重大事项决定权地方立法的探索和创新

纪荣荣

安徽省立法中就重点规范明确—类事项——人大常委会讨论决定的事项，而对其他类事项——人大常委会讨论可以作出决定的事项和讨论而不作出决定的事项则不再作出规范，突出了应当由人大常委会讨论决定的重大事项范围，突出了重点，也便于操作。

县级以上的地方各级人大常委会讨论决定本行政区域内各方面工作的重大事项，是宪法和法律赋予地方各级人大常委会的一项重要职权。宪法第一百零四条中规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域各方面工作的重大事项。”地方组织法第四十四条第四项规定：县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”。根据宪法和地方组织法有关地方各级人大常委会讨论决定重大事项的规定，地方各级人大常委会在讨论决定重大事项工作方面做了大量工作，取得了可喜成绩。党的十八届三中全会强调指出：“健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告。”这对新形势下地方各级人大常委会有效行使讨论决定重大事项职权提出了新的更高的要求。前段时间，安徽省人大常委会对省人大常委会讨论决定重大事项的规定进行全面修订，在讨论决定重大事项地方立法方面，勇于突破，大胆创新，为切实履行讨论决定重大事项职权提供了法治保障。

一、地方人大常委会讨论决定重大事项立法进展

多年来，有立法权的地方人大常委会对行使重大事项决定权立法作了许多有益的尝试和探索，取得一些进展。据了解，全国有28个省、市、自治区人大常委会制定了讨论决定重大事项的地方性法规，这其中有5个省近5年来对讨论决定重大事项的法规进行了修订，以图进一步推进讨论决定重大事项工作走向深入。这些法规大多是把人大常委会讨论决定的重大事项分为两类：第一类是由人大常委会讨论并作出相应决议、决定的事项，第二类是由人大常委会讨论，但不作出决议或决定，只提出意见、建议的事项。也有地方将重大事项分为三类，即将前述第一类再细分为两类，一是人大常委会“应当作出决议、决定”的事项；二是“根据需要可以作出决议或决定”的事项。在上述对重大事项分两类或三类情形中，最主要的是第一类，即应当由人大常委会讨论并作出决定的重大事项，在现有地方立法中一般将这类事项规定为十来项：（1）保证宪法、法律、行政法规和全国人民代表大会及其常务委员会、省人民代表大会及其常务委员会的决议、决定遵守和执行的重大措施。（2）设区的市、县（市、区）人民代表大会代表名额和常务委员会组成人员名额的确定。（3）推进依法治省，加强社会主义民主法治建设的重大决策和部署。（4）维护公共安全和社会稳定的重大措施。（5）本行政区域内教育、科学、文化、卫生、人口、环境和资源、民政、民族等方面的重大改革方案和措施。（6）国民经济和社会发展五年规划调整方案，国民经济和社会发展计划、预算的部分调整方案，以及上一年度决算。（7）重大民生工程的安排。（8）省人民检察院检察长因不同意检察委员会多数人的意见而报请决定的重大案件或者其他重大问题。（9）在本级人民代表大会闭会期间对省人民代表大会代表进行逮捕或者刑事审判以及采取法律规定的其他限制人身自由措施。（10）授予或者撤销地方荣誉称号。（11）省人民政府依法行政、建设法治政府的有关重大事项。（12）省高级人民法院、省人民检察院公正司法的有关重大事项。（13）“一府两院”认为需要报告的其他重大事项。（14）法律、法规规定或者省人大常委会认为需要讨论、决定的其他重大事项。其中最后一项为兜底性条款。

从宪法、法律规定和人大工作实践来看，把人大常委会讨论决定的“重大事项”规定为上述14个方面是比较全面、可行的，既涵盖了政治、经济和社会发展等各方面的工作，又属于人大常委会职权范围内的事项。

对于人大常委会讨论，根据需要可以作出决议、决定或者可以提出意见、建议的重大事项，各地的地方性法规规定的事项都比较多，设定这些事项主要是按照有关法律、行政法规的规定列举的，也有的是根据宪法、法律、行政法规的立法精神创制的。主要包括：（1）国民经济和社会发展计划及预算的执行情况。（2）预算执行和其他财政收支的审计情况。（3）本级政府性投资安排使用情况。（4）本级人民政府部门和设区的市、县（市、区）的设立、撤销、更名和行政区划调整的方案。（4）本级人民政府机构改革方案，法院、检察院工作机构的设置和变更方案。（5）食品、药品、农产品等安全监督管理情况。（6）社会救助、就业促进、保障性安居工程等民生工程的安排和实施情况。（7）实施节约资源、保护环境、保护耕地等基本国策、创新驱动等发展战略的重大措施。（8）土地利用总体规划、城镇体系规划的编制、修改和实施情况。（9）国家和省级历史文化名城、风景名胜区、自然保护区总体规划的编制、修改和实施情况。（10）主体功能区规划、区域规划等重要规划的编制、修改和实施情况。（11）法律、法规规定或者省人大常委会认为应当报告的其他重大事项。

现有的地方性法规关于人大常委会讨论决定重大事项的界定总体来说还是比较广泛，具有一定的原则性和指导性，这对于规范地方各级人大常委会行使讨论决定重大事项职权发挥了积极作用。但毋庸讳言，人大常委会重大事项决定权的行使与立法权、监督权、任免权的行使相比还有一定差距，还远未到位。这其中一个重要原因就是相关法律法规规定过于原则，比较笼统，多是定性规定，缺乏定量标准，实践中不好操作，难以把握。在具体工作中存在“四多四少”现象，即审议意见多、决议决定少；被动决定多、主动决定少；程序性决定多、实体性决定少；规定动作多、自选动作少。这在一定程度上影响和制约了地方国家权力机关作用的充分发挥。完善相关地方性法规，推进地方人大常委会行使讨论决定重大事项权的法治化进程，不仅十分必要，而且十分迫切。要努力使相关地方立法更加科学、合理、管用，依法确定国家机关的权力边界，切实增强法规的可执行性和可操作性，保证地方国家权力机关更加忠实地履行职权，进一步夯实全面依法治国的法治基础。

二、推进地方人大常委会讨论决定重大事项法治化需要把握的几个问题

一是推进地方人大常委会讨论决定重大事项法治化是坚持和完善人民代表大会制度的重要方面。党的十八届三中全会要求：“坚持人民主体地位，推进人民代表大会制度理论创新和实践创新，发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用。”地方人大常委会讨论决定重大事项职权的有效行使对于坚持和完善人民代表大会制度具有重要意义。首先，讨论决定重大事项职权最能体现人民代表大会制度的本质特征。人民代表大会制度的核心是人民当家作主。人民通过国家权力机关，决定国家政治、经济和社会发展等各方面的重大事项，充分反映了一切权力属于人民的国家性质，是主权在民的直接体现。其次，讨论决定重大事项职权在人大及其常委会各项职权中处于核心地位。讨论决定重大事项权是通过决定或决议的特定形式对属于国家或地方国家事务的重大事项作出具有法律效力的决定，既是议决权的重要组成部分，又是行使监督权的前提条件。可以说，先有议决权，然后才有监督权。行使讨论决定重大事项权是行使监督权的依据，行使监督权则是实现讨论决定重大事项权的保障。再次，讨论决定重大事项权对于没有立法权的地方人大常委会具有更加重要的意义。没有立法权的地方人大常委会依据宪法、法律可以在职权范围内对本行政区域重大事项通过和发布决议、决定。应当说，没有立法权的地方国家权力机关，最重要的就是通过行使讨论决定重大事项权来行使管理国家的权力。

二是推进地方人大常委会讨论决定重大事项法治化必须坚持依法立法、科学立法。首先，宪法、法律、行政法规是地方进行讨论决定重大事项立法的依据。根据我国的宪政体制，国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督，体现人民代表大会在同级国家机关体系中处于支配和核心地位。人民代表大会产生政府、法院、检察院等国家机关，并通过制定宪法和法律，把人民委托给人民代表大会的一部分权力授予这些国家机关，由政府、法院、检察院分别行使国家的行政、审判、检察权力。因此，地方人大常委会在进行讨论决定重大事项立法时，要依法确定各国家机关的权力边界，不得与宪法、法律、行政法规相抵触。其次，提高立法质量，努力推进讨论决定重大事项科学立法。立法质量是法律法规的生命。当前，全社会对立法质量普遍关注，要求越来越高。现在的问题已经不是有没有法律法规，而是法律法规好不好、管不管用、能不能解决实际问题。在讨论决定重大事项立法方面提高科学化水平是我们面临的一个重要课题。一是在立法模式上应当选择走“小而精”的道路，在内容和体例上不追求大而全，需要几条就规定几条，重在管用，能够切实有效解决讨论决定重大事项权行使方面的实际问题。二是立法时对于宪法、法律、行政法规明确规定为人大常委会讨论决定的重大事项应具体列举；对于宪法、法律、行政法规虽未明确规定为人大常委会讨论决定的事项，可根据宪法、法律、行政法规的立法精神，将其中一些重要事项归为人大常委会讨论决定的重大事项；对于宪法、法律、行政法规明确规定为“一府两院”决定的事项，可以将其中一些重要事项归为人大常委会讨论的重大事项。三是在法规规范设计上，要更加注重法规制度的可行性、实效性，在追求法规规范精细化、具体化上下工夫，使法规易于执行、便于操作。四是在立法技术上对重大事项尽可能予以量化。马克思曾经指出：“一种科学只有在成功地运用数学时，才能算达到了真正完善的地步。”[1]对于重大事项的认知，以往大多都是在定性上分析，这也是重要的，以确定重大事项的质的规定性，但更进一步就应当进行定量研究，定量是定性的精确化。由定性到定量的发展，是人们认识发展的规律。所谓推进立法精细化，也有这方面的要求。在重大事项立法方面，还存在比较大的差距。

三是推进地方人大常委会讨论决定重大事项法治化必须积极回应人民群众的关切。地方人大常委会切实行使讨论决定重大事项职权，在很大程度上就是保证人民依照法律规定，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。讨论决定重大事项立法必须坚持人民主体地位，体现人民共同意志、保障人民当家作主、维护人民根本利益，着力解决人民最关心最直接最现实的利益问题，在法规制度上应当充分体现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。对于本行政区域内关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关心的重大措施和重大改革方案纳入重大事项予以规范。当前，我国发展进入新阶段，全面深化改革已进入攻坚区和深水区，一些深层次的问题开始触题和破题，改革正在过大关。尤其是现阶段广大人民群众日益关注的教育、医疗、就业、住房、社会保障、收入分配、食品安全、环境保护、征地拆迁、安全生产、社会治安、执法司法等事项，这些问题和事项，在立法时应予以充分考虑，在法规条文中应予以具体体现。

提高地方人大常委会讨论决定重大事项法治化水平和能力，保障地方人大常委会在更高水平上行使讨论决定重大事项职权，对于推进国家治理体系和治理能力现代化建设，加快发展社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明都具有重要作用。习近平总书记指出：“我们要按照宪法确立的民主集中制原则、国家政权体制和活动原则，实行人民代表大会统一行使国家权力，实行决策权、执行权、监督权既有合理分工又有相互协调，保证国家机关有效组织各项事业。”[2]这是国家权力机关讨论决定重大事项立法应当遵循的指导思想。

三、安徽省讨论决定重大事项立法中制度设计和创新规定

早在1988年6月，安徽省第七届人大常委会第四次会议就通过《安徽省人大常委会关于讨论、决定重大事项的若干规定（试行）》，这是全国第一部有关重大事项的省级地方性法规。1998年12月和2010年8月，安徽省人大常委会两次对该法规进行了修改，对推进人大常委会依法行使重大事项决定权，发挥了积极的作用。但由于法律对重大事项只作了原则规定，地方立法难以非常清晰地对重大事项的范围予以界定，因此在具体实践中对不少问题很难把握。长期以来，不少地方人大常委会希望地方立法能够对行使重大事项决定权作出更为明确、更具操作性的规范。2013年2月，安徽省启动了新一轮法规修订工作，引起各方高度关注，历经近三年时间，经常委会会议五次审议通过了该法规。一部法规经过五次常委会审议通过，这在安徽省地方立法中还没有先例。应该说，新通过的讨论决定重大事项的规定亮点纷呈，重点突出，结构完整，最大限度地实现法律性与地方特色、指导性与可操作性、创新性与前瞻性的契合，为地方行使重大事项决定权提供了符合当前实际的法规依凭。法规由原来的9条扩展到现在的21条，有以下几方面重点内容。

一是突出重点，将应当由人大常委会讨论决定的重大事项明晰化、具体化。在以往的地方立法中，大多数地方的法规都将讨论决定的重大事项分为几类，有讨论决定的，有讨论后根据情况作出决定的，也有作讨论后提出意见和建议的。这样的规定虽然看上去比较全面，但实际操作起来有些混乱。在人大常委会会议审议的各类报告中，不乏这些方面的事项，而大家关注的重点和焦点问题多是应当由人大常委会讨论决定的事项是不是经过人大常委会讨论决定了。因此，安徽省立法中就重点规范明确—类事项——人大常委会讨论决定的事项，而对其他类事项——人大常委会讨论可以作出决定的事项和讨论而不作出决定的事项则不再作出规范，突出了应当由人大常委会讨论决定的重大事项范围，突出了重点，也便于操作。在具体重大事项规范上，注意与上位法的衔接和统一，对法律明确作出规定的事项且实践中发生较少的事项，不再作重复规定，如：代表法中明确规定的，在省人民代表大会闭会期间对省人民代表大会代表进行逮捕或者刑事审判以及采取法律规定的其他限制人身自由的措施的许可申请事项；检察院组织法中明确规定的，省人民检察院因不同意检察委员会多数人的意见而报请决定的重大案件或者其他重大问题的事项等。对法律没有明确规定的事项而从法理上应当属于重大事项的则作出原则规定，如：主体功能区规划、区域发展总体规划、新型城镇化规划实施的重大措施；全局性重大民生工程的安排；经济建设和社会发展、涉及人民群众切身利益的重大改革方案；创新社会治理体系、提高社会治理能力建设、维护社会稳定的重大措施；实施基本国策和发展战略的重大措施等。

二是规范预算外建设项目支出和新的收支政策出台。长期以来，各方面对于预算之外本行政区域内重大建设项目支出以及新的收支政策和措施出台十分关注。预算法规定：政府的全部收入和支出都应当纳入预算，经人大批准的预算非经法定程序，不得调整。在预算执行中，政府对于必须进行预算调整的，应当编制预算调整方案报人大常委会批准。实践中，社会经济不断发展变化，政府预算调整是经常性的，但有些预算调整方案不能及时报批，有些在年中或年底一揽子进行，有的可能拖到年底也就不报送了。规范这方面事项是立法中的难点、焦点，这也是社会各方面对预算执行中存在问题多有诟病的一个重要方面。

安徽省立法在这一点上，既坚持了法律原则，又结合经济发展实际，作了深入研究和探索。各方面对规范预算之外支出有高度共识，修订草案曾经规定达到一定数额的预算之外支出，需要立即实施的，应当向常委会作单项报告；其他的可在预算调整方案中一并报告。修订草案规定：省本级财政安排的政府性投资1亿元以上的建设项目、因重大政策调整省本级财政性资金投入1亿元以上等重大事项，应当经省人大常委会讨论决定。在法规修改中，经反复研究修改，没有对重大建设项目支出数额作出规定，主要考虑到经济发展进入新常态，宏观调控的任务更为艰巨复杂。为支持政府及时、有效应对复杂多变的宏观经济形势，在事项重要、需要立即实施的情况下，规定向省人大常委会作出单项报告，由省人大常委会批准。这具体包括：在预算执行中，省本级财政新增安排重大建设项目或重大政府采购项目支出的；在预算执行中，省人民政府认为必须制定新的增加财政收入、支出，或减少财政收入的政策和措施的。这样的规定，在很大程度上解决了社会各方面普遍关心的预算外重大建设项目支出或政府重大采购项目支出难以掌握的问题。

三是关注应对突发事件的财政保障，增强法规的适应性。对于因发生自然灾害等突发事件动支财政预备费或者需要调整预算的，预算法已作了明确规定。为增强法规的可操作性，明确应对突发事件时的财政保障途径，法规专门对此作了规定。在预算执行中，由于发生自然灾害等突发事件，必须及时增加预算支出的，应当先动支预备费；预备费不足支出的，省人民政府可以先安排支出；属于预算调整的，列入预算调整方案。同时，考虑到本法规与相关法律、行政法规的衔接，提高法规的适应性，在决定重大事项范围上作了例外规定，即：法律、法规另有规定的，从其规定，从而增强了法规的适应性。

四是进一步落实讨论决定重大事项权。有关重大事项决议、决定作出后，如何保证贯彻实施是立法中要考虑的一个重要问题，正所谓“一分部署，九分落实”。法规用多个条款对重大事项决议、决定的贯彻落实作了规定：省人大常委会作出的重大事项决议、决定，“一府两院”应当认真执行，并在规定的期限内向省人大常委会报告执行情况；有关专门委员会应当进行跟踪督办；对违反本规定的，省人大常委会可以采取询问、质询、组织特定问题的调查委员会等方式进行监督；对违反本规定作出的不适当决定，由省人大常委会责令改正或撤销；对违反本规定的相关责任人员，按照安徽省监督条例相关规定处理，增强了法规的刚性和约束力。

四、几点思考

通过讨论、决定重大事项立法实践，笔者有几点深切体会。

一是要正确认识重大事项决定权与其他职权的关系。关于地方人大的职权，按照宪法和法律的规定，特别是地方组织法第八条明确规定县级以上的地方各级人大的职权有十五项；第九条明确规定乡镇人大的职权有十三项；第四十四条明确规定县级以上地方各级人大常委会的职权有十四项。有人把这些职权归纳起来认为可以分为四大类：即立法权、决定权、任免权和监督权。对此，我们要有一个清醒认识，就是这种划分是一个大体上的，既不是法律上的也不是法理上的，而只是结合实践的一种粗略、简单概括，严格地说这也是不够严谨和科学的。这里我们也应当认识，这四类职权的划分也只是相对的，并有交叉性，有的权限严格来说还难以界分，如对人事罢免的职权，它可算是任免权，又可算是监督权。有些法律性的决定，既可作为立法权的内容，又可作为重大事项决定权的内容。按照四权划分，更进一步深入分析，人大及其常委会的职权又可划分为两方面，一是对国家和地区的重大事项作出决定（包括立法，决定重大问题和任免），二是对决定之事监督执行。将地方各级人大的职权大体分为四类，只能是粗线条的，便于实践中大家好掌握，不宜作绝对理解。实践中不少同志认为，人大常委会行使讨论决定重大事项决定权不到位，有的认为行使得较少。其实从广义上来说，人大常委会行使重大事项决定权还是比较普遍的，如立法权的行使、任免权的行使以及其他重要职权的行使，这都可以归结到重大事项决定权大类中去，只是一般没有使用重大事项决定权这一名称而已。因此，我们应当辩证看待人大及其常委会的各项权能，不宜简单地套用四权划分，应当依法界定和行使各项权力，并根据丰富多彩的实际进行生动实践。

现在有一个比较大的认识上的共性问题是：面对实践中存在的有关问题，一些同志认为是由于行使重大事项决定权立法不到位所致。我们认为，这是一个认识误区。宪法法律已经明确赋予地方人大及其常委会的各项职权，实践中存在的一些问题从根本上说，最主要还是宪法法律赋予的职权没有行使到位的问题，这是一个突出的实践问题。正如前面所阐述的，重大事项决定权是地方人大常委会各项权能的一个重要特质，重大本身也是一个相对概念。因此，行使重大事项决定权立法必然涉及人大常委会各方面权限，想一劳永逸制定一部法规，把人大常委会行使重大事项权予以全面、明确规范是有困难的，在法理上也是不可行的。如在现有的各地立法中，都将国民经济和社会发展五年规划调整方案、计划调整方案，预算调整方案，列入人大常委会讨论决定的重大事项。根据监督法的规定，这些事项又是人大常委会行使监督权的事项。很显然，人们认为人大常委会行使重大事项决定权方面存在一些不足，在很大程度上与人大常委会行使其他方面职权不到位有很大关系。我们应当辩证认识宪法法律赋予人大及其常委会的各项权能，不能孤立、割裂看待某一方面权能，把行使重大事项决定权与人大常委会依法全面履职结合起来，从而在更高水平上把重大事项决定权行使好。

二是正确处理重大事项决定立法与行使重大事项决定权实践创新的关系。在工作实践中，不少地方在一定程度上存在行使重大事项决定权的“立法依赖”问题，大多希望能够出台一部全面完整的法规，将人大常委会行使重大事项决定权的各种形式明确加以界定，特别是对于重大建设项目、重大财政支出，能有一个量化标准，对“两院”审判工作、检察工作中具体重大事项能列举出来，以提高可操作性。在立法实践中，我们对这些问题进行了深入研究，感到各方面提出的想法有一定道理，但真正要从立法上解决这些问题是有困难的。我们必须在法治前提下讨论问题。

首先，要认识到相关法律对各国家机关的权力边界有明确规定。对明确属于“一府两院”职权的事项，可以要求它们向人大常委会报告，听取意见和建议，落实党的十八届三中全会提出的“各级政府重大决策出台前向本级人大报告”要求；对明确属于人大常委会职权的事项，应当由人大常委会讨论决定。其实当下一些地方反映比较强烈的是一些重大建设项目和一些大额资金支出方面存在难以知晓问题，要求政府应当作为重大事项报告。从我们调研情况看，多数重大建设项目资金支出和大额资金支出均已在每年年初人大会议批准的预算中列支了，在预算执行中是不需要再由人大常委会报告作出决定的。而在预算执行中，新增的重大建设项目资金支出和其他大额资金支出，这是需要报人大常委会讨论决定的。现在新预算法实施了，实践中预算执行中新增资金支出是非常少的，人们更多地关注的还是人大批准的预算执行中重大资金支出。要解决这个问题，必须从根本上把好预算批准关，在人大会议上对审查批准预算下大气力，使批准的预算符合本地实际，与经济社会发展相适应。人大常委会严格监督预算执行，强化预算约束，人大会议批准的预算，非经法定程序，不得调整。这样，人大及其常委会在有关财政资金方面的重大事项就有效管起来了，重大事项决定权就能落到实处。

其次，要在现有法律框架下，积极进行行使重大事项决定权的实践创新。从法律规定看，行使重大事项决定权的空间还是很大的。从现实情况看，一般情况下，除法律明确规定的事项外，“一府两院”积极主动报告重大事项的情况是有限的，这就更多地需要地方各级人大常委会通过制度创新和工作创新去推动、去实践。第一，将宪法法律明确规定的人大常委会行使的各项重大事项决定权落实好，如国民经济和社会发展五年规划调整方案、计划调整方案，预算调整方案，组织特定问题调查委员会，在人大会议闭会期间对人大代表进行逮捕或刑事审判以及采取法律规定的其他限制人身自由的措施的许可申请，人民检察院检察长因不同意检察委员会多数人的意见而报请决定的重大案件或其他重大问题，撤销下一级人大及其常委会不适当的决议、决定，撤销本级人民政府不适当的决定、命令等。第二，将法律没有明确作出规定，但从法理上应当由人大常委会讨论决定的重大事项讨论好、决定好。这方面各地都在积极探索，努力在实践，形成了一些共识，如关于主体功能规划、区域发展总体规划、新型城镇化规划实施的重大措施，政府履行出资人职责、加强国有资产监督管理的重大措施，全局性民生工程的安排，实施基本国策和发展战略的重大措施，创新社会治理体系、提高社会治理能力建设、维护社会稳定的重大措施以及人大常委会认为应当作出决议、决定的其他重大事项。这一方面重大事项很多，涉及范围很广，不少地方各级人大常委会正在进一步推进这项工作。从法理上说，只要是本行政区域的重大事项，宪法法律没有明确规定属于“一府两院”职权的，人大常委会都可以作出决定。

注释：

[1]保尔·拉法格等著：《回忆马克思、恩格斯》，马集译，人民出版社1973年版，第7页。

[2]习近平：《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》，载《人民日报》2013年12月5日。

（作者系安徽省人大常委会法制工作委员会副主任）