论社会管理中政府与社会组织协同共治关系的构建

温子勤，胡辉华



论社会管理中政府与社会组织协同共治关系的构建

温子勤，胡辉华

[摘要]政府与社会组织作为社会管理的两个重要主体，他们之间的合作互动关系及其状况，在很大程度上决定了社会管理目标的实现程度。文章基于有限政府和社会协同理念，分析政府与社会组织在社会管理活动中具有目标一致、互相依托、优势互补及职能协同的内在关系；阐述构建政府与社会组织协同共治关系的意义及机制，并提出构建这一共赢伙伴关系的基本前提和主要路径。

[关键词]政府；社会组织；协同共治；关系构建

在现代市场经济社会，人们的活动领域大致包括政治、经济和社会领域三大方面，由此，整个社会的组织亦可大致分作三大类，即第一部门政府组织、第二部门营利性组织（企业）和第三部门非营利性民间组织（我国官方称之为“社会组织”），并形成政府、市场与社会三元社会结构。与此相适应，人们对整个社会的管理活动亦可大致分为行政管理、市场管理和社会管理三个子系统。

关于社会管理的概念，尽管学界的表述不尽相同，但其核心内涵是一致的，即社会管理不同于行政管理和市场管理，它是一项为满足和协调社会公众需要提供各种服务的管理活动。社会管理的基本任务包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等方面；根本目的是维护社会秩序、促进社会和谐、保障人民安居乐业，为党和国家事业发展营造良好社会环境。

社会管理的主体从广义看包括政府、企业、社会组织和公民等多元主体。从组织层面看，由于企业组织以追求盈利为根本目的，政府组织和社会组织是社会管理的两个最重要的主体。这亦可从我国官方对社会管理概念的表述中得到印证：“社会管理主要是政府和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。”[1]显然，在整个社会管理过程，作为社会管理的两个最重要的主体——政府与社会组织，它们之间合作互动关系的状况，在很大程度上决定了社会管理基本任务完成状况和根本目标的实现程度。

一、政府与社会组织在社会管理中协同共治关系的确立

现代化和市场化的过程促使传统社会向现代公民社会转变。自1978年以来，中国经济和社会发生了全面而深刻的变化。这场以“市场化”为主导的社会转型，在促使我国经济模式由计划经济体制转变为市场经济体制的同时，亦促使政府与社会逐步分开，最明显的社会变化之一是：一个相对独立于政府和企业的公民自主结社、交往的社会生活领域悄然出现，并不断发展。截至2010年底，全国共有社会组织44.6万个，比上年增长3.5%①参见http://www.mca.gov.cn/，2011-06-16。。它们的活动领域涉及科技、教育、文化、体育、卫生、环保、公益等社会生活的各个领域。此外，还有大量未在民政部门登记的草根社会组织，据调研估计，总数应在300万家以上[2]。众多民间社会组织的自发崛起，如同市场经济自动催生众多民营企业一样，其根本原因在于现代社会不断进步和发展的需要。这也同时表明，以高度组织化形式代替分散的公民个体形式，来表达各种利益诉求及服务需要，是现代社会的一个显著特征。公民社会的出现必然产生如何处理好社会自我管理与政府依法管理之间的关系、保护公民权利与维护社会利益之间的关系、维持政府与社会之间的良性互动关系等一系列问题，这些问题对整个国家的社会管理来说，无疑都是重大的挑战。

社会管理是我国政府的基本职能之一。社会管理的范围广大，内容涉及社会生活的各个方面。显然，要想适应现代化社会的发展，满足新的社会需求，解决新的社会问题，保障人们的生存权和发展权等权利，为这一庞大的社会生活系统提供更有效的管理和服务，只依赖政府的资源及力量是不可能实现的。在传统的“全能政府”的管理理念和体制下，政府以“整个社会代表”的身份影响社会生活各个方面，无论从宏观或是微观层面，对于社会事务可说是“无所不包，无一不揽”。随着现代社会发展，实践证明这种一元化的社会管理模式，不仅造成政府运转的高成本和低效率，而且削弱了社会组织应有的自我管理和服务的功能，亦抑制了它们的正常发展。从理论上分析，这种“大政府、小社会”的社会管理理念是错误的，其模式也是低效率的。

社会管理的客体主要是整个社会公众及其事务，相对于政府组织而言，社会组织自发产生于社会公众，是整个社会公众及其利益和事务的直接组织代表，它们更贴近社会公众，更能反映他们的利益和问题，并且能为他们提供最直接和及时的服务。因此，社会组织在整个社会管理活动中应起到基础性的、普遍的和具体的决策和管理作用；而政府作为国家代表，社会管理的总责任人，主要职能是“掌舵”，把握社会管理活动的大方向，以宏观调控的管理模式为主。两个主体的优势互补，协同合作，实乃天然合作伙伴。我国政府近年提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，亦反映出两个社会管理主体之间的这种分工互补合作的内在关系。

如果说政府是社会管理和服务的头脑或中枢神经，社会组织则是政府服务和管理社会生活的“左膀右臂”。社会组织之所以成为政府的天然合作伙伴，主因有三个方面：

第一，面对现代社会发展中的各种社会利益分化及公民社会需求多元化的新形势和新问题，出现了政府与市场两者同时失灵的现象。传统的社会管理模式主要由政府组织来为庞大的社会提供社会服务和管理，不仅反应迟钝、成本高效率低，而且出现诸多职能“缺位、越位、错位”的状况。邓小平等国家领导人早已察觉这一弊端，然而直至近年，政府及其部门仍然管了许多不该管、管不了也管不好的事。而市场机制下的企业组织和个人一般以逐利为天职，这种单纯的自利倾向并不能自动导致社会公共利益的实现。在政府与市场两者同时失灵的新形势下，客观上需要一种新的社会管理机制的出现。而自动产生于民间的第三种力量即社会组织，它们志愿主动地参与社会公共事务及其问题的管理，可以弥补政府失灵和市场失灵。

第二，社会组织的自身特点和优势。学界公认社会组织一般具有“组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性、公益性、非政治性”[3]（P3-4）等特征。社会组织的民间性、自治性、志愿性，是政府组织所不具备的，亦是其优势所在。由于社会组织自发地产生于民间，其草根性使他们具有联系基层社会生活的天然优势，它们更了解广大社区公民的需要和问题，能够贴身即时地满足公民的多样化需求，解决他们的问题。社会组织亦犹如政府与社会公众之间的“中介组织”，能比较及时客观地反映政府的政策和公众的诉求，这种上传下达的反馈功能，可以成为政府社会管理决策的有效参考。社会组织的志愿性和公益性能够吸引更多公民关注和参与社会管理，具有良好的社会动员能力和资源整合能力来推动社会问题的解决。再者，社会组织的结构一般采取层级扁平模式，运作灵活，常采用项目管理方式快捷提供社会服务，避免了政府组织因层级森严而导致的效率低下和对社会诉求回应性差等不足。

第三，政府与社会组织建立协同共治关系是双方共赢的需要。在社会管理中，社会组织与政府的目的是一致的，即为社会提供更好的管理和公共服务。一方面，政府在资源和能力有限、社会分散且对公共服务需求不断增加的背景下，可以借助社会组织的资源和能力，为社会提供更广泛全面的公共服务，满足社会公众的需求。例如政府可以通过采购等法定方式，向符合条件的各种社会组织购买各种公共服务项目，即由社会组织向有资格享受政府项目的人提供服务，而由政府支付服务费用。另一方面，社会组织通过与政府协作，可以获得政府稳定的资源和政策支持，例如政府补贴和拨款给社会组织，支持它的公益活动和项目，有利于社会组织更好地实现它的社会公益目标。社会组织还可以争取政府的减免税等优惠政策来支持自身发展。当然，社会组织同样存在着“志愿失灵”的可能，亦需要政府的依法监管来帮助它恪守公共利益的立场，维护其社会公信力。因此，政府与社会组织二者各自具有优势，彼此需要对方，不可或缺。

二、建立政府与社会组织协同共治关系的几个基本前提

第一，创新社会管理理念，明确社会组织是社会管理的重要主体。任何领域的进步发展，理念的改变和创新是最关键的。社会管理理念直接影响到社会管理模式和制度等方面的构建。学术界提出了“有限政府”“服务型政府”，以“社会治理”代替“社会管理”等重要理念。然而笔者认为，为突出社会组织在社会管理中的重要主体地位，在社会管理的理念上，必须明确社会组织是社会管理的重要主体，而不仅是社会管理的客体。毋庸置疑，社会组织和民众及其事务，都是政府管理活动的客体和对象，学界中不少学者仅仅将社会组织看成社会管理的客体，属于社会管理的管制对象。然而，在现代社会发展的新形势下，这种观念不利于政府职能的转变和更新，不利于政府与社会组织合作伙伴关系的构建，亦阻碍社会组织的正常发展，并使它们在社会管理和服务方面仅能担当有限的拾遗补缺的作用。为此，在社会管理活动中，必须明确社会组织的地位有如政府，是社会管理的重要主体和政府的合作伙伴，它们在社会管理中的作用是主动的而不是被动的。我国官方对社会管理概念的表述，亦明确强调了社会组织在社会管理中的主体地位。这一理念意味着政府与社会组织不是主仆关系，而是合作伙伴关系。厘清这一点对于构建政府与社会组织的协同共治的伙伴合作关系十分重要。

第二，改革社会管理体制，建立“小政府，大社会”的服务型社会治理模式。我国计划经济走出历史舞台，实证了政府试图在宏观和微观领域全盘掌控经济活动的理念和做法是错误的。同样，传统的“大政府，小社会”的社会管理模式，不仅耗费国家大量的人财物力，而且效率低下，无法满足现代社会对服务及管理的多样化需求。进一步看，随着我国改革进程的深入，会越来越触及到各种利益格局的核心部分，由此引发的各种社会问题和矛盾亦会更加凸显，这对于维系社会和谐稳定提出了新的严峻的挑战。如果政府仍然主要依靠一元化的模式，去直接管理庞大的趋向多元化的社会，中间没有相应的“缓冲地带”，很容易集各种矛盾于一身。为此，必须从加快政府职能转变为这一核心入手，推进社会管理体制改革，彻底实现由“全能政府”向“有限政府”的转变，着力打造服务型而非管制型的政府，建立“小政府、大社会”、全社会参与的“共同治理”的社会管理体制，把原来由政府承担的大部分社会管理职能逐步向社会转移，将政府不该管、管不好、管不了的事情和问题分离出来，转给各地区、各基层的社会组织和社会公众去办，政府职能才能真正向创造良好发展环境、维护社会公平正义的本位方向转变。新的社会管理体制要求社会管理主体从一元到多元，形成上层政府—中层社会组织—基层社会民众这样多层次的、立体的社会管理体系。

第三，完善社会组织登记管理体制，加快社会组织的培育和发展。发达国家的经验表明，建设有限服务型政府，实现政府社会管理职能转移，社会组织的培育和发展是关键。社会组织自发产生于社会各个社区和基层，是广大民众利益诉求和服务需要的组织代表。要建立政府与社会组织协同共治的伙伴关系，为社会提供全方位的更多更快的服务，更好地实现社会管理目标，必须加快各类社会组织的培育。当前我国社会组织发展存在着数量少和质量不高等问题。在发达国家，民间社会组织数量十分庞大。“据统计，美国NPO/NGO组织的雇员已达1200万，远超过美联邦和州政府的雇员人数，每100名美国劳动力中，约有7名受雇于NPO/NGO组织。此外，国际上每万人拥有NPO/NGO的数量，法国为110个，日本为97个，中国则为2.1个。同时，中国NPO/NGO总支出只占GDP的0.73%，远低于发达国家7%的水平，也低于4.6%的世界平均水平。”[4]

迄今，我国对民间社会组织实施登记的依据，仅有国务院1998年颁布的《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》和2004年颁布的《基金会管理条例》。这些条例并没有制定培育发展社会组织的具体政策，对社会组织的发展缺乏支持力度。此外，根据上述条例的有关规定，民间社会组织登记实行管理机关和业务主管单位双重管理体制，导致一些民间组织登记困难，有些只好选择到工商部门作为企业登记，这样不仅不能享受到社会组织税收的优惠政策，而且难以得到捐赠者的资金支持。为此，政府应该大胆调整和改革现行的社团管理法规，降低社会组织准入门槛，加大政府对社会组织尤其是公益服务性社会组织的资助和扶持，并为它们提供税收优惠等政策，为社会组织的发展创造一个良好的制度环境，使它们在社会管理中充分发挥应有的作用。

三、构建政府与社会组织“协同共治”伙伴关系的路径及机制

第一，明确政府与社会组织的职能分工，发挥两者优势互补的协同功能，构建服务型社会管理模式。在社会管理活动中，要构建政府与社会组织协同共治关系，首先应明确划分政府与社会组织各自的主要职能，并在此基础上充分发挥两者之间的优势互补的协同功能。根据“小政府、大社会”和共同治理的理念，政府作为社会管理的总负责人，其职能主要是“掌舵”，并为社会管理活动提供政策支持和服务资源；而社会组织作为社会公众及其事务的组织代表，在社会管理活动中主要负责具体的“划桨”作用，即直接承担为社会公众提供服务和管理的职能。社会组织是一个广泛的组织体系，包括社会的各种行业组织、城乡自治组织、公益慈善组织、社区组织以及居民群众的自我服务组织等，它们是介于政府与市场、政府与公众、市场与公众以及各种不同公众之间的中间力量。为充分发挥社会组织这种独特的中介功能，政府应该赋予它们更多的社会协同和管理职能；社会组织所特有的志愿性和主动性，有利于其发挥“自我服务”和“自我管理”的作用。为此，基于政府与社会组织协同共治关系而建立的服务型社会管理模式，首先要求政府转变职能，即从根本上“退出”直接的社会管理服务活动，把不该管、管不了、管不好的事务及其职能交给社会组织来“补位”和承接，把该社会做的事交给社会；政府一般只侧重解决那些社会组织及公众自身无法自我管理的社会事务和问题，正如经济活动中“市场”与“政府”的关系一样。这种服务型社会管理模式的重要特征之一是：政府直接向社会公众提供公共服务的比重将逐步缩小，而通过政府向民间社会组织转移职能和购买服务的比重将逐步扩大。政府与社会组织的这种功能互补、分工协同的合作伙伴关系，已被国外许多国家的实践证明是行之有效的社会管理模式。近年来，国内部分地区正在践行和发展这一模式，业已取得显著成效。2010年深圳市政府的17个局委办有87项政府职能和工作事项向社会组织转移，并起草了《深圳市财政扶持社会组织发展实施方案》，拟加大对社会组织的财政扶持力度。2010年深圳市财政安排购买社工服务的经费达51亿元，同时，将福彩公益金作为向社会组织购买服务的“种子基金”，目前已资助75个公益项目，金额达到3500万元①关于印发《关于进一步发展和规范我市社会组织的意见》的通知，深办[2008]66号）。。

第二，按照政府负责、社会组织运作、民众参与的“三位一体”模式建立新型社会管理和服务体系。自2007年中共十七大以来，我国进一步明确了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”社会管理的总体格局。这一总体格局的整体思路，就是要把政府的力量和社会的力量融合起来，使政府组织成为社会管理的主导力量，社会组织成为具体实施社会管理的有生力量，广大社区民众共同参与成为社会管理的协同力量，形成社会管理和社会服务的三种互补合力，构建新型社会管理和服务体系。

“政府负责”，并不是政府包揽一切，而是要政府担负起应有的责任，发挥其在社会管理和服务中的主导作用，不能“缺位”；政府必须履行其应该承担的社会管理和公共服务职能；要主动为社会组织提供管理资源及服务平台，把社会组织推向社会管理和服务的前台，并为它们创造各种合作条件，使政府与社会组织形成有效的功能互补机制。“社会组织运作”，是社会组织借助政府提供的资源平台，发挥其独特的中介和桥梁功能，直接为周边基层社区提供管理和服务，满足各个社区公民的需要，协调和解决他们的问题和困难，并维系政府与社会之间的良性互动关系。“社会参与”，是通过政府与社会组织的互动和引导，使更多公民关注社会公共事务，并建立社区公民对服务需要和利益诉求等意愿表达的机制，激发社区公民有序主动地参与具体社会管理及服务活动。要在政府提供固定服务项目的基础上，大力推广“政府购买服务”等新的工作机制和运行模式，并由社会组织运作开展社区服务和管理活动，在社区内逐渐形成社会福利服务、社会互助服务和市场有偿服务等相结合的多类型、多层次、覆盖广的社区服务网络。值得一提的是，建立新型的“三位一体”社会管理和服务体系必须处理好两个基本关系，即社会组织及公众的自我管理、自我服务与政府对社会的管理之间的关系。社会管理和服务，首先应该强调社会组织及公众的自我管理和自我服务，因为从根本来看，最广泛持久起作用的、维持社会稳定和有序的自动调节机制，必定是社会组织和公民的自我管理。从这个意义上说，政府的主导作用及其责任，重点应该致力于提高社会组织和公民的自治能力和水平。其次是政府对社会领域进行必要的公共管理活动。当然,政府的社会管理职能区别于政府其他管理职能，它更侧重于对社会组织及公众自身无法自我管理的社会事务和问题，亦即政府的社会管理职能必须以社会组织及公众的自我管理和自我服务为前提和基础。

第三，建立和完善政府对社会组织的培育扶持和评估考核制度，使之更好发挥社会服务功能。培育扶持社会组织是构建社会管理中政府与社会组织协同共治伙伴关系的一项重要内容。只有发展更多的、健全的民间社会组织，才能够承担大量的公益性、福利性的社会事务，并使政府真正地从具体事务中解脱出来，从而实现社会管理体制改革的目标。为此，必须改革和完善现行的社会组织审批登记制度，逐步建立备案登记、法人登记、公益法人登记三级登记审批制度，并逐步实行直接到民政部门登记体制。在这方面广东省的创新，为全国社会组织登记管理体制改革提供可资借鉴的经验。深圳市政府在2008年出台了《关于进一步发展和规范我市社会组织的意见》，规定对工商经济类、社会福利类、公益慈善类社会组织实行由民政部门直接登记管理的体制，突破了社会组织双重管理体制。广东省出台的《关于进一步培育发展和规范管理社会组织的方案》规定，从2012年7月1日起，除了特别规定和特殊领域，广东省内成立社会组织，可直接向民政部门申请登记，今后，广东各级政府可购买社会组织的服务。在财政扶持措施上，要加强运用已经行之有效的“购买服务”“政府资助”“专项扶持”等方式，加大政府对社会组织尤其是公益性社会组织的资助和扶持。

在加大政府对社会组织培育扶持的同时，亦须建立社会组织的治理和监管机制。要在法规上对社会组织进行合理的定位和分类，要切实改善社会组织的制度环境，逐步完善社会组织的内部治理和问责制度。社会组织的发展和成熟，既需要政府制定扶持社会组织发展的规划和政策，也需要社会组织重视自身的建设，以保证社会组织的健康发展。随着我国改革开放的程度日益增大，社会组织的数量也日益增多，社会组织在促进社会经济和社会生活协调发展的同时，也出现某些社会组织借机敛财、传播不良信息、扰乱社会关系等消极现象。为维护社会组织自身形象，提升公信力，要求它们完善治理机制是必要的。社会组织的问责，包括严格按照相关的法规和制度从事活动，接受政府主管部门的评估考核，接受社会舆论和服务对象的监督批评等。只有同时抓好对社会组织的培育扶持和评估考核两个方面，才能使之更好地发挥社会管理和服务功能。

[参考文献]

[1]李学举.加强社会建设和管理促进社会和谐与发展[J].求是，2005，（7）.

[2]王名.走向公民社会——我国社会组织发展的历史及趋势[J].吉林大学社会科学学报，2009，（3）.

[3]莱斯特.M.塞拉蒙，等.全球公民社会-非营利部门视界[M].北京：社会科学文献出版社，2002.

[4]蔡成平.地震助推日本NPO/NGO[J].世界博览，2011，（9）.

[责任编辑：戴庆瑄]

[中图分类号]C91；D63-3

[文献标识码]A

[文章编号]1004- 4434(2016)02- 0112 -05

[作者简介]温子勤，暨南大学教育学院讲师，硕士；胡辉华，暨南大学公共管理学院教授，博士，广东广州530632