论国有商业银行资本制度的创新——以优先股的引入为视角

李润生，史　飚



论国有商业银行资本制度的创新——以优先股的引入为视角

李润生，史飚

[摘要]国有商业银行僵化落后的资本制度严重阻碍了其竞争力的提升，也妨碍了银行业的市场化改革。我国应当以优先股的引入为契机，对国有商业银行的资本制度予以创新，逐步实现国有资本和民营资本的混合，并将国有资本逐步改造为优先股，而将民营资本改造为普通股，并由其负责银行的市场化运作。

[关键词]国有商业银行；资本制度；优先股；普通股

一、引　言

与其他众多国有大中型企业一样，国有商业银行一股独大，股权结构失衡，经营效率低下，现代公司治理机制难以有效建立，臃肿烦琐的行政科层制和内部人控制现象并存，加之庞大的体积、密布的网点和垄断的市场地位，国有商业银行往往缺乏改革的压力和动力。

在中国，国有商业银行除了承担赚取利润的“份内之事”外，还兼而承担各种政策性任务，包括承担国企改革的成本、扶贫类贷款、针对下岗职工的小额担保贷款、助学贷款等[1]，这模糊了国有商业银行作为“市场竞争主体”的应有定位，也延缓了银行体系市场化改革的步伐。国有商业银行的一级资本缺口将越来越大，积累系统性风险隐患。据测算，我国国有商业银行的资本缺口在2015年开始显现，符合最低一级资本要求的缺口将超过5000亿元；2016年至2018年则或将超过8000亿元[2]。

而上述种种都与当下国有商业银行单一的、落后的、僵化的资本制度有着深刻的联系。党的十八大及十八届三中全会以来，银行业改革明显加速，混合所有制成为国企改革的方向，打破垄断、实现利率市场化不可逆转。笔者认为，于此背景下，国有商业银行必须进行自我革新，以优先股的引入为契机，对其资本制度进行大刀阔斧的改革，引入更具活力和话语权的社会资本，方可提升竞争力，真正融入市场化的大潮。

二、国有商业银行的资本制度现状

（一）两级资本的总体架构

为了防范类似2008年全球性金融危机的再次爆发，《巴塞尔协议Ⅲ》于2010年顺势推出。该协议对银行资本范围的定义更加严格，取消了《巴塞尔协议Ⅱ》中专门用于抵御市场风险的三级资本——市场风险所需资金应与信用风险同等对待而不再作为银行资本，确立了两级资本的基本架构：一级资本包括核心一级资本和其他一级资本，其中核心一级资本主要包括普通股、资本公积、盈余公积、未分配利润、一般风险准备等，其他一级资本主要包括符合特定条件的优先股、永续债等；二级资本亦称附属资本，主要包括混合资本工具、次级长期债券、非公开储备、普通准备金等。协议较大幅度地提升了一级资本充足率的要求，全球各商业银行的一级资本充足率下限将由4%上调至6%，其中普通股构成的核心一级资本占银行风险资产的下限将由2%提高至4.5%，这也就意味着1.5%的一级资本可由其他一级资本包括优先股予以补足。当然，优先股作为其他一级资本必须满足特定的条件，具体包括：具备在持续经营及清算条件下充分吸收损失的能力；不包含股东方面的强制性的收益分配权和优先权，银行在任何时候都具备取消分红的自主权；银行拥有赎回权，且赎回时必须得到监管当局的认可等[3]。“据不完全统计，自2011年初至2013年底，全球发行符合《巴塞尔协议Ⅲ》标准的优先股逾50笔，金额折合约490亿美元，在全球发行的合格其他一级资本工具中约占70%，成为银行补充其他一级资本的主要工具。”[4]

2012年颁布、2013年施行的《商业银行资本管理办法》也对资本充足率的监管进行了相应调整，根据该办法第22条的规定：商业银行核心一级资本充足率不得低于5%，一级资本充足率不得低于6%，资本充足率不得低于8%。此外，商业银行还须依据规定计提储备资本（2.5%）和逆周期资本（0-2.5%）——由核心一级资本满足，国内系统重要性银行还得计提风险加权资产1%的附加资本，亦由核心一级资本满足。由此，在现行《商业银行资本管理办法》下，商业银行一级资本充足率应达到8.5%，国内系统重要性银行应达到9.5%，而其中的1%可通过其他一级资本来满足。但是，目前优先股是国内银行补充其他一级资本的唯一可用工具。

就当下而言，国有商业银行的一级资本主要由核心一级资本即普通股和留存资本等构成，其他一级资本工具尚未得到充分利用，这种单一化的资本构成状况引发了一系列问题。

首先，增加了股票市场的压力和负担。诚如上述，国有商业银行的资金缺口将在未来几年急剧膨胀，补足一级资本、消弭金融系统性风险势在必行。但是，我国的股票市场自2008年以来已经持续了近七年的熊市，“重融资轻投资”的畸形理念已经使股市不堪重负，投资者投资意愿受挫，如再使国有商业银行通过股市“圈钱”，则很有可能继续稀释既有入市资金的分布状况，拉低A股指数，削弱股票市场对实体经济的支持作用。

其次，普通股的吸引力较低、融资成本较高。普通股由于风险较大，加之大众投资者对国有商业银行缺乏有力的监督制衡，吸引力偏弱。而且，普通股的融资成本明显高于其他一级资本和二级资本工具。据测算，我国国有商业银行普通股的融资成本约为12%～15%，远远超出次级债及其他混合资本工具的利率水平。“高资本对应的高成本影响了商业银行资本补充的可持续性”[5]。从效益的角度出发，发行普通股对国有商业银行来说并不是一个明智的选择。

由上可知，国有商业银行在未来通过发行优先股，补足一级资本缺口，改变单一的资本构成状况，应是一个可行且合理的路径。

（二）国有股一股独大的股权分布状况

根据学者对我国107家商业银行（包括全国性商业银行和地方城市商业银行）股权分布状况的实证研究，国有金融资本现金流权所占比重的均值为34.39%，更重要的是，在16家最具影响力的全国性商业银行（民生银行除外）中，国有股权都占比51%以上[6]。在这种高度集中的股权分布状况下，国有股东依托其所持普通股行使表决权，过分控制商业银行的运作经营，引发了一系列问题。

首先，国有控股式的科层官僚架构引发经营效率低下。国有商业银行内部实行的是与行政科层类似的官僚架构，这种与身份捆绑的组织架构带有明显的官僚色彩，决策和执行层层上报，效率低下，与市场经济天然的相悖。国有商业银行职员附带行政级别，其晋升、调动等与行政级别挂钩，如此权力色彩浓厚的“市场主体”实在有些不伦不类！而且，国有出资主体的监督失位，导致利益与风险、权力与责任不协调，亦造成国有商业银行经营活力和动力的缺失。

其次，与政府的天然联系造成政企不分、行政垄断。政府作为国有商业银行的出资人，既为运动员，又为裁判员，明显违背“自然正义”。一方面，政府过度的干预和控制会损害国有商业银行的独立市场主体地位，引发政企不分，政府中的官员竟然可以与国有商业银行系统中的“官员”平级调动，世所罕见；另一方面，政府为了维护自身在国有商业银行中的商业利益，又会设置繁多政策藩篱，阻止其他社会资本渗透银行业，引发行政垄断，2014年之前的18年从来没有批准设立过新的银行[7]（P89），民资和外资根本没有参与竞争的机会。

最后，国有出资人的定位不明所导致的内部人控制及道德风险。国有股东的过分控制和监督乏力并存，这又极大地增强了银行管理层的权力，易生内部人控制，滋生腐败。国有资本虽名为“全民所有”，实则成为银行内部人牟取暴利的私人工具，银行高管坐领超高薪酬，却没有与之相称的经营付出，形成既得利益集团，阻碍金融改革的进程。而且，从近年来频繁曝光的国有银行腐败案来看，银行高管的道德风险愈演愈烈[1]。

三、商业银行优先股制度的发展现状

（一）国际层面

在西方发达国家，优先股作为一种非常成熟的种类股份，有着悠久的历史，几乎与股份公司的历史一样久远。演化至今，机制健全，运用频繁。优先股是作为普通股的补充和对应面而出现的。一般来说，优先股在财产分配权方面具有优先特权，包括分红优先权和剩余财产分配优先权，而往往为了利益之平衡，会限制其表决权，最常见的优先股是无表决权的优先股，《德国股份法》就单独且明确地规定了此类优先股。当然，当下的优先股品类繁多，对其限制已大大降低，与普通股的界限亦不再分明，附带表决权优先股、参与优先股、可赎回优先股、可转换优先股等变种比比皆是。

优先股这种鲜明的特色使其尤其适合在商业银行中运用。首先，优先股投资者往往是追求较低风险且较高收益的群体，这就要求优先股的发行人必须是经营业绩稳定且拥有充足现金流的公司；其次，从发行公司的角度来说，通常只有资金需求量大且对权益资本有硬约束的公司才有发行优先股的绝对动力，否则，优先股会大大稀释普通股的分配利益，这是普通股东所不愿见到的。同时满足上述两个条件的往往是资本充足率不足、面临资金缺口的商业银行。以美国为例，2013年上半年，美国有68%的优先股由商业银行发行[5]。

（二）国内层面

现行《公司法》并没有明确规定优先股，但为优先股制度预留了空间，该法第131条规定：“国务院可以对公司发行本法规定以外的其他种类的股份另行作出规定。”也就是说，国务院可以规定普通股以外的种类股份包括优先股，但未经国务院允许，不得发行。直到2013年11月30日，国务院才正式发布了《关于开展优先股试点的指导意见》（以下简称《指导意见》），优先股试点工作正式启动。该意见从16个方面较为系统地限定了优先股的基本特点和属性，同时为商业银行发行优先股预留了变通空间。而中国证监会于2014年3月21日发布的《优先股试点管理办法》（以下简称《管理办法》）则对《指导意见》进行了细化，以九章七十条的篇幅系统细致地规定了优先股的权利义务、适用主体、发行程序、交易转让和登记结算等方面的事项，优先股的试点工作进入具体实施层面。

为了应对商业银行发行优先股筹集一级资本的特殊需要，中国银监会和中国证监会于2014年4月18日联合发布了《关于商业银行发行优先股补充一级资本的指导意见》（以下简称《商业银行指导意见》）。该文件对于商业银行下的优先股制度进行了相应的改造，以符合《巴塞尔协议Ⅲ》和《商业银行资本管理办法》的监管要求。与通常意义上的优先股相比，商业银行发行的优先股受限较多，利益明显偏向于发行方，带有鲜明的政策倾向性。具体来说，其一，商业银行有权单方取消优先股的股息支付，无需支付违约金，而且未向优先股支付的股息不在下一年度累积支付。此外，应当指出，在中国，这种股息支付优先权的偏向性更为明显。在西方发达国家，为了相应扭转股息分配权上的不对等，股息是按季度支付的，即一年四付，而我国则为一年一付；其二，商业银行具有赎回权，而优先股持有人却不具有回售请求权；其三，商业银行可以设定强制转股条款，即当触发事件发生时，商业银行有权依约将优先股转为普通股，以补充核心一级资本。强制转股主要是为了在商业银行核心一级资本损失达到一定程度时进行损失吸收，一般来说主要包括两种情形：持续经营触发事件，即核心一级资本充足率跌至一定比例以下，如5.125%；不可持续经营触发事件，即出现法律规定的无法继续经营或者破产清算等情形。

在以上试点文件陆续颁布之后，优先股发行工作在全国逐步展开，商业银行虽不是排头兵[8]，却是理所当然的主力军。2014年4月29日，浦发银行公布了优先股发行预案，拟募资300亿元，成为首家拟申请发行优先股的上市银行。5月9日，中国农业银行也公布了总计约800亿元的优先股发行预案。随后，中国银行、中国工商银行等多家上市银行都陆续公布了优先股的发行方案。这也契合了国际上优先股发行的主要承载主体，对解决我国国有商业银行的资金缺口问题、建设多层次富有弹性的银行资本制度具有现实意义。

四、国有商业银行资本制度改革与优先股制度的契合

那么，优先股制度和国有商业银行缘何有如此亲密的契合度呢？二者之间是如何以及在哪些方面相互吸引的呢？

（一）资本补充方面的契合

国有商业银行日益加重的资金缺口必须通过某种途径予以补足，尤其2013年开始施行的《商业银行资本管理办法》将一级资本及核心一级资本的监管要求大幅提高，银监会更是对商业银行满足资本监管要求的具体期限设定了时间表[9]，部分国有商业银行面临较大压力。于此背景，国有商业银行有三种选择：一是发行普通股，从根本上补足核心一级资本。但是，发行普通股的成本较高，容易引发控制权稀释——这是原股东所不愿看到的，而且还将对我国本就羸弱不堪的股票市场造成不必要的压力。二是发行金融债券。但是，我国金融债券市场门槛较高，融资能力有限，后续还债压力也较大，而且无益于补足商业银行的一级资本。三是发行优先股。优先股的发行成本较低，同时避免了对股市的冲击，更重要的是，商业银行下的优先股具有明显的政策倾向性，商业银行具有取消股息支付、单向赎回、强制转股等多种特权，这也使得优先股具有作为商业银行其他一级资本的合格条件，并在满足触发条件时强行转变为普通股，保障国有商业银行的系统安全。

（二）资金流动性方面的契合

优先股之“优先”主要在于分配优先权，包括股息分配优先权和剩余财产分配优先权，而在表决权方面则往往受到限制，这是优先股的标准配置。在商业银行，优先股被强加了更多的限制，以保障金融安全，这种不对等的构造对满足优先股东在财产方面的优先特权提出了更高的要求。总之，充足的盈利、充分的资金流动性以及灵活的盈余分配政策（尤其是现金分配）是保障优先股顺利发行及运作的重要条件，而纵观当下中国各行各业，银行业尤其是其中的国有商业银行是最符合上述条件的发行主体。国有商业银行具有体积庞大的资金储量，且其资金多为居民、企事业单位等的流动性储蓄，资金链条运转迅速，这为灵活的现金分配创造了条件。根据由中国企业联合会、中国企业家协会评选的“2014年中国企业500强”的统计，虽然其中商业银行仅占17席，但这17家银行净利润合计为1.23万亿元，占500强企业净利润总和的51.0%[10]。因此，国有商业银行有能力运用优先股这一资本工具。

（三）银行多层次资本结构建设方面的契合

多层次的资本结构对于降低银行风险水平、扩大银行资金利用效率具有重要意义。国际层面上的商业银行监管条约也是从层级资本的角度予以规范的，《巴塞尔协议Ⅱ》规定了三级资本结构，虽然《巴塞尔协议Ⅲ》出于安全的考虑严格定义了两级的银行资本架构，将原先的三级资本直接划归为负债，但是层级资本的基本结构并没有变化，而且核心一级资本、其他一级资本、二级资本的充足率要求均有所提高。我国国有商业银行一直存在银行资本来源单一的弊病——绝大部分银行资本以普通股的形式呈现，这不利于保证银行资本必要的弹性，一旦普通股融资出现问题或者资本缩水，国有商业银行将面临巨大压力。通过构建多层次的资本结构，国有商业银行可以扩展融资渠道，扩大资金面供应，这对于银行的市场化改革具有导向意义。新修订的《商业银行资本管理办法》明确了核心一级资本（5%）、一级资本（6%）的充足率要求，为其他一级资本预留了1%的空间，足见其政策导向性，而现实中，国有商业银行并无其他一级资本的利用形式。可见，打开优先股的阀门，利用优先股融资，是构建国有商业银行多层次资本结构的关键步骤。

（四）管理权分配方面的契合

现代公司治理结构的建立离不开合理的股权结构，过分集中的股权分布与现代公司治理似有所不容。当然，这里所谓的股权结构主要是指具有表决权的普通股。优先股通常并无投票权①但并不排除附带表决权的优先股，实际上，正是优先股对待表决权的灵活态度赋予了优先股以多样态。，因而，优先股的数量一般并不会影响表决权的分布。国有商业银行的一大弊病便是“一股独大”，此种股权结难以形成有效的公司治理，易发公司“形骸化”的隐患。由此，优先股成为改变这种状况的可选资本工具。具体来说，将部分乃至全部国家持有的普通股转化为优先股，享有优先分红权而放弃表决权，可以有效调整股权结构。就具体步骤而言，首先由银行定向向国有主体发行优先股募集资金，然后以所募资金定向赎回普通股，进而调整国有资本所占普通股的比重。可见，优先股是一种相当灵活的调整资本结构的工具。另，国家过分控股往往引发官僚科层制，导致公司经营效率低下，市场化程度不够，通过优先股工具的灵活运用，可以适当地引入民间资本，践行混合所有制，增强银行活力。具体来说，由银行向民间投资者发行普通股，并用所募资金完成国有股由普通股向优先股的转换，或者通过向民间投资者发行附带表决权的优先股，引入民间资本并适当向其政策倾斜，增强其话语权，以实现管理权分配结构的调整。

（五）多层次资本市场建设方面的契合

构建多层次、全覆盖的资本市场是通向现代资本市场的必由之路。资本市场的层次性保障不同的市场主体可以获得适当的融资渠道，对不同大小、规模、质量的企业予以分类管理和引导，建立不同层次主体之间的交流和转换机制。更重要的是，多层次的资本市场将迎合不同风险类型的投资主体的投资需求，为其提供更多的投资选择，切实将我国现存的畸偏的“融资型”市场逐步转向“投资型”市场。我国的多层次资本市场构建已经取得了一定的成效，主板市场、创业板市场彼此分离，主板市场内部的中小企业板亦具备相对的独立性，“新三板”也在加速推进，债券市场虽然门槛较高，但制度框架基本形成。但是，仔细分析可以发现，与欧美发达国家相比，我国在股债的中间地带的证券品种少之又少，缺乏竞争力，而兼容股权和债权优势的中间层次产品又具有不可替代的优越性。无论对于融资者还是投资者，这种缺失都大大制约了我国资本市场层次性的深度构建。显然，此时引入优先股制度，填补中间层次的空白，将是我国多层次资本市场深化和升级不可回避的一步。

五、国有商业银行资本制度的改革建议

（一）现行银行优先股运作的局限性

根据已经公布的国有商业银行的优先股发行预案，我们发现，各大银行仍然只是将优先股作为一种政策工具，借以解决资金缺口的压力，却缺乏以此为契机进行深刻变革的决心。如此一来，优先股制度的功用将大打折扣：首先，银行仍然只是将优先股作为对传统普通股融资的补充和部分替代，以银行风险可控为本位，缺乏对投资者利益的足够重视；其次，国有股一股独大的股权结构难以改变，持有优先股的外部主体没有表决权，无法介入国有银行的内部治理，民营资本的活力无从激活，“混合所有制”实践也将失去一个重要契机。总之，现有的银行优先股思路过于保守，局限性较大，应当更加积极甚至激进地推进改革。

（二）一种有益的思路

优先股制度引入国有商业银行改革的根本目的应当是调和国有资本和社会资本的话语权，理顺国家干预和市场运作的关系，基本方向应当是在保持国有属性的前提下使商业银行更加深入彻底的市场化。只有市场化，只有充分竞争，才能真正激活我国僵化落后的金融体系。

根据学者的观点，所处领域的不同将影响国有企业的竞争性程度。就部分公共服务领域而言，其具有自然垄断的特征，不宜引入过分的竞争机制，以防资源浪费和基本公共产品的供需矛盾，如路桥、水电煤气、通讯网络等等，这些领域内的国有企业应接受政府监管，依法提供公共服务，属于“非竞争性国有企业”；对于承担特殊政策功能的国有企业，如承担基础工业、基础设施建设、军工、大飞机制造、粮食储备等任务的国企，应当进行适度的竞争，在激发活力的同时保障政策目标的实现，这类国企属于“部分竞争性国有企业”；其他领域的国有企业则需进行充分竞争，全面市场化，属于“充分竞争性国有企业”[11]。根据银行业发展的客观规律及十八届三中全会确定的银行市场化的改革方向，国有商业银行显然属于“充分竞争性国有企业”，因此，可以也应当对其进行充分的市场化，优先股则是一种重要的改造工具。

不过，笔者认为，以优先股制度对国有商业银行进行市场化改造应当逐步推进，不可急功近利，应当逐步削弱国有资本对商业银行的直接干预（主要是指表决权），从国有资本的绝对控股到相对控股，再过渡至社会资本的相对控股和绝对控股，甚至到最后将国有资本完全改造成优先股，排除表决权。同时，应当以特有制度保障国有资产的保值增值，保障国家对商业银行的必要控制，如可以规定在涉及国有资产的重大事项上，国家股东享有单方否决权——即使是作为优先股股东，类似于英国的“黄金股”；可以规定国有股东享有依照法定或者约定的数目向监事会和董事会派遣部分监事和董事的权利等。

（三）改革的具体路径

根据上文所述，我国国有商业银行应当发行优先股，以弥补资金缺口，使银行在未来始终满足各级资本充足率的要求，这是必要的，亦是可行的。同时，应当以优先股这一重要工具改造我国的银行资本结构，改革的基本方向应是：实现国有资本和民营资本的混合所有制结构，并将国有资本逐步改造为不具有表决权的优先股，而将民营资本逐步改造为普通股，由其主要负责银行的日常经营。具体的改革路径有三，应当齐头并进，稳步推进：

其一，面向国有资本定向发行优先股，并利用所募资金，推动将国有资本下的普通股转换为优先股或者予以赎回并注销。

其二，面向民营资本发行优先股，并利用好所募资金。一方面将民营资本下的优先股转换为普通股；另一方面推动将原先国有资本下的普通股转换为优先股或者予以赎回并注销，不过，此为权宜之计，应当尽量避免直接向民营资本发行优先股，防止改革异化。

其三，面向民营资本发行普通股，募集资金，应当尽量克制再向国有资本发行普通股。

以上三条路径的结果均是降低国有资本的普通股持股比例而提高其优先股的持股比例，提高民营资本普通股的持股比例，逐步奠定其在银行治理中的主导权。在此，有几点应当注意：首先，此种改革路径应当由政府部门利用行政权力强势推进，国有资本是不会自愿放弃银行管理权的，尤其在转股和赎回时，政府应当以行政命令的手段破除阻力。其次，在改革的各个阶段，应当保证银行的各级资本充足率符合《商业银行资本管理办法》的规定，以免影响银行的日常经营及风险控制。最后，改革的最终状态应当保持普通股和优先股之间的适当比例，优先股不应超过总股本的50%①西方发达国家多对优先股的发行比例上限予以限制，以保持适当的平衡，防止优先股制度被滥用，侵害普通股股东的利益，如《德国股份法》第139条规定：“公司发行的无表决权的优先股不得超过公司基本资本的一半。”西方发达国家多对优先股的发行比例上限予以限制，以保持适当的平衡，防止优先股制度被滥用，侵害普通股股东的利益，如《德国股份法》第139条规定：“公司发行的无表决权的优先股不得超过公司基本资本的一半。”，否则将会导致种类股份分布的失衡，并给银行日后经营带来巨大的分红压力，亦会损害普通股股东的利益。

应当指出，在完成上述改革时，应当通过修改公司章程给予国有资本适当的特殊保护，以维持其保值增值，而且，法律应规定该章程条款非经国有资本同意不可更改，具体来说：其一，国有资本可以在监事会或董事会中指派若干董事和监事，应以派遣监事为主，防止派遣董事引发不当干预。其二，直接关涉国有资本重大利益的决议，国有资本恢复表决权，并享有单方否决权。

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[责任编辑：刘烜显]

[中图分类号]F832.33

[文献标识码]A

[文章编号]1004- 4434(2016)02- 0037 -06

[作者简介]李润生，中国政法大学民商经济法学院法学博士研究生；史飚，中国政法大学民商经济法学院教授，北京100088