当前电子政务伦理建设实践思考及启示

陆俊　黄薇

【摘要】当前电子政务技术日趋成熟，电子政务伦理建设是保障电子政务行为的公平性、有效性和合理性的重要保障。目前我国电子政务伦理建设在制度建设上、建设倾向上、伦理原则的操作性上存在较多风险。因此，必须循序渐近地建立完善配套的法律法规，充分利用社会舆论监督，建立专门的伦理道德管理机构及善用传统行政伦理等理念，有效推动电子政务伦理建设的实践发展。

【关键词】电子政务 伦理建设 实践 思考

【中图分类号】D64 【文献标识码】A

作为公共管理与信息技术相结合的产物，电子政务在我国的发展已逾二十年，目前，电子政务技术日趋成熟、电子政务理念深入人心，电子政务应用发展势头正劲，当前“我国共有政府网站85890家”，①新浪认证的政务微博为145016个”，②“2014年～2018年，中国电子政务总体投资规模保持15%以上的增长速度，到2018年其总体投资规模将超过3400亿元”。③但是，当前电子政务建设也暴露出形式主义的问题：部分网站、微博“有形无实”，基层电子政务建设相对滞后，业务系统依然未互联互通等。在互联网+语境中，公众对政府服务的要求正在发生变化，纯粹的技术过程无法保证政府行政行为的公正性、有效性和合理性，这当然有电子政务技术方面的阻碍，但更主要的是电子政务伦理规范方面的问题：一些公务人员在一定程度上还不适应新型的电子政务规范，一些电子政务行为本身也缺少相应的规范，甚至一些规范与已有的行政规范相冲突，这就需要我们在电子政务建设中高度重视电子政务伦理的构建。当然，电子政务行为已经受到众多规范的制约，如技术规范、法律法规、行政规范、行政伦理、网络伦理等等，但针对电子政务行为的特殊伦理规范的构建，更有利于电子政务参与者提高电子行为的自觉性，加深对电子政务行为道德内涵的理解，使模糊的道德规范明确化、稳定化，从而更好实施电子政务服务。

当前我国电子政务伦理建设现状及成果

近年来，我国各地各部门在推进电子政务伦理建设方面做了相应的工作，对电子政务的目标、价值、效率、回应等行为规范方面都有相应的举措出台。

奠定电子政务建设的价值目标。在《2006～2020年国家信息化发展战略》当中，我国明确提出了2020年信息化发展的重点之一就是电子政务，明确提出了改善公共服务，逐步建立以公民和企业为对象，以互联网为基础，中央和地方配合，多种技术手段相结合的电子政务公共服务体系，推动服务型政府建设等重点内容。在电子政务“十二五规划”当中，强调“必须坚持把以人为本和构建和谐社会作为电子政务发展的出发点和落脚点”。十八大三中全会会议精神也指出了实现政府职能转变其中之一的举措就是加快电子政务建设，推进公共管理和服务的信息化、现代化。国家层面的大政方针提供了电子政务建设的价值目标，“以人为本”、“以服务为中心”、“高效”、“公开”等，是电子政务建设与发展相协调的价值体系和行为取向，奠定了我国电子政务伦理建设总的基础。

以法律、法规和制度作为电子政务伦理建设基础。从2002年开始到2015年，我国从中央到地方关于电子政务的法规政策、行动计划和意见等粗略估计已达5000余部。例如，政策意见类的《关于深化政务公开加强政务服务的意见》，基础法规类的《中华人民共和国政府信息公开条例》，服务体系建立类的《互联网信息服务管理办法》，信息基础设施建设类的《电信设备进网管理办法》，标准化的若干规定如《国家电子政务网络运行技术和管理规范》等。各省、市根据自身实践工作需要建立的法规、规章和管理办法，如信息公开类的《北京市关于加强政务信息资源共享工作的若干意见》，基础建设类的《关于推进杭州市智慧电子政务建设工作的若干意见》，绩效考核类如《南充市政府网站考核办法》，微博管理如南京市《关于进一步加强政务微博建设的意见》等等。目前，电子政务立法有地方立法活跃于中央立法，地方性法规效能优先于基本法的特征。

逐步明晰电子政务的职责范围。一是完善电子政务组织机构。“截止2013年底，所有中央国家机关都成立了信息化工作领导小组和办公室，进一步强化了组织领导，明确了职能范围与管理机制。这些组织机构工作为电子政务开展提供了有效的组织保障”。④同时，政府部门也开始对公务人员的电子政务技能技巧加以培训，这在一定程度上培育了政府行政人员的电子政务工作作风及观念，起到了逐步规范和约束政府行政人员电子政务行为的作用；二是电子政务工作行为得到规范。从广东省工商局出台的网络新闻发言人制度开始，各地各部门纷纷出台其相关的发言人、微博客管理规定等，国家安监总局在其微博管理工作中明确规定：“总局政务微博、政务微信的运行维护管理遵循‘统筹规划、分级负责和‘公开透明、及时快捷、树立形象的原则，围绕安全生产方针政策、行政执法、生产安全常识、应急知识、安全文化等社会公众普遍关注的热点、难点问题，权威、准确、及时地发布信息，不断满足社会公众的新期待、新要求”。上述规范同时也对信息的发布、工作程序、回复等作了相关的规定。对网络媒体作用的重视，坚持对自身网络意识培养教育、网络公仆意识的塑造、加强依法行政意识教育的重视和努力，对指导、规范公务员网络行政行为具有重要的作用。

电子政务伦理建设实践的主要特征

在电子政务建设实践中，发达国家以建立低成本和高品质的信息网络，向公众提供公共信息，使公众公平地享受服务为建设主要着眼点。我国电子政务是在市场机制已初步建立未完善的条件下进行的，管理、监督、信用体制等亟待建立或加强，因此，这让我国电子政务伦理建设呈现出与发达国家不同的特征。

制度建设存在瓶颈。一是政出多门问题相对突出。目前，我国有关电子政务法律法规的设立主要有国务院和有关部委制定的相关的全国性法规、规章和规定，地方人大和政府制定的方性法规以及规划。在实践中，其分散性和重复性在一定程度上会导致电子政务建设协调衔接困难，在执行过程中可能会形成一些执行上的阻碍。二是电子政务法规政策存在结构性缺陷。目前我国电子政务立法多于管理立法，表现在信息技术立法层次高、规范对像全、执行效果较好。而非技术立法在立法层次和可执行性上都还需要很大提升，有学者指出，“《中华人民共和国政府信息公开条例》有关政府信息公开界限的规定过于模糊，不利于公民知情权的实现。《条例》设定“须有特殊需要”的申请政府信息限制了公民知情权的实现。举报和第三人异议制度过于简陋，将影响《条例》的实施效果”。⑤三是法律法规的稳定性与网络的动态性存在矛盾。随着互联网的不断升级和跃变，产生了大量的技术问题，但技术发展往往超前于政府知识范围，政府只能不断调整其策略才能跟得上技术发展的步伐。“补丁式”立法产生了法规政策秉承的相对稳定与“朝令夕改”的矛盾，还有法规条例与技术方案的契合等差距，地方规章制定在数量上超前于国家法律的问题都是电子政务伦理建设的难点。

以道德自律为主的建设倾向。在我国电子政务建设的实践当中，大多数的电子政务法规制度中都没有明确地提出过电子政务的职业守则和法律实施问题，《中华人民共和国公务员法》中尚未有明确规范公务员电子政务行为的规定。另外各地方电子政务建设都是由信息中心等支持部门在具体执行，其机构设置和职能上缺乏权威性和足够话语权。在电子政务伦理建设过程中，很大程度依靠的是官员、公务员、专家、技术人员的道德自律，很多电子政务规定当中都要求官员在操作中“树立引导舆论的理念，努力化解公众的误解，有职业化的窗口服务意识”等等，电子政务是一个双向互动的过程，既有要求客体的理性，引起转发围观的舆论压力，又有对政府官员的迅速反应能力，精确权威等的个人修养要求。目前除省级以上单位或发达地区有完备的网络回应制度化规程且有专家团队的支撑外，大多数地区特别是电子政务基础相对薄弱的基层地区，其制度化、操作化和常态化的规章和信息库建设本身差强人意，其对行政人员的素质、能力、修养等自律方面反而产生了高度的依赖。

伦理规范操作性能相对较低。目前我国电子政务规范大多对操作功能一笔带过，对实践的指导性不强，随着社会信息化应用能力的提升，公众对电子政务的认知有了显著提升，对政府权力运行公开、公共服务质量、政府舆论引导以及突发事件应对能力均提出了更高的诉求。但电子政务伦理规范的更新速度往往落后于技术发展的速度，问题的复杂性往往超出了制度的界限。现有制度对电子政务的指导大多语焉不详，对电子政务网络行为的操作性普遍关注不够，新浪网发布的《政务微博运营规范手册》曾列举了官员个人微博的规范供开设微博的官员参考：如忌目无法纪，违反法律法规；忌不懂特性，盲目开通微博；忌情绪失控，大开骂战等“十三忌”，对官员的微博行为进行了很详细的指导，有一定的操作性，但新浪网发布的该手册只属于电子政务的第三方商提供的指导性意见，其效能和约束能力上远远低于真正的伦理规范。

各地区需求差异较大。从横向来看，经济不发达地区电子政务建设还处于后发阶段，基础设施覆盖率低，政府网站功能单一，政民互动十分缺乏，其建设重点主要是集中在缩少差距上。从纵向上看来，虽然国家各主要部委的网络和业务应用系统的范围已经延伸到了县乡一级，但是地、市、县政府对电子政务政策认识不同，需求各异。与中央及各部委电子政务建设主要重点体现在提升宏观的公共服务上不同，地市级大多重视的是电子政务的实用性和效率性，建设重点的显著差异造成了各地伦理建设意识上的不同。

伦理研究与电子政务建设现实离散。目前某些地方政府意识上还是将电子政务矮化为单纯的建设过程，在系统规划时，技术专家的意见比人文性意见更受重视。同时，电子政务伦理研究也没有很好地对实践起到应有的理论引导作用，对电子政务与伦理发展的内在联系、对电子政务中公务人员的伦理困境、道德规范等现实问题的关注都相对欠缺，造成实际电子政务行政行为“操作”失灵。

中国电子政务伦理建设的经验和启示

任何伦理规范的建设都需要两个方面：一是伦理立法，其表现形式是宪法、行政法等有关规定和伦理法典及职业守则；二是通过建立专门机构来进行伦理监督、伦理道德培育等。我国目前对电子政务伦理规范的制定虽然已加以关注，但电子政务伦理这一概念属于较前沿的问题，其学科处于行政伦理、信息伦理、网络伦理等交叉学科当中，其建设还在不断探索当中。

循序渐近的完善和调整配套法律法规制度保障。电子政务伦理建设是一个复杂的过程，不可能一蹴而就，“尽管发达国家都很重视电子政务的法律环境建设，但是对于电子政务的立法并没有采取一次到位的方式，而是根据各自电子政务发展的状况客观要求以及本国立法环境的现实，逐步建设，不断修正，不断地完善电子政务的法律与法规建设工作”。⑥

从流程上讲，电子政务伦理对电子政务全过程产生规范作用。这包括：电子政务系统的规划、网络设计、信息发布、网络互动、信息反馈、具体落实等电子政务的一系列环节。这里，电子政务伦理既要概括出适用于整个电子政务过程的一般或基本原则，又要注意各环节之间的差异性，提出各环节的具体规范。

从阶段上讲，我国各地电子政务发展情况不同，在建设中本就应采用分段实施的原则。第一阶段我国在网上示政的规范基本已经成型，第二阶段是如何深入发展门户网站、实现网上业务协同，然后再寻求政府业务的重组，实现政府与企业、公民的互动式交流与沟通，只有根据实际不断调整和完善，采取循序渐进的建设策略才能达到对电子政务的实际建设需求不断补充和完善。

充分利用社会舆论监督来规约电子政务行为。一方面，电子政务本身就是政务公开的有效形式与途径，为建构统一、公开、公正、高效、廉洁、规范的行政提供了技术支持。反之，网民参与的电子政务政风评议、行风监督、立法和政策的建议等，对于电子政务活动中失职行为和伦理失范的询问、批评和建议等经常化的监督方式，也提高了电子政务建设的公平性和社会透明度，推动了电子政务伦理基础的提升。

建立专门的电子政务伦理道德管理机构。我国在政府信息化与电子政务建设方面已形成国家信息化、信息化工作办公室、信息化专家咨询委员会办公室三个层面的专门机构。但还应完善伦理管理功能，专门化的道德管理一是可以明晰不同级别公务员在电子政务中承担的责任和遵循的规范，二是有利于加强对行政人员电子政务伦理法规的教育和培训，虽然当前我国公务员的教育培训制度已趋于完善，但是电子政务培训并没有针对性，如何培养公务人员在电子政务活动中的责任与服务意识，并内化成为其行为的价值导向是教育和培训所要达到的重要目的。另外，专门机构也能实现对公务员等进行有效的激励，从制度的意义上让遵循电子政务伦理规范的人员得到尊重和回报，从而促进良好的电子政务行政环境的形成。

善于运用传统行政伦理指导电子政务伦理建设。当然，由于电子政务的主体是各级公务人员，因此，电子政务伦理规范的主要对象是行政（公共）事务的管理者和实施者。我国传统行政伦理的公平正义、忠于职守、为政以德的“德治”思想形成了一种优秀的行政文化烙印。电子政务伦理建设如果仅在法律法规上加以规范和约束，往往会停留在宏观性建设的表面和对公务员的低层次要求上，难以形成内化的价值观，但从过去被动服务到今天的主动上网与公众交流等公务员的表现上看来，传统行政中的许多方面仍然可以发挥其深远的内在效用，在某种意义上看，我国传统的行政伦理有助于培育服务型的电子政务行政文化，有利于电子政务伦理得以内化，对减少行政机关及行政人员在电子政务过程中的失范行为具有重要的意义。

（作者分别为北京科技大学文法学院教授，北京科技大学马克思主义学院博士研究生）

【注释】

①“全国政府网站‘家底首次摸清”，新华网，http：//politics.people.com.cn/n/2015/0721/c1001-27334206.html。

②“‘互联网+政务节节高”，《人民日报海外版》，2015年9月10日。

③“预计2018年中国电子政务投资规模将超3400亿元”，《证券日报》，2015年11月2日。

④洪毅主编：《中国电子政务发展报告（2014）》，北京：社会科学出版社，2014年，第19页。

⑤“浅析《政府信息公开条例》之立法缺陷”，国脉电子政务网，http：//www.echinagov.com/news/dynamic/7668.html。

⑥叶海平等：“我国电子政务政策法规建设述评”，《学术界》，2009年第2期。

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