以来，自治区党委始终把干部队伍建设作为管根本、管长远的大事来抓。因此，如何选拔任用优秀忠诚的各级领导干部事关西藏自治区的长治久安和持续健康发展，关系到第一个百年目标的实现，受到西藏各级党委的高度重视。

根据组织惯例，西藏各级党委通常采取组织提名考察任命制选拔任用干部。随着全国竞争性选拔干部制度的推行，2004年7月，自治区首次开展公开选拔副厅级领导干部工作，受到西藏各族干部群众高度关注。经过四个月紧张有序的工作，通过笔试、面试、考察等层层选拔，4名干部从众多竞争者中脱颖而出，西藏首次公开选拔副厅级领导干部工作圆满结束。2013年5月，西藏自治区在中组部指导下在全国范围内开展了竞争性选拔地市级副职干部，共选出了19名县（处）级优秀干部调藏工作，取得了良好效果。从西藏地市以下开展竞争性干部选拔任用实践来看，拉萨市委组织部自1999年就开始了竞争性选拔干部的试点工作，先后开展了三次公开选拔干部工作，选拔产生了15名副县级领导干部，为全市营造了选人用人的好氛围。2011年，日喀则地区将竞争性选拔干部作为推进干部人事制度改革的主要方向，拿出7名县处级领导岗位面向全区公开选拔。近年来日喀则市先后选拔了一百多名科级和副县级领导干部，取得了较好成效。阿里地区将竞争机制引入干部选拔任用中，自2006年开始采取竞争性选拔方式，先后三次选拔出16名副县（处）级干部、131名科级干部，受到了全区群众和干部的关注和好评。其它地市也先后在干部选拔任用中不同程度地引入了竞争性选拔机制。据不完全统计，西藏自治区近年来通过竞争性选拔领导干部407名，其中地厅级23名，县处级384名。

在西藏自治区党委2010年出台的《关于贯彻落实<2010—2020年深化干部人事制度改革规划纲要>的实施意见》中，公布了建立健全符合西藏实际的党政领导班子和领导干部考核评价机制、坚持和完善从基层和反分裂斗争一线选拔干部制度等深化党政干部制度改革的十项重点突破项目。具体改革措施有：

（一）探索干部选拔任用推荐提名制度。按照中组部相关要求，积极探索符合西藏实际的干部选拔任用提名办法，规范提名形式、提名程序，合理界定提名责任，扩大提名环节的民主和监督。

（二）建立健全符合西藏实际的党政领导班子和领导干部考核评价机制。认真贯彻执行“一个意见、三个办法”，进一步完善任职考察和年度考核、届中考察、换届考察，到2015年初步建立符合不同区域、不同层次、不同类型领导班子和领导干部特点的考核评价体系，形成比较完善的考核评价机制，不断提高考核评价工作的科学化水平。

（三）建立和完善干部宏观管理和关键岗位干部的重点管理制度。加大对干部的宏观管理力度。加强关键岗位干部的重点管理，在继续加强县（市、区）委书记、县（市、区）长重点管理的同时，建立和完善地（市）委书记、专员（市长）和乡（镇）党委书记、乡（镇）长重点管理办法。

（四）加大竞争性选拔干部工作力度。积极探索符合西藏实际的党政领导干部公开选拔、竞争上岗办法。每年拿出一定数量的职位进行竞争性选拔。坚持标准条件，突出岗位特点，注重能力实绩，不以分取人，完善考试测评工作，提高竞争性选拔干部工作的质量。

（五）坚持和完善从基层和反分裂斗争一线选拔干部制度。加大从农牧区、街道社区、反分裂斗争一线干部中考录公务员的力度。畅通从优秀村干部中选拔乡镇领导干部渠道，注重从优秀乡镇（街道）领导干部中选拔县级党政领导班子成员，县级党委、政府领导班子中要保持半数以上有3年以上乡镇（街道）、企事业单位等领导工作经历的成员。注重从县、乡党政机关选调优秀干部到地市级以上党政机关工作。

三、西藏廉洁高效政府建设与机制设计理论

所谓机制设计理论，就是运用一定的博弈论方法设计一个符合一定社会目标的制度或机制。通常所说的经济机制，也就是指对于任意给定的一个经济或社会目标，在自由选择、自愿交换、信息不完全等分散化决策的现实条件下，能否设计以及怎样设计出一个经济体制，使经济活动参与者的个人利益和设计者既定的目标一致。为达成西藏廉洁政府建设的目标，就要依据博弈论原理分析建立相应的制度体制。

机制设计理论把社会目标作为已知，试图寻找实现既定社会目标的制度机制。即通过设计博弈的具体形式，在满足参与者各自条件约束的情况下，使参与者在自利行为下选择的策略的相互作用能够让最终博弈结果与预期目标相一致。设计机制时通常要考虑信息效率和激励相容两个方面，前者是指信息成本大小，后者是指个人理性是否与集体理性一致。由此，机制设计实际上也是一个信息交换和调整的过程。

为加强西藏廉洁高效政府建设，我们设计的机制必须要实现一个廉洁高效的政府目标。这个机制所包含的信息空间维数越小越好。也就是说，针对既定社会目标的机制设计，就是要信息成本尽可能小的制度机制设计。如在经济领域设定资源的帕累托最优配置为社会目标时，竞争的市场机制就保证了此目标的实现。在建设西藏廉洁高效政府的过程中，公务员群体是西藏各级政府实现廉洁高效的主体。公务员群体是分散的个体组成，每一个公务员也是具有经济理性的个体。因此，如何设计一个好的制度机制才能保证实现廉洁高效的政府目标呢？基本原理是在制度或规则的设计者不了解所有个体公务员信息的情况下，所制定的机制既能够保证每个公务员积极工作，又能使每个公务员在最大化个人利益的同时也实现了政府目标。这就是公务员机制设计中的激励相容问题。为保证这一机制有效，必须建立公平公开、客观的公务员综合评估系统。这个评估系统由于建立了公平客观的评价体制，相当于市场经济体制中的价格机制，可以自动评估一个公务员的素质高低、绩效好坏，所以可以最小成本地实现公务员良性发展循环，有效实现廉洁高效政府目标。

四、西藏廉洁高效政府建设与干部选拔任用机制的理论依据分析

西藏自治区政府如何开展廉政建设？其理论依据是什么？干部选拔任用机制的理论依据是什么？对这些问题的分析解决无疑有助于真正实现西藏廉洁高效政府的建设。我国各级政府都是人民政府，权力来自于人民、服务于人民，西藏自治区也不例外。为建设好廉洁高效的人民政府，必须要充分理解和运用有关基础理论。

（一）公共选择理论

公共选择理论的研究对象是公共选择问题，公共选择就是指人们通过民主决策的政治过程来决定公共物品的需求、供给和产量，是把私人的个人选择转化为集体选择的一种过程(也可以说是一种机制)，是利用非市场决策的方式对资源进行配置。所以说，公共选择在本质上，实际上就是一种政治过程。该理论从实证分析的角度出发，以经济人为基本假定和前提，运用微观经济学的成本-效益分析方法，解释个人偏好与政府公共选择的关系，研究作为投票者的消费者如何对公共物品或服务的供给的决定表达意愿。公共选择理论是政府行为和决策的理论依据。

（二）委托代理理论

委任制的理论基础是委托代理理论。委托代理理论是制度经济学合同理论的主要内容之一，主要研究的委托代理关系是指一个或多个行为主体根据一种明示或隐含的合同，指定、雇佣另一些行为主体为其服务，同时授予后者一定的决策权利，并根据后者提供的服务数量和质量对其支付相应的报酬。授权者就是委托人，被授权者就是代理人。委托代理关系起源于“专业化”的存在。当存在“专业化”时就可能出现一种关系，在这种关系中，代理人由于相对优势而代表委托人行动。现代意义的委托代理的概念最早是由罗斯提出的：“如果当事人双方，其中代理人一方代表委托人一方的利益行使某些决策权，则代理关系就随之产生。”委托代理理论从不同于传统微观经济学的角度来分析企业内部、企业之间的委托代理关系，它在解释一些组织现象时，优于一般的微观经济学。委托代理理论的主要观点是：委托代理关系是随着生产力大发展和规模化大生产的出现而产生的。其原因一方面是生产力发展使得分工进一步细化，权利的所有者由于知识、能力和精力的原因不能行使所有者的权利了；另一方面专业化分工产生了一大批具有专业知识的代理人，他们有精力、有能力代理行使好被委托的权利。但在委托代理的关系当中，由于委托人与代理人的目标函数不一样，委托人追求的是自己的财富更大，而代理人追求自己的工资津贴收入、奢侈消费和闲暇时间最大化，这必然导致两者的利益冲突。在没有有效的制度安排下，代理人的行为很可能最终损害委托人的利益。而当前不管是经济领域还是社会领域，都普遍存在委托代理关系。我国公务员选拔任用中，采取组织部门考核后的委任制也很多。深刻理解运用委托代理理论，对于完善这一干部任用制度有极大意义。

（三）公开选拔与竞争上岗理论

2002年7月9日，《党政领导干部选拔任用工作条例》(中发〔2002〕7号)施行，首次提出公开选拔的概念。《党政领导干部选拔任用工作条例》(2014版)第五十条明确规定：公开选拔、竞争上岗是党政领导干部选拔任用的方式之一。公开选拔面向社会进行，竞争上岗在本单位或者本系统内部进行，应当从实际出发，合理确定选拔职位、数量和范围。一般情况下，领导职位出现空缺且本地区本部门没有合适人选的，特别是需要补充紧缺专业人才的，可以进行公开选拔；领导职位出现空缺，本单位本系统符合资格条件人数较多且人选意见不易集中的，可以进行竞争上岗。《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》规定，公开选拔适用于地方党委、人大常委会、政府、政协、纪委工作部门或者工作机构的领导成员或者其人选，以及其他适于公开选拔的领导成员或者其人选。公务员法也有明确规定，副调研员以上及其他相当层次的非领导职务出现空缺，也可以公开选拔。从职务层次看，公开选拔适用于厅局级正职以下领导职务。公开选拔面向社会进行。涉及国家安全、重要机密等特殊职位，不宜进行公开选拔。

（四）人岗匹配理论

人岗匹配就是按照人适其事、事宜其人的原则,根据个体不同的素质和要求,将其安排在各自最合适的岗位上,保持个体素质与工作岗位要求的同构性,即保持个体需要与工作报酬的同构性,从而做到人尽其才,物尽其用。

人岗匹配理论即关于人的个性特点与职业性质一致的理论。其基本思想是，个体差异是普遍存在的，每一个个体都有自己的个性特征，而每一种职业由于其工作性质、环境、条件、方式的不同，对工作者的能力、知识、技能、性格、气质、心理素质等有不同的要求。进行职业决策(如选拔、安置、职业指导)时，就要根据一个人的个性特征来选择与之相对应的职业种类，即进行人—岗匹配。如果匹配得好，则个人的特征与职业环境协调一致，工作效率和职业成功的可能性就大为提高；反之则工作效率和职业成功的可能性就很低。因此，对于组织和个体来说，进行恰当的人岗匹配具有非常重要的意义。而进行人岗匹配的前提之一是必须对人的个性特征有充分的了解和掌握，而人才测评是了解个体特征的最有效方法。从人才测评角度，我们主要从三个方面去考察是否能够做到人岗匹配：职业兴趣、能力特征和性格特征。

五、构建实现西藏廉洁高效政府建设的干部选拔任用系统

如何评价一个政府的效能？政府在当前西藏自治区实现持续健康发展和长治久安建设的过程中充当什么角色、发挥什么作用？如何建设一个廉洁的地方政府？这些问题无疑是关系到西藏廉洁高效政府建设的至关重要的问题。解决这些问题的关键因素有两个方面：制度因素和人的因素。前者是指政府的行政体制等制度规定，后者是指政府各级公务员素质等因素。制度因素一旦确定之后，主要是人的因素决定了政府效率和廉洁状况。因此，西藏自治区各级政府公务员是建设西藏廉洁高效政府的关键因素，如何选拔任用西藏自治区各级公务员直接关系到西藏廉洁政府建设的成败。

构建西藏廉洁高效政府的公务员系统，必须深刻理解习近平总书记关于干部标准的一系列论述。十八大以来，全体党员干部都积极开展了“群众路线教育实践活动”“三严三实”“两学一做”等学习教育活动，严肃党纪党规，制定了“八项规定、六条禁令、反四风”等干部作风要求，开始了全面从严治党、从严治吏的新时代，这些规定为党员干部提供了明确的行为举止规范和思想品德要求，为廉洁政府建设制定了干部人才素质的基本标准。习近平总书记在2013年全国组织工作会议上提出了20字好干部标准即：“信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”，并且在2014年中央民族工作会议上专门就民族好干部建设提出了：“明辨大是大非的立场特别清醒、维护民族团结的行动特别坚定、热爱各族群众的感情特别真诚”的三个特别标准。2014年1月印发《党政领导干部选拔任用工作条例（2014年修订）》，2015年7月19日印发了《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》，这些规定为选拔任用适合于建设廉洁高效政府的合格干部人才提供了制度依据和准则。

目前，选拔任用公务员通常有委任制、公开选拔和竞争上岗制、组织推荐制等制度。无论哪种选任形式，都需要选拔出真才实学、德才兼备的符合“好干部标准”的公务员。为选择具有“好干部标准”的公务员，一要有公开透明的选拔制度；二要有科学合理的选拔程序和完善的监督管理办法，最终实现“有据可依、有章可循、制度明确和程序透明”的公务员选拔效果。

为达到上述选拔效果，建立完善的干部选拔任用评估系统，实行干部档案信息化和干部素质评估程序化，以科学有效地确立晋升选拔优先顺序。干部选拔任用评估系统包含干部档案信息系统、职业信息记录系统、模拟综合评估系统以及干部综合排序系统。通过干部选拔任用评估系统的建立，可以为各级组织部门提供客观实用的干部晋升和选拔的基本依据，以避免各种人为因素的干扰。干部选拔任用评估系统是建立在干部工作事实基础上、以德能勤绩廉为评估内容的科学评估选拔系统，借助大数据分析系统，实现“互联网+评估”，具有综合归档、量化评估和择优排序等功能，能够为组织部门提供一个考核奖惩、选拔任用各级干部的重要助手。

干部档案信息系统：每一个干部进入公务员系统之后，要建立相应的个人档案信息记录表，一旦录入建档后，原始信息将不可变更，只能增加后续信息。这个系统由专人负责管理，系统设有不可逆程序，难以修改档案信息。

职业信息记录系统：本系统主要分类记录每个公务员的工作信息、奖惩信息和考核结果。具体信息数据包含德、能、勤、绩、廉等方面，也就是指思想品德、工作能力、工作态度、工作成果和工作作风等表现，这些数据信息基本上可以概括一个公务员的行为表现、综合素质和取得成绩。

模拟综合评估系统：本系统是通过科学方法设计的综合评估模型，对上述信息系统提供的个人数据进行综合评估，并且输出评价结果。

干部综合排序系统：本系统将对模拟综合评估系统给每一个公务员的评估结果数据进行综合排序，既可以对公务员按单位内部排序，也可以对公务员进行地市内排序等。根据不同的目标可以执行不同层级的排序。以此来决定每位公务员晋升的基本优先顺序。

每一个系统模块都执行既定的功能，并且按照图1中的图形关系串联起来。每一级组织部门都需要建立相应的干部选拔任用综合评价系统，并且分别与上级和下级组织部门联网，实现数据自动传输。通过上述计算机系统的自动评估和排序，组织部门即可掌握每位干部的客观晋升排序或降级降职处理结果，再结合组织部门的实际访谈考察，就可确定干部晋升或奖惩的结果。通过干部选拔任用综合评价系统的运用，可以大大减少过去干部提拔中存在的人为因素，增强干部提拔的公平、公开和公正性。

图1 干部选拔任用评估系统模版示意图

结语

西藏廉洁高效政府建设是实现西藏自治区持续健康发展和长治久安的重要基础，建设一个廉洁高效的政府对于西藏实现两大目标具有无可替代的重要意义。因此，在当前中央强调“治边稳藏”的重大战略和全面建成小康社会的重要战略决策时，西藏党委和政府思考如何构建西藏廉洁高效政府时要坚持在中央政策方针指引下开拓创新，制定出适合西藏发展的有效举措。除了不断完善西藏自治区的制度建设外，加强西藏自治区党政公务员学院建设也是重要措施之一。通过干部选拔任用评估系统建设，可以全面加强公务员队伍建设，可以建立一支服务于人民、服务于廉洁高效政府的值得信赖的高素质生力军。

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[8]王巍.中共少数民族干部问题研究[D].上海:上海社会科学院,2016.

On the Mechanism of Cadre Selection and Appointment in the Construction of a Corruption Free and Highly Efficient Government in Tibet

LI Lian-hua①WANG Gui-sheng②

(①School of Maxism,Beijing Jiaotong University②School of Labor Economics,Capital University of Economics and Business,Beijing 100044)

Since the 18th Congress of China's Communist Party,the Party Committee and government of Tibet au⁃tonomous region has carried out a wide range of anti-corruption activities for a clean government under the uni⁃fied deployment of the Party Central Committee.The construction of a corruption free and highly efficient govern⁃ment is a both theoretical and practical issue.On the basis of"internet+evaluation"system for cadre selection and appointment,this article proposes an effective path to construct a clean and efficient government in Tibet by applying mechanism design theory,public choice theory and talent selection theory.

Tibet;corruption free government;cadre selection;mechanism

10.16249/j.cnki.1005-5738.2016.04.027

D262.3;D633.0

A

1005-5738（2016）04-179-006

[责任编辑：蔡秀清]

2016-08-20

国家行政学院2015年度联合科研基金项目阶段性成果，项目号：15HZKT141

李连华，男，汉族，湖南郴州人，北京交通大学马克思主义学院博士研究生，拉萨市委组织部副部长，主要研究方向为管理学。