新时期政府经济职能定位探究——一种经济分类的视角

秦馨，黄义英



新时期政府经济职能定位探究——一种经济分类的视角

秦馨，黄义英

[摘要]随着各项改革的深入和经济全球化的发展，我国政府经济职能面临新的要求和挑战，尝试从新的视角分析政府经济职能有利于反映现代政府的变化和需要。从区分经济活动和经济建设的视角，经济领域可以分为纯粹经济活动领域、经济活动与经济建设交叉领域、纯粹经济建设领域这三大部分，与此相对应，政府经济职能是无为、干预和建设职能的有机统一。要顺利推进政府经济职能的转变，政府应避免错误政绩观、利益观的干扰，科学界定经济职能的范围和强度，特别要重视建设职能的发挥。

[关键词]新时期；政府经济职能；定位；视角

随着全面深化改革的进行和经济全球化的发展，我国政府对内面临复杂的经济社会转型，对外面临高度相关又明争暗斗的赛场经济。时代发展把现代政府推到了经济这一广阔舞台上，人们试图把政府在经济领域的表现作为衡量其能力的重要标准，同时又试图为政府在该领域的活动划定界限。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》阐述了市场机制在资源配置中的决定性作用，明确指出：“必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。”在改革的攻坚阶段，政府职能仍然是工作的重点，政府经济职能能否成功转变直接关系着社会主义市场经济的完善和“国家治理体系和治理能力现代化”这一改革总目标的实现。国内外环境变化对政府经济职能提出了新要求，传统的研究视角和界定标准已难以涵盖现代政府的全部经济职能。笔者尝试对“经济”进行更细致的区分，以便更客观地讨论政府的经济职能。

一、政府经济职能定位研究的传统视角

在政府经济职能定位的研究中，人们主要围绕政府与市场的职权边界来进行讨论，通常使用政府干预市场（或经济）的说法，讨论政府干预的必要性、内容和途径等。在政府干预经济的必要性方面，一般认为，“市场并不是万能的，在许多方面存在缺陷。这为政府干预经济、弥补市场运行的不足提供了必要的理由，但是这并不意味着政府干预一定能够解决市场失灵问题；相反，政府干预还可能会造成各种新的问题”[1]（P121）。这段集中反映了人们对于政府和市场关系的认识的论述，给我们传递了多方面的信息。第一，政府必须在经济中起作用的合理性是“市场失灵”，如果市场是万能的，那么，政府在经济中就是不必要的。第二，政府在经济中也不是万能的，“政府失灵”就表明有必要限制政府的作用。第三，面对“市场失灵”与“政府失灵”的两难境况，人们可以有三种理论选择：一是充分发挥市场和政府的双重作用；二是坚持在市场的框架内解决问题，以治疗“市场失灵”为主；三是坚持在政府的框架内解决问题，以克服“政府失灵”为主。

在政府干预经济的思路和内容方面，比较有代表性的观点是：“当今中国政府的职能定位，既不同于‘管事越少越好’的‘守夜人’，更不同于全面干预和替代市场的传统计划型政府，而是在保证市场对资源配置起基础性作用的前提下，政府积极、适度、有效地行使对市场运作的宏观调控职能，以发挥政府与市场的优势互补作用。”[2]（P98-104）有学者将政府经济职能的力度结构划分为四个层次：“守夜人”职能、宏观调控职能、政府管制职能和直接经营职能[3]（P187）。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对市场的作用有了新的提法，即“使市场在资源配置中起决定性作用”，随后学术界普遍采用这一提法，但探讨的视角没有根本变化。在现有的讨论中，个人、企业、市场成了主人，而政党、政府则似乎是前来帮忙或者添乱的外人，应该是召之即来，挥之即去。

对于笃信市场的自由放任主义者而言，这里的问题是：经济究竟能不能自由地选择自己喜欢的东西并且拒斥不喜欢的东西？显然不能。经济必须运行在特定的社会时空之中，对经济结果起作用的必然是各种机制的合力，包括政治机制、文化机制、心理机制、法律机制以及交往机制、人口-资源和自然-国际环境等，而不仅仅是市场机制。市场和经济之间虽然有某种更加亲密的关系，但如果在经济和市场之间划等号，却是对经济的极大误解。政治之于经济，就像文化等方面之于经济一样，不是“为经济”而存在的。政府的产生和存续固然不能脱离经济，但政府有它的独立性，而且会在人类活动的一切领域追求自己的存在感。政府和经济的关系，其实是人类社会两种并列的客观存在之间的关系，是政府遭遇经济，或者经济遭遇政府的问题。所以，政府与经济的关系，就不能在经济是否需要政府以及在何种程度上需要政府的理论前提下加以讨论。

实际上，经济是否需要政府，这是一个只有在民主政治下才成为问题的问题。一个君主政治的传统政府总是做它认为它需要做的事情，而不必以“市场失灵”为自己的行为辩护。以“政府失灵”为维护市场机制的理由，也只有在民主政治下才可能是有效的。在君主政治的时代，经济自由是政府赐予，也可以由政府收回。也就是说，经济遭遇到了君主政治，它没有选择的余地。那个时候也不需要经济学家来讨论政府是否应该干预经济的问题。而民主政治给思想自由以更大的空间，政府不能压制人们关于政府与经济关系的讨论。但政府之所以变得对讨论更宽容，甚至是鼓励这样的讨论，其中重要的一个原因就是：政府遭遇到了新的经济运行状况，需要调整自己对待经济的方式。在新的社会历史条件下遭遇的政治和经济，两者之间还没有找到一个恰当的平衡点，所以相关的讨论也就不能平息。

二、政府经济职能定位的可能视角：区分经济活动和经济建设

对归入“经济”的现象进行区分是需要特别提出来的问题，也就是分析各种经济现象与政府关系的远近，并由此具体讨论政府和经济的关系，避免笼统地在应否干预的问题上绕圈。这就好比我们要对“菌类”先进行区分，再来讨论“菌类”该不该进厨房的问题一样。

对经济现象进行分类由来已久。有许多不同角度的经济分类为人们所熟悉，如从产业角度可分为第一产业、第二产业、第三产业；从经济成分角度可分为国有经济、集体经济、个体经济和私营经济等；从经济运行层次的角度可分为宏观经济和微观经济等；从经济环节的角度可以分为生产、交换、分配、消费等。经济现象不是一成不变的，对经济现象的分类必须有助于解答人们心中的一些困惑，并为正确的行动提供帮助。在笔者看来，经济现象和其他许多社会现象一样，是人们的有目的的活动及其结果。按照人们从事经济的目的，经济可以分为两种：以生存、盈利为目的的经济活动和以发展、公平为目的的经济建设。当然，这样的划分不是绝对的，事实上它们之间有交叉重叠的部分。

这样划分的目的不是为了将客观存在的经济现象重新分门别类，而是为了指出这些现象实际上可能是经济活动与经济建设各类现象的组合体。作为一种客观的经济现象，如生产既可以归入经济活动或经济建设，也可以归入不同产业、不同成分的经济，而不同产业、不同经济成分、不同运行层次的经济都有其经济活动或经济建设部分。所以，这样的划分只是服务于本文所设定的研究目标，即说明政府和经济的关系。

经济活动虽然与经济建设有交叉重叠的部分，但它们绝不是等同的。在不同的历史时期，经济活动和经济建设在经济现象中所占的比重是不同的。在古代社会，经济建设所占的比重要小一些。即使在亚当·斯密的时代，经济建设在经济现象中所占的比重也没有大到引起全社会高度关注的程度。而到了凯恩斯时代，经济建设在人们的意识中就不是无足轻重了。在今天，不论社会制度如何，各国经济建设所占比重都已经不容忽视。如果说不同时代人们所遭遇到的经济的确是不同的，那么，经济建设与经济活动比例关系的变化就是其中的一个重要方面。

经济活动依然存在，而且永远不会消失。但今天人们所讲的经济，已经不单纯是以生存和盈利为目的的经济活动，经济建设成了经济中重要的方面。正如经济建设无法彻底取代经济活动一样，经济活动的活跃也不能掩盖经济建设的事实。由于经济建设的存在和发展，政府正被越来越深地卷入经济之中。这是一个不可逆转的趋势。据较早时期中国学者的观察，“迄今为止，美国国家垄断资本主义的发展，主要是以通过政府的财政政策和货币政策对经济实行全面干预和调节为特征：政府的干预不仅逐步遍及国民经济的各个部门，而且日益渗透到资本主义再生产的各个方面和各个环节之中”[4]（P34）。这一段议论对美国政府与经济之间关系的描述及趋势预测是非常准确的。在20世纪以来的美国，想当总统的人已不可能不把经济建设问题列入自己的竞选纲领中，“我们目之所及，都有工作有待完成。国家的经济情况要求我们采取大胆且快速的行动……怀疑论者的错误在于，他们没有意识到政治现实已经发生了变化，长期以来耗掉我们太多精力的陈腐政治论争已经不再适用。今天，我们的问题不在于政府的大小，而在于政府能否起作用”[5]。

所以，今天要讨论政府与经济的关系，就不能只是讨论政府和经济活动的关系，还应该同时讨论政府与经济建设的关系，对这一论题的讨论才算完整。经济已经发生变化了，如果我们仍然笼统地讨论亚当·斯密们所讨论的政府该不该干预经济的问题，即使能够得出符合辩证法精神的结论，也很难应对变化了的情况。

三、政府经济职能体系：无为、干预和建设的统一

政府履行经济职能的目的是为了维护社会利益。亚当·斯密说：“各个人都不断地努力为他所能支配的资本找到最有利的用途。固然，他所考虑的不是社会的利益，而是他自身的利益，但他对自身利益的研究自然会或者说毋宁必然会引导他选定最有利于社会的用途。”[6]（P25）亚当·斯密认为个体的经济行为可以产生社会利益，同时他也承认人们所需要的社会利益要远远大于经由“看不见的手”所形成的那些社会利益。他认为社会利益由两部分组成，一部分是在个人和企业的经济行为经由“看不见的手”产生的，一部分则是公共事业和公共设施。但是社会利益并不只是包含以上两个部分。斯密理论的立足点是资本家的利益，并没有把国家的利益、民族的利益以及未来人们的利益明确计算在社会利益之中。所以，就算政府给“看不见的手”做好了跑龙套的“守夜人”的工作，社会利益还是不完整的。为了实现全部的社会利益，政府必须在由经济活动到经济建设之间的广阔地带发挥作用，而且在不同的地带，活动的强度和方式也有差别。

经济活动与经济建设这两个相交的地带，把经济领域的诸多现象划分为三个部分，即纯粹经济活动部分、经济活动与经济建设交叉的部分以及纯粹经济建设的部分。政府经济职能是和这三个部分对应的。在纯粹经济活动部分，政府不应该干预经济的命题是成立的；在经济活动与经济建设交叉的部分，政府应该干预经济等类似命题依然成立；而在纯粹经济建设部分，政府干不干预经济的说法已经无法准确反映政府所要担负的经济职能了，政府的经济职能在这里就是建设经济。这样，在经济领域第一部分的无为、第二部分的干预和第三部分的建设，就是现代政府经济职能的完整体系。对于一个现代政府来说，对经济的无为、干预和建设职能三者是缺一不可的。这三者是一种平行的关系，无优劣轻重之分，无先后缓急之别。由政府的干预和建设职能所生发出来的社会利益之和，才是人们所期待的社会利益的全部。

经济活动延伸到经济建设的腹地，而经济建设也介入了经济活动之中。但无论如何，经济活动与经济建设的两个领域都不是完全重叠的。绝对的市场论者是企图以经济活动的领域覆盖经济建设的领域，而绝对的计划论者是企图以经济建设的领域覆盖经济活动的领域，两者都不能不面对着诸多的理论困难。试图调和市场和计划的理论，虽然承认经济活动领域与经济建设领域的客观存在，但又以为两者的交叉部分就是经济的全部。这三种理论都各有偏颇。

对于许多政府来说，它首先不是作为要履行经济职能的政府而存在，而且也不将自己的职能范围仅仅限于经济，它常常是以一个综合的目的系统来对待每一件事情。它可以出于教育的目的而修建学校，同时把军事、经济、政治、社会等各方面的目的考虑进去。它可以为了经济的目的而修建道路，但绝对不会忽视政治、军事、文化、社会等其他方面的需要。所以，政府兴办公共事业和公共设施，不仅仅是要服务于个人、企业盈利的目的，甚至也不必定是出于这样的目的。政府当然要做让企业赚钱的事情，但这并不意味着政府做每一件事情都把让企业赚钱作为第一要务。真要这样做了，那企业家就绑架了政府。而如果政府不能有超然于经济目的的自由，它就不能担负起其他职能。

在纯粹的经济活动领域，政府只需要维护市场秩序，做好“守夜人”的角色，而不必直接介入市场经济活动。个人和企业虽然挤压了政府的活动空间。但政府之所以能够安享无为之乐，那是因为个人和企业有充分的能动性。在经济活动和经济建设交叉的领域，市场机制越成熟和高效，政府干预的必要性就越低，所需要干预的事项也越少。在经济建设领域，个人和企业的环境适应力的高低，影响着政府的行动方向和政策选择。所以，个人和企业的能动性有多大，政府的自由空间就有多大。在第一部分，政府享受“我无事，而民自富”（《老子·五十七章》）的自由；在第二部分，政府享有选择干预程度和策略的自由；在第三部分，政府享有按照国家民族发展的客观需要进行经济建设的自由。

在人与人之间弱肉强食的资本主义初期，工人阶级和广大劳动者的利益得不到保护，所以从理论上就要提出计划经济来保护他们。在国与国之间弱肉强食的殖民主义时期，落后民族和发展中国家的利益得不到保护，所以富国强兵的需要使得它们急于通过政府大包大揽的方式培育经济实力。计划经济及其理论具有历史的合理性，然而，从其本意而言，乃是对经济建设这种逐渐显著的经济现象在理论上和实践上的一种探索。在经济全球化的进程中，个人和企业可以自由地跨国界而行动，一国的经济对于另一国的经济，有时候不小心就像可怜的棉铃虫之于赤眼蜂一样，成了他人的寄主。在这种新的竞争格局中，经济建设就有了时代特征。

四、推进政府经济职能转变的主要路径

（一）避免错误的政绩观、利益观对政府经济职能定位的干扰

对政府认识和定位自身经济职能影响最大的就是政绩观以及政府异化为利益追求者。太过强烈的政绩观及其需要，会使政府可能不尊重经济生活自然和历史地形成的秩序和逻辑，因而对自身经济职能的认识和定位发生变异。它可能对自然和历史地形成的经济秩序感到不满意，并寻找或创造理由改变，使新秩序符合自己的政绩观标准，而最重要的是，要让人们感觉到它的存在和功绩。“待利而后拯溺，人亦必利溺人矣。”（《淮南子·说林训》）这是说如果为了得到赞誉或者其他好处，而用蛊惑、推挤、惊吓等办法，或因失误将原本在河边正常走着的人弄进河里，然后再自己跳入水中捞人，先真作恶后伪行善，这样的人属于大恶之徒。总之，政府的经济职能既不能建立在太过强烈的政绩观基础上，也不能建立在得到赞誉或者实惠的基础上，否则，那种左手把人推进水里，右手把人捞上岸来的职能行为就不可避免。当然，如果政府异化为利益集团，人们就没有必要跟它讨论什么经济职能的问题了，因为这是造成“政府失灵”的原因之一：“政府官员很可能与平常人一样有利己的动机，他们不是为了追求正义而是为了追求个人的利益而参与政治。这样，他们在行为上很可能不代表公共利益，而只代表自己或自己集团的利益，导致政府缺乏其应有的代表性。”[1]（P136）

（二）科学界定政府经济职能的范围和强度

政府的经济职能是无为与有为的统一，是无为、干预与建设的三位一体，是诸多矛盾的统一体，政府履行经济职能时就需要有辩证思维，注意好范围和强度。荀子曾经对政府经济职能有过很好的表达：“兼足天下之道在明分。掩地表亩，剌屮殖谷，多粪肥田，是农夫众庶之事也。守时力民，进事长功，和齐百姓，使人不偷，是将率之事也。高者不旱，下者不水，寒暑和节，而五谷以时孰，是天下之事也。若夫兼而覆之，兼而爱之，兼而制之，岁虽凶败水旱，使百姓无冻馁之患，则是圣君贤相之事也。”(《荀子·富国》)在这里，“明分之道”的“分”就是经济生活中基于身份划分基础上的各司其职。职分划分所对应的是经济现象的三个方面，即领域划分、事项划分和过程划分。这样，政府的经济职能就是与经济领域划分、事项划分和过程划分相对应的政府行为的统一。政府要履行好经济职能，需要确定所要做的事属于何种经济领域，是纯粹经济活动领域、经济活动与经济建设交叉的领域还是纯粹经济建设的领域。还要明确它是何种经济事项以及处于何种经济过程，以便有的放矢。

在现代社会，政府履行经济职能还要注意其强度，既要预防放任、干预和建设的越界行为，又要预防放任、干预和建设的程度不足。总的来说，就是要行“无过无不及”的“中庸之道”。《中庸》说：“中也者，天下之大本也；和也者，天下之达道也。致中和，天地位焉，万物育焉。”政府的经济职能在确立的过程中要以“明分之道”为前提，在履行的过程中要以“中庸之道”为准则。所谓政府履行经济职能中的“中庸之道”，就是要以一身兼多任，通过政府内部权力的再分工与相制衡，使各种性质各异甚至看似相反的职能力量都得到充分而恰当的释放。当然，“中庸之道”不是同时踩油门和踩刹车，两边的力度一样大。“中庸之道”的关键在于“时中”，即对于需要兼顾的各项工作内容，要根据形势的变化并作出准确判断的基础上，围绕既定目标和原则，灵活选择工作重点和确定力度。

习近平总书记指出：“各级政府一定要依法行政，切实履行职责，该管的事一定要管好、管到位，该放的权一定要放足、放到位，坚决克服政府职能错位、越位、缺位现象。”并强调“坚持党的领导，发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，是我国社会主义市场经济体制的一个重要特征”[7]（P118）。所以，政府要正确地履行自己的经济职能，一是放，二是管，三是谋。所谓放，就是要从纯粹经济活动的领域及其相关事项、环节中真正退出来，不拖泥带水，不暗度陈仓；所谓管，就是对经济活动与经济建设交叉领域的相关事项和环节加强管理，不放松标准，不敷衍塞责；所谓谋，就是对经济建设领域的所有事项和全部环节统筹谋划，不尸位素餐，不空喊口号。分得清才能放得开，放得开才能管得住，管得住才能谋得好。

（三）高度重视政府经济建设职能的发挥

现代政府遭遇到的已经不是在一国范围内自给自足的庄园经济，也不是近代单纯由发达国家向落后国家输出商品和资本、弱肉强食的丛林经济，而是国际责任、经济利益与文化价值交织在一起的赛场经济。经济实力是综合国力的重要组成部分，国与国之间的经济竞争，既是各国国民和企业之经济活动能力的竞争，更是各国政府经济建设能力的竞争，经济建设已经成为一国经济的主要部分。政府经济职能的重点，也由一般的旁观、服务、管理、干预经济，演变为建设经济。现代政府如果逃避了经济建设的职能，则不管它在“守夜人”和宏观调控方面做得多好，也仍然是不称职的。

对于现代政府而言，和经济活动联系在一起的那些老问题还在，但和经济建设联系在一起的新问题则不断涌现，无时无刻不在考验它的执政能力。在经济活动领域，政府的问题是“我能做些什么”；而在经济建设领域，它的问题就成了“我必须做些什么”。在经济建设领域，政府经济职能更多地与国内经济发展、国际经济合作与竞争、世界经济秩序等话题联系在一起，是一国经济与全球经济关系格局中的政府经济职能。这和在经济活动领域要以市场经济体制为导向，以处理好政府和市场关系为核心确立政府经济职能，是根本不同的。市场经济体制改革和完善本身就是政府经济建设职能的一种体现，是发生在经济活动与经济建设交叉部分的经济职能之一。

现代政府必须理直气壮地担负起经济建设的职能。经济建设延伸到经济活动的领域、事项和过程之中，影响甚至决定着经济活动诸多事项和环节的质量。政府经济建设职能包括：（1）改革和完善经济活动所依存的体制机制，提升经济活动的质量和效率，指引经济活动的方向和布局；（2）关注公平，使所有人在经济活动中都能够共享经济繁荣所带来的利益；（3）保障国家经济安全，在国际经济合作和竞争中依法、依约、依规为本国经济谋求最大利益；（4）制定经济发展战略，并指导和监督经济发展战略的落实；（5）研判经济社会发展和科技进步的趋势、规律，领导和组织力量抢占经济发展制高点；（6）统筹经济建设与政治、文化、社会、安全、生态建设的关系；等等。一言以蔽之，就是要一心一意谋发展，就是要使国家经济在世界经济中处在比较有利的位置，避免在竞争中沦为绝对的劣势和附庸。

总之，在开放、和平与发展成为时代主题的今天，在经济这个没有硝烟的战场上，个人的发展能力、企业的竞争能力和政府的治理能力，共同塑造着一国经济在疆域之内和世界上的表现和形象，决定着成败利钝。习近平总书记指出：“中国要飞得高、跑得快，就得依靠13亿人民的力量。”[7](P98)个人、企业、政府三股力量在经济活动和经济建设中实现了最优化组合，中国经济就能飞得高、跑得快。

[参考文献]

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[4]薛伯英.美国政府对经济的干预和调节[M].北京：人民出版社，1986.

[5]奥巴马2009年就职演说[EB/OL].http://edu.china.com.cn/zhuanti/fanyi/2009-02/18/content_174314314，2009-02-18.

[6]亚当·斯密.国民财富的性质和原因的研究（下）[M].郭大力，王亚楠，译.北京：商务印书馆，1979.

[7]习近平.习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社，2014.

[责任编辑：索原]

[基金项目]广西高校人文社科研究项目“广西重点产业发展中政府底线思维的运用研究”（YB2014234）；广西师范学院马克思主义与民族地区社会管理创新研究中心课题（2014MSB009）阶段性研究成果

[中图分类号]D63

[文献标识码]A

[文章编号]1004- 4434(2016)02- 0015 -05

[作者简介]秦馨，广西师范学院政法学院教授，硕士生导师；黄义英，广西师范学院政法学院教授，硕士生导师，广西南宁530001