社会保障信用体系建设现状探讨

吕智宇



社会保障信用体系建设现状探讨

吕智宇

[摘要]社会保障信用是社会信用体系建设的重要组成部分。近年来，随着我国社会信用体系建设不断推进，社会保障信用体系建设作为社会信用体系建设的重要组成部分也初见成效。同时，我国社会保障信用体系仍不完善，与当前经济发展水平和社会发展阶段不匹配、不协调、不适用的矛盾仍然较为突出。文章在分析现有社会保障信用研究的基础上，结合社会保障信用体系建设的实际情况，探讨存在的问题并提出相应的对策。

[关键词]社会保障；社会保障信用；社会保障信用体系建设

一、前　言

社会保障原意指社会安全，最早出现于美国的《社会保障法》中，1941年罗斯福、丘吉尔在《大西洋宪章》宣言中再次使用了这一概念[1]。由于这一概念对当时各国普遍采用的社会保险、社会救助等具体实践进行了囊括，因而被学术界及各国政府所采纳，一直沿袭使用至今。1952年国际劳工大会通过的《社会保障最低标准公约》被视为建立社会保障制度的里程碑文件，并成为解释社会保障制度的基本依据[2]。

对于社会保障的定义研究甚多。例如，第二十六届国际劳工大会发表的《费城宣言》对社会保障界定如下：“社会对其成员实行保护，从而采取一系列的措施，以此来减少因为失业、伤残、疾病、工伤、生育、年老与死亡等原因引起的停薪、伤病造成的经济和社会贫困，并提供医疗和对子女的家庭实行补贴”[3]；目前，广为认同的是1989年国际劳工局社会保障司编著《社会保障导论》一书中的“社会通过一系列公共措施向其成员提供用以抵御因疾病、生育、工伤、失业、伤残、年老和死亡而丧失收入或收入锐减引起的经济和社会灾难的保护，提供的医疗保险以及有子女家庭的补贴”[4]。

不同国家对于社会保障的界定也有差异。德国对社会保障的理解基于社会市场经济理论，强调个人在社会保险中的责任。德国经济学家路德维希·艾哈德认为，社会保障就是社会公正与社会安全，是因生病、残疾、老年等原因丧失劳动能力或遭受意外而不能参与市场竞争者及其家人的基本生活保障，其目的是通过保障使之重新获得参与竞争的机会[5]（P4-5）。福利国家为典型代表的英国，以贝弗里奇提出的观点为主，将社会保障视为一项以国家为主体的公共福利计划，是一种国民收入再分配的手段，遵循普遍性原则建立社会保障制度，并将其明确定义为确保最低生活安全[6]。

我国陈良瑾（1990）认为“国家和社会，通过国民收入的分配与再分配，依法对社会成员的基本生活权利予以保障的社会安全制度”[7]（P4）。郑秉文（2001）则认为“社会保障是与社会主义市场经济的体制基础相适应，国家和社会依法对社会成员基本生活权利予以保障的社会安全制度”[8]（P2）。《中华人民共和国宪法》第二章第四十五条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利”①《中华人民共和国宪法》第二章第四十五条。。一般来说，社会保障由社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置等组成。其中，社会保险是社会保障的核心内容。

社会保障信用是指在社会保障中，如社会保险、社会救助、社会福利等社会事业中的信用。社会保障信用是社会信用体系建设的重要组成部分，它从维护公民的根本利益出发，以保障和改善民生为重点。建立和完善运行有序、协调有效的社会保障信用体系，可增强人民社会保障诚信意识、提高社会信用水平、促进社会和谐发展，是进一步完善和创新社会保障体系、为建立更加公平、可持续的社会保障制度提供有力支撑的迫切内在要求。

我国学界目前对社会保障信用还没有统一的定义，笔者通过总结和归纳现有的文献认为社会保障信用是建立在信任基础上的，保障社会保障体系正常运行的社会规则。社会保障信用是社会保障体系良性发展的必要基础和有效支撑，但我国信用现状还不能满足社会保障发展的要求[9]。

社会保障信用建设的作用和意义主要体现在以下五方面：在救灾、救助、养老、社会保险、慈善、彩票等方面建立全面的诚信制度；建立健全社会救助、保障性住房等民生政策实施中的申请、审核、退出等各环节的诚信制度；构建居民家庭经济状况核对信息系统，建立和完善低收入家庭认定机制；建立健全社会保险诚信管理制度；进一步完善社会保险基金管理制度。

二、社会保障信用体系研究进展

在社会保障信用体系方面，国内的研究仍存在不足。于伟香（2011）认为，在社会保障信用中，劳动保障诚信制度应当是一种长效机制，它对推进社会信用体系建设，提高劳动保障监察执法的针对性和有效性，提高企业法律观念和劳动管理水平，切实保障劳动者的合法权益具有重大的意义[10]。王路平（2012）认为，个人信用体系会成为未来社会保障信用体系中举足轻重的一环[11]。

我国社会保障及相关体系的不足之处主要是制度上的不足，其完善需要起主导作用的政府的推动[12]。曲赜胜等通过对住房保障体系的研究，提出完善社会保障体系需要加快个人信用体系建设步伐,完善相关法律法规[13]。梁晓娟（2013）认为社会保障信用的领域建设需要“完善信用法律和制度，建立多层次信用体系，搭建信息平台”[14]。

笔者经过对相关资料的总结和分析，认为总体来看，我国社会保障信用及相关体系建设取得一定进步，但与经济发展水平和社会发展阶段不匹配、不协调、不适应的矛盾仍然突出。存在的主要问题是：覆盖全社会的征信系统尚未形成，社会成员信用记录严重缺失，守信激励和失信惩戒机制尚不健全，守信激励不足，失信成本偏低；信用服务市场不发达，服务体系不成熟，服务行为不规范，服务机构公信力不足，信用信息主体权益保护机制缺失；社会诚信意识和信用水平偏低，履约践诺、诚实守信的社会氛围尚未形成，贪污、挤占、挪用社保基金等违法失信行为时有发生，各类骗保、诈捐骗捐、骗取保障房等现象屡禁不止，社会保障信用整体水平离人民群众的期待还有较大差距。

三、我国社会保障信用体系建设现状与存在的问题

（一）社会保障信用体系建设总体规划

根据党的十八大提出的“加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设”，党的十八届三中全会提出的“建立健全社会征信体系，褒扬诚信，惩戒失信”，《中共中央国务院关于加强和创新社会管理的意见》提出的“建立健全社会诚信制度”①《中共中央国务院关于加强社会创新管理的意见》(中发〔2011〕11号)，2011。，以及《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（以下简称“十二五”规划纲要）提出的“加快社会信用体系建设”的总体要求②全国人民代表大会.中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要[Z].北京:人民出版社，2011。，中央及各级人民政府已将社会保障信用体系建设列入重要的工作议程。

2014年6月，国务院印发了《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020年）》(国发〔2014〕21号)③《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020年）》(国发〔2014〕21号)。，明确到2020年，社会信用基础性法律法规和标准体系基本建立，以信用信息资源共享为基础的覆盖全社会的征信系统基本建成，信用监管体制基本健全，信用服务市场体系比较完善，守信激励和失信惩戒机制全面发挥作用。政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设取得明显进展，市场和社会满意度大幅提高。全社会诚信意识普遍增强，经济社会发展信用环境明显改善，经济社会秩序显著好转。推进重点领域诚信建设，全面推进包含社会保障领域信用建设的社会诚信建设。建立全面的社会保障领域诚信制度，打击各类诈捐骗捐等失信行为。建立健全社会救助、保障性住房等民生政策实施中的申请、审核、退出等各环节的诚信制度，将失信和违规的个人纳入信用黑名单。建立健全社会保险诚信管理制度，加大对医保定点医院、定点药店、工伤保险协议医疗机构等社会保险协议服务机构及其工作人员、各类参保人员的违规、欺诈、骗保等行为的惩戒力度，防止和打击各种骗保行为。推动社会保险诚信制度建设，规范参保缴费行为，确保社会保险基金的安全运行。

（二）社会保障领域信用建设现状

按照党中央和国务院的总体部署，各级人民政府在相继出台的社会信用体系建设规划和政策文件中，都对社会保障领域信用建设提出具体建设内容。指出要建立健全救灾、救助、养老、社会保险、慈善、彩票等方面的诚信制度，做好各类社会保障政策申请人申报行为的诚信记录，将骗保、诈捐骗捐、违规违法操作、欺诈、骗取保障房、少缴和漏缴社会保险费、骗取社会保险待遇等失信记录纳入信用档案，建立健全失信主体的信用信息数据库。加大失信行为的打击力度，保障守法诚信个人的合法权益。加强对社会保险基金管理、经办机构及其工作人员的监督，依法严厉打击贪污、挤占、挪用社保基金等违法失信行为。依法打击医保定点医疗机构、零售药店以及工伤保险协议医疗机构、康复机构、辅助器具配置机构及其工作人员的违法违规行为。加快了社会保险费征缴、社会保险待遇申领、社会救助、保障性住房、计生扶助、残疾人就业等社会保障领域的信用建设工作。经过不断努力，在不断完善社会保障体系的进程中，社会保障信用体系建设也取得了一定的工作成绩。

1．社会保险信用建设。社会保险作为社会保障体系的核心，其健康发展离不开诚信的社会环境。社会保险诚信是社会保障信用体系的重要组成部分，是社会保险事业发展的重要保障，是降低社会保险基金运行成本的有力手段。

2011年7月1日，《社会保险法》①社会保险法(中华人民共和国主席令第三十五号)。正式实施。社会保险法的颁布实施，标志着我国社会保险框架体系正式确立，也意味着我国社会保险制度全面进入法制化轨道。《社会保险法》在第十一章明确了社会保险涉及的行政部门、经办机构、服务机构、征收机构、用人单位、相关工作人员的法律责任，对骗取社会保险待遇的行为明确处罚措施，为我国社会保险信用体系进入全面建设提供了法律支撑。现阶段，我国已经形成以社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，建立完善社会保险关系转移接续政策，积极推进城乡最低生活保障制度统筹发展。整合城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度，整合机关事业单位和企业职工待遇差距问题。建立健全合理兼顾各类人员的社会保障待遇确定和正常调整机制。随着我国社会保险制度不断健全与完善，社会保险信用建设也全面展开。

各地开展社会保险费欠费管理工作，制定社会保险费欠费管理办法，加大欠费追缴力度，进一步加强基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险征缴的管理，将不依法申报和缴纳社会保险费的行为列为失信行为，对较严重失信行为和严重失信行为，采取催缴通告等方式在社会新闻媒体、自办媒体等公开告示，列入信用黄、黑名单。

各地开展基本医疗保险定点医疗机构考核工作，对定点医药机构建立了考核及分级管理制度，推行定点医疗机构分级管理，将医疗保险统筹区内开展门诊及住院医疗服务的定点医疗机构纳入分级管理范围，加强了对定点零售药店管理，实施定点医师管理制度，建立对定点医药机构医保管理质量的表彰制度。

许多地方相继开展社会保险诚信等级评定工作，用以规范和引导用人单位自觉参保缴费，出台社会保险缴费诚信评价管理办法，给参保单位评定社会保险信用等级，对不为职工缴纳养老保险等社保费，或者少缴、漏缴、拖欠保费的用人单位，在评选先进单位和先进个人实行限制或一票否决。同时对其实行重点监控，每年实行一次社会保险稽核，向政府及工会、行业协会、证监会等部门通报检查情况。

利用信息技术手段，采集参保单位、参保人、定点医药机构以及申领社会保险待遇个人的信用信息，加强对相关机构和社会保险申领人的诚信约束力。通过信息系统过滤管理，实行医疗消费合理性实时监控，加强定点医药机构管理；通过社会保险稽核系统、内控系统、诚信系统打造社会保险经办稽核内控信息化平台，加强实时监督，形成多层次的监督管理网络；通过建立社保费三方协同办公平台，实现系统监控、三方对账、业务协同、数据共享，统一规则库等五大功能，构建了社保费征收、社保基金监管、社保待遇核发三位一体信息化管理体制。

2．社会救助信用建设。2014年2月21日，国务院公布《社会救助暂行办法》①《社会救助暂行办法》(中华人民共和国国务院令第649号)。（以下简称《办法》）。《办法》以社会救助体系为统领，对各项社会救助制度进行了全面系统规定,确立了以最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助以及医疗救助（含疾病应急救助）、教育救助、住房救助、就业救助和临时救助为主体，以社会力量参与为补充的社会救助制度体系框架。《办法》要求县级以上人民政府应当将社会救助纳入国民经济和社会发展规划，同时规定，申请社会救助，应当按照本办法的规定提出。《办法》对滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊和截留、挤占、挪用、私分社会救助资金、物资等违法行为，规定了严格的法律责任。同时规定，采取虚报、隐瞒、伪造等手段，骗取社会救助资金、物资或者服务的，由有关部门决定停止社会救助，责令退回非法获取的救助资金、物资，可以处罚款；构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚。各地根据《办法》要求，结合实际，完善相关的配套政策，同时全面开展社会救助信用建设。

为贯彻落实国务院《办法》及社会救助相关文件要求，各省纷纷出台了进一步做好社会救助工作的指导意见，制定了社会救助条例、特困人员供养办法等相关政策。各级政府建立了疾病应急救助制度，制定了居民家庭经济状况核对办法、社会救助监督检查长效机制，建立了鼓励和引导社会力量参与社会救助的工作机制。县以上各级政府已全面建立社会救助部门联席会议制度，统筹推进社会救助体系建设，进一步提升各项社会救助的综合效益。

许多地方在社会救助工作中，建立了社会救助诚信承诺制度，实行社会救助诚信承诺公示制度，社会救助机构、社会救助工作人员、申请或享受社会救助待遇的人员以及出证机构（个人）签定诚信承诺书并存档备案。对社会救助工作人员、申请或享受社会救助待遇的人员以及出证机构（个人），建立诚信承诺等级，作为管理和奖惩的依据。

一些地方在出台的居民家庭经济状况核对办法中明确，强化居民收入核对中的信用监管，在居民经济状况核对过程中，查处虚假申报行为，建立完善信用档案，拓展核对渠道和应用范围。做好各类社会保障政策申请人申报行为的诚信记录。对保障和救助核对对象或有关单位故意提交或协助提交虚假证明材料、隐瞒重大客观事实，影响核对结果的行为，纳入到核对工作诚信信息管理数据库，并通过信息共享至相关单位建立的个人及单位诚信系统。同时为完善居民家庭经济状况核对信息系统，实现与教育、公安、民政、人力资源和社会保障、国土规划、住房建设、交通、卫生和计划生育、体育、工商、税务、住房公积金、银行、证券、保险等相关部门的信息互联互通、资源共享提供了政策保障。

为提高核对工作的效率和质量，全面提升社会救助管理和服务水平，创新社会救助管理方式，各地建立起跨部门、多层次的居民家庭经济状况核对信息系统，采集了社会救助对象、社会帮扶对象及社会救助机构的信用信息，形成了横向与涉及个人经济状况信息的部门数据共享，纵向与各级核对机构的业务联动，实现了救助申请家庭经济状况信息核对的业务协同，提高了救助对象认定的准确性，促进了社会救助的公平公正。

（三）社会保障信用体系建设过程中遇到的问题

我国社会保障信用体系建设还刚刚起步，离系统化和规范化的目标还存在一定距离，进一步推进社会保障信用体系建设仍面临着不少的问题与难点。具体主要表现为以下五个方面：

1.社会保障信用相关法律法规制度和标准规范体系相对滞后。在社会保险费征缴、社会保险待遇申领中，在社会救助、保障性住房等民生政策实施中的申请、审核、退出等各环节中，信用信息记录和应用的相关制度尚不健全，相关主体进入和退出机制尚不规范，社会保障信用信息的主体权益、异议处理、投诉办理和侵权追责等尚缺乏相关法律法规。还没有统一规范的信用信息指标体系，社会保障信用信息技术标准还没有建立的依据。

2.社会保障各业务领域尚未完成功能齐全的社会保障信用信息系统建设，社会保障信用信息的征集、记录不够全面，失信行为信息缺乏档案管理，信用信息共享和数据归集工作不足。对社会救助申请人的家庭经济状况信息、独生子女父母奖励和计划生育家庭特别扶助等信用信息采集不足，对申领和享受过程中具有的不实申报、恶意骗取情况核实依据不够充分，对骗保认定事实依据不够充足。

3.守信激励和失信惩戒机制尚不健全。社会保障激励守信制度相对缺乏，失信成本太低，对在社会保险费征缴、社会保险待遇享受和申领、生活救助、医疗救助、保障性住房建设与申请入住、计划生育优待优惠和奖励、违反计划生育社会抚养费缴纳、企业履行按比例安置残疾人就业等方面存在的虚报瞒报、不足额缴费和骗取待遇等问题，还没有健全的约束制度以及有效的联合惩治机制。

4.缺乏信用评价机制。在社会保障信用的评估方面，还处在起步阶段，评估模型比较单一，科学性有待提高。社会保障领域信用主体、信用等级评价机制还没有建立，阻碍了信用信息的应用，影响了信用服务市场的培育和发展。在个人待遇享受和申领、保障房分配、企业社保费缴纳、企业参与社会保障领域的生产和服务、慈善救助机构的运作、企业残疾人安置就业等方面，尚未形成信用等级评价机制。

5.诚信宣传教育和诚信文化建设不足。社会保障领域的诚信宣传教育还没有全方位多角度联合开展，“人人讲诚信，人人做诚信的人，人人做诚信的事”的诚信氛围还未完全形成，诚信文化尚未普及，为“一己私利”而骗保、骗取保障房、医保欺诈、制假售假的行为还存在，诚信文化变味变形甚至受到严重扭曲而使诚信程度大打折扣，影响了诚信建设。

四、加强社会保障信用体系建设的对策

国家规划纲要中全面推进社会保障领域信用建设的要求，意味着我国社会保障信用建设进入快车道，结合社会保障信用建设的现状，应本着先易后难，分步实施的原则，探索下一阶段工作思路。据此，笔者提出以下对策。

（一）加快信用法律法规和标准规范体系建设

1.加强社会保障领域诚信制度建设。建立健全经济适用房、廉租房、公租房等保障性住房申请、退出环节的诚信制度。建立健全救灾、救助、低保、养老、慈善、彩票、婚姻、收养等方面的诚信制度。

2.加快建立完善规范信用信息记录、整合、应用和管理等行为的信用法规制度。加快制定社会保障信用信息记录、整合、更新、安全保密、披露、应用和管理等行为的相关法规、规章和规范性文件。

3.健全信息和技术标准，制定完善各类信用主体识别标识、信用信息目录及指标、数据格式、技术编码等。制定征信服务合同格式规范、征信机构服务质量规范等标准。

（二）加快社会保障信用信息系统建设

1.加快社会保障各业务领域信用信息系统建设和完善。依托社会保障各业务领域现有的各业务管理信息系统，以及网络、系统软硬件运行环境等资源，按照统一规划、统一信息标准和技术规范、不重复建设的原则，改造完善相关基础设施，按照信用信息数据规范、技术规范、信用信息分类分级标准，加快建设完善社会保障各业务领域纵向信用信息系统，实现信用信息电子化存储和应用。

2.推进建立社会保障信用信息数据共享机制。建立社会保障各业务领域信用信息归集、共享和更新机制，推进信用信息共享和归集工作。研究制定社会保障信用信息共享和归集目录，建立或完善各地已有的信息资源共享交换平台，实现社会保障各业务领域信用信息互通共享。

3.推动社会保障各业务领域纵向信用信息系统与公共信用信息管理系统的对接，实现社会保障信用信息向公共信用信息平台的归集，为公共信用信息管理系统建设提供必要的信用数据的支撑，实现与其它领域的互联互通。

（三）建立社会保障领域信用联合奖惩机制

1.加强对守信主体的奖励和激励。加大政府对社会保障领域守信行为的激励。政府各部门在履行社会保障领域市场监管和公共服务职责过程中，广泛应用信用信息和各类信用服务产品，加强对诚实守信者的激励，建立健全守信“红名单”制度，对守信者在社会保障领域提供优先办理、简化程序、“绿色通道”和重点支持等激励政策，加大对守信行为的表彰和宣传力度。

2.加强对失信主体的约束和惩戒。加强行政监管性惩戒。政府在社会保障领域日常监管和公共服务过程中，加快建立并落实信用分类监管制度，依法对失信者予以惩戒，提高失信成本。加强司法性惩戒。社会保障各职能部门联合司法机关加强失信违法案件移交机制和执法联动机制建设，司法机关在办案过程中加大对公共信用信息管理系统的查询应用力度，依法追究失信违法者的民事或刑事责任。加强行业性惩戒。规范发展行业组织，充分发挥其在社会管理中的作用，通过行规、行约等方式加强对失信机构会员和个人会员实行警告、行业内通报批评、公开谴责等惩戒措施。加强市场性惩戒。鼓励市场主体在市场交易中查询交易对象的信用信息，应用由第三方机构提供的信用产品和服务，形成对失信者的市场性惩戒。加强社会性惩戒。依法向社会发布失信者“黑名单”及违法违规行为的处罚结果，约束社会成员的失信行为，对失信者形成社会性惩戒。

（四）探索建立社会保障信用评价机制

制定信用评价指标体系和评价方法。鼓励和引导信用服务机构依法依规收集、整理和加工社会保障信用信息，运用科学合理的信用评价模型和评估方法对社会保障信用进行评级和评分，建立社会保障信用评价体系。

建立信用信息查询应用机制。深入推进信用信息和信用服务产品在社会保障相关部门的应用，在保护隐私的前提下，依法依规加强对社会保障信用信息的记录和整合，建立健全评价体系和公开披露机制，社会保障各职能部门带头在个人待遇享受和申领、保障房分配、企业社保费缴纳、企业参与社会保障领域的生产和服务、慈善救助机构的运作、企业残疾人安置就业等领域加大信用信息应用力度，依规有序地向社会公众和信用服务机构公开信用信息，积极推动社会广泛应用信用信息，实现对守信行为和失信行为的联奖联惩。

（五）开展诚信教育和诚信文化建设

加强诚信文化的宣传普及。结合社会主义核心价值观的宣传教育，加大广播、电视、报纸、网络以及微博、微信等新兴传媒宣传力度，全方位多角度开展社会保障领域依法诚信宣传教育和诚信文化建设，营造良好氛围。扩大宣传覆盖面，积极发挥舆论引导作用，营造良好的社会诚信宣传氛围。

广泛开展诚信创建活动。深入开展社会公德、职业道德、家庭美德和个人品德教育，选择社会保障领域诚信缺失问题突出、诚信建设需求迫切的事项开展专项治理活动，努力树立社会保障领域诚信风尚。积极开展“社保诚信企业”诚信创建活动，完善社会医疗保险定点医疗机构分级管理等级评定工作，将医疗保险定点服务医疗机构纳入分级管理，以评促建，营造企业诚信经营的良好氛围。

总之，贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，从维护广大人民群众的根本利益出发，以保障和改善民生为重点，坚持以人为本、服务优先、分类指导、分步实施、重点突破、整体推进的基本方针，统筹推进社会保障信用建设，建成一套运转有效的社会保障诚信体系，为社会保障制度的可持续发展提供支撑。

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[责任编辑：刘烜显]

[中图分类号]C913.7

[文献标识码]A

[文章编号]1004- 4434(2016)02- 0117 -06

[作者简介]吕智宇，中山大学管理学院博士研究生，广东广州510275