农村法律援助的现状与对策

陈小鲁

【摘要】农村法律援助是全面实施依法治国战略，加快推进建设社会主义法治国家，维护农村公平正义和和谐稳定的重要抓手，是保护农民合法权益的重要手段之一。当前，法律援助在中国的发达地区与欠发达地区之间、城乡之间的实施存在明显的差异，尤其是在农村地区还面临体制、机制、政策不够完善等问题。

【关键词】法律援助 农村问题 对策

【中图分类号】D926.5 【文献标识码】A

农村法律援助的背景

“三农”问题是农业文明向工业文明过渡的必然产物，它不是中国独有。无论是发达国家、发展中国家还是欠发达国家，这一问题都是其发展历程中避不开、绕不过的“坎”。我国是农业大国，据2011年第六次人口普查显示，农村人口占全国总人口比重为50%左右。农村问题解决得好与不好，将直接影响我国能否真正实现全面建成小康社会的目标。

当前，我国农村出现的一系列问题，究其根源既有农村自身的弱质性，又有体制、机制、制度和政策等方面的因素；既有反映农村人口的法权落实、产权明晰问题，又有知情权、生存权、发展权保障问题，还受到城乡分割的二元结构制约。这就从客观上决定了社会阶层高低的不同，其发展的先后顺序、接受各种公共服务的多寡以及选择权、就业权选择机会等的差异。就农民而言，除了经营承包耕地保障生活外，即使部分人进入城镇务工，但不是城镇居民，而其他社会公共服务和福利保障相较于城镇人口而言，少之又少。可以说，农村群众属于整个社会的弱势群体。农村群众一旦遇到合法权益受到伤害时，在依法治理相对薄弱的农村，法律援助就显得格外重要。

我国的法律援助制度发端于1994年，其目的是依法保障困难群众的合法权益、维护社会的和谐稳定。2003年9月1日施行的《法律援助条例》标志着我国的法律援助从最初的无法可依、各行其是的无序局面步入了法治轨道。根据宪法赋予所有公民享有的人身、财产、劳动、民主政治等各项权利，保障所有公民在政治、经济、文化、社会等各方面依法行使应有的权利，努力维护社会秩序的公平正义与和谐稳定。

党的十八届四中全会进一步明确：要“建设完备的法律服务体系，推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，完善法律援助制度，健全司法救助体系”。2015年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合制定了《关于完善法律援助制度的意见》，从国家层面对法律援助的总体要求、基本原则、援助范围、援助质量、保障能力、组织领导等进行了具体规定。这就要求各级党政机关、公安司法机构、群团组织、社会团体和每个公民善于运用法治思维和法治方式推进改革创新、推动经济发展、依法推进社会的有效治理，依法维护自身合法权益，在全社会真正形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的环境。但是，在农村法律援助的具体实践过程中，仍存在一些不容忽视的困难和问题，与农村群众的客观需要极不适应，亟需加以解决。

农村法律援助的现状

法律援助制度是人类法制文明和法律文化发展到一定阶段的必然产物，是国家经济、社会文明进步和法治观念增强的结果。我国的法律援助是国家根据宪法规建立的的一项重要法律制度，其目的是使弱势群体人员和特殊案件当事人获得必要的法律咨询、代理、调解、仲裁、刑事辩护等无偿的司法服务红利，最大限度地保护涉事当事人的合法权益不受或少受损害。所谓农村法律援助，是指专门针对农村居民亟需救助的法律服务。

目前，农村涉法事件频发，而且出现一些新变化，除由过去主要集中在传统的邻里矛盾、家庭暴力、婚姻纠葛、老人赡养、临时借贷、土地林地承包等方面纠纷外，随着农村经济社会发展加快，因为城镇化建设、农村危旧房改造、医疗养老保险、公共卫生、安全生产纠纷、交通事故、工伤事故等引起的征地拆迁补偿、土地权属划分、农民工工资拖欠、企业与民争利、政府与民利益冲撞、环境破坏、进城农民工人身伤害等矛盾呈高发态势。法律援助对象也由最初的刑事案件被告人扩大到现在的残疾人、老年人、未成年人、妇女、下岗职工、农民工等困难群体，法律援助范围不断扩大，法律援助案件数量也逐年上升，尤其是进城农民工权益受损的案件与日剧增。

据中国法律援助网公布数据统计，2012年通过非诉讼法律援助调解民间纠纷数量达到926.6万件。重庆某区从2008年到2014年共办理各类法律援助案件8216件，受援困难群众达12000余人。其中以追索劳动报酬纠纷案件最多，工伤保险待遇纠纷案件逐年攀升，主要表现为用人单位不为农民工购买社会保险；不签订劳动合同；随意延长劳动时间不支付加班工资；违法解除劳动合同不支付经济补偿金；不采取有效的劳动保护措施导致工伤事故频发，农民工工伤得不到及时治疗，难以获得合理赔偿。又如渝东北某县农村常年外出务工人员近10万人，这些外出务工人员是城市建设和公众服务的重要参与者，他们承担着城市市民不愿干，城市管理不能缺少的最苦、最累、最险、报酬最低的工作，但不管他们为城市建设管理作出多大贡献，始终不能融入城市的正规体系内，其合法权益时常受到侵害。

在分析研究农村法律援助的过程中同时发现，农村法律援助的实施呈现出法援助制度基本健全、法援服务网络体系较完善、法律援助方式不断拓展、非诉法律援助需求增加、法援范围逐步扩大、跨区域法律援助呈明显上升等特点。

农村法律援助存在的主要问题

实施法律援助是政府应尽的责任，享受法律援助是公民应有的权利。然而，亟需法律援助依法维权的农村群众却时常遭遇“找律师难”、“想诉讼难”、“获赔更难”的尴尬境地，于是一些原本可通过法律援助方式解决的问题，因法规不明、渠道不畅而演变为采取非法上访、围堵政府机关大门、封堵道路交通等非理性方式表达诉求，影响社会和谐稳定。究其原因主要表现在以下几个方面：

寻求法律援助成本较高。农村群众遇到法律纠纷，即使有法律援助的驰援，但由于涉事者必须经过申诉—调解—仲裁（不服仲裁者）—诉讼等诸多环节，既费时又费精力，导致维权成本高，于是涉事者更倾向于选择民间调解或通过政府行政干预的方式来解决，而对依法维权犹恐避之不及。

其一，收费高。按照2005年最高人民法院、司法部出台的《关于民事诉讼法律援助工作的规定》的规定，涉事人获得了人民法院给予的司法救助，免收或减收查阅、摘抄、复制相关材料的费用，缓交诉讼经费，待案件审结后再根据案件的具体情况确定诉讼费用负担。然而，在法律援助的实践中，虽然人民法院大多采取缓收受援人诉讼费的方式，但案件审结后很少有做出诉讼费用免除的决定。也就是说，法律援助机构提供的免费法律服务，主要是指律师代理费部分，当事人还必须交纳诉讼费。再者，为了收集证据材料，需要法律援助的涉事者可能要到有关政府部门查询资料，需交纳查询费；为取证，涉事者还必须进行到有资质的专业机构进行如工伤、交通事故、人身损害、医疗事故等各种技术鉴定，这些费用自己也必须承担，而这些鉴定费用少则数百元，多则数千元，对于本就十分困难、需要法律援助维护自身合法权益的困难群众，因无力缴纳获得相关关键证据的费用，只好放弃获取权威证明材料的机会。因此，合法权益受损者的诉讼即使进入司法程序，其结果也不甚理想。

其二，诉讼难。按照规定，我国法律援助实行属地管辖为主、属人管辖为辅的原则，涉事者可直接向事发地的法律援助机构申请援助。如果是户籍地和事发地不一致的涉事者，势必要进行异地调查取证，这无疑会增加异地审核、委托、调查取证、调解、仲裁、诉讼的难度。

农村法律援助保障乏力。一方面，法律援助经费不足。《关于完善法律援助制度的意见》规定，市、县级财政要将法律援助经费全部纳入同级财政预算，根据地方财力和办案量合理安排经费。但《意见》没有明确规定法律援助经费在财政预算中所占的具体比例。因此，各地法律援助经费的多寡，完全取决于当地政府的财政收入状况和对法律援助的重视程度。对于法律援助资金需求量大的农村，因财力有限，社会捐助少，加之有些镇乡基层政府不重视对弱势群体的法律保护，从而导致农村法律援助经费普遍短缺，严重制约农村法律援助工作的开展。以西北某县为例，全县总人口30余万，2013年用于法律援助经费保障的财政拨款仅为50万元，人均仅1.6元，有限的资金无法满足该县大量法律援助的需要。

另一方面，法律援助服务人员匮乏。农村法律工作者不但负责群众来电咨询、群众来访的接待，还要负责法援受理、审核、委托代理、协调沟通、过程监督指导、结案反馈等工作。随着农村法律援助需求量的急剧增加，由于法援服务人员匮乏，即使加班加点，也不能完全满足农村群众的要求，在一定程度上影响了法律援助工作效率和法律援助质量的提高。据资料统计，从2000年开始，我国在农村从业的法律工作者与农村人口的比例不足0.003%，从事法律援助服务的人员不足3万人，这远远不能满足农村法律援助数量急速增长的需要。又如重庆某区总人口170余万，其中农村人口近90余万，全区现有法律援助专职人员9名，基层法律工作者92名。如此量少的法援工作者，很难承担全区农村法律援助工作。

农村法律援助协作不力。农村法律援助是一个系统的民生工程，一件法律援助案件可能涉及司法、公安、法检、财政、劳动人事、民政、就业保险、国土建设、工商、卫生教育、档案管理、工商等众多部门相互支持和协作配合，方能取得令人满意的法律援助效果。然而，现实中一旦出现需要多部门联动处理的涉法案件，往往会出现相互推诿、回避等现象。由于相关部门对法律援助工作的支持配合不到位，法援程序未能做到无缝衔接，导致一些法律援助案件或出现受理不及时，或出现调查取证困难，或出现仲裁、调解受阻，给农村法律援助服务工作带来负面影响，有时甚至还会使矛盾纠纷进一步被激化。

农村法律援助政策普及率低。为了使法律援助政策深入农村群众的人心，虽然各地法律援助机构千方百计采取多种途径和方式，加强对农村地区的法律知识宣传力度，如开展送法进农村、送法进企业活动，利用“宪法日”举办法律咨询活动，利用农村群众“赶场日”开展法律援助“面对面”，以及利用报纸、电视、网络进行法律援助典型案例宣传等。但目前农村文化水平相对高一点的青壮年人大部分已外出务工，留守在家中的主要是老年人、残疾人、未成年人或患有疾病等弱势人员。由于留守农村的这部分人文化知识少，对法律援助政策信息关注度不高，对法律援助相关政策、法律援助的程序知之甚少，加之我国农村人口居住较分散，交通、通信条件相对不便，导致农村群众获取法律援助有关政策信息有限，从而使法律援助政策在乡村普及率低，农村群众普遍存在对法律援助政策不熟悉、不了解。

改善农村法律援助现状的对策建议

要解决农村法律援助上述存在的问题，除了运用法律、政策、动员社会力量参与等多种手段进行治理外，更需要在建立和完善农村法律援助的调解、保障、联动、服务、宣传等机制上狠下功夫。

建立和完善农村法律援助调解机制。一是要加快完善农村法律援助诉前调解机制。在我国农村社会里，基于血缘、亲情、友情、乡情基础上的人际交往，仍然是维系和谐相处关系的润滑剂，即使村民之间发生矛盾、纠纷甚至是冲突时，绝大多数农村居民首先选择让基层组织负责人、亲朋好友或德高望重的老者以人情、礼俗等方式来进行劝解调和。因此，农村法律援助应善于用农村群众血液里流淌的不崇尚法律诉讼的文化基因，加快完善涉法矛盾冲突诉前调解机制。凡遇有普通民事法律援助申请，法律援助机构依法受理后，要对案件原由、涉案人的人际关系进行仔细分析研判，对能够以调解方式处置的，在遵循“自愿、合法”原则前提下，应主动出击，下好先手棋，依法快速启动调解程序，千方百计采取措施把矛盾化解于庭前、诉前，防止当事人之间矛盾的进一步激化。

二是要加快完善农村法律援助与人民调解衔接机制。通过人民调解化解矛盾纠纷，是我国社会治理最有效的办法之一，也是实施农村法律援助的一种十分重要、有效的服务形式。因此，司法部门应把人民调解作为法律援助的重要手段加以运用。要选择那些既熟悉当地风土人情和风俗习惯，又特别了解当地居民喜怒哀乐，心中所想所盼所求和法律意识强、为人正派、群众认同度高、协调能力强的人员，聘请为乡村法律援助站点的调解员，专门负责向司法部门定时或不定时报告所在地居民发生的涉法矛盾纠纷信息，有目的地让他们参与涉事双方的调解工作，采取措施避免涉事双方矛盾激化，争取将矛盾纠纷化解在基层。

建立健全农村法律援助保障机制。一方面，建立健全农村法律援助经费保障机制。要充分发挥法律援助对农村社会和谐稳定的助推器和润滑剂作用，必须有足够的经费保障。《法律援助条例》第三条规定“法律援助是政府的责任，县级以上人民政府应当采取积极措施推动法律援助工作，为法律援助提供财政支持。”这就要求县级以上人民政府必须明确法律援助是自己义不容辞的责任，必须按照相关法律的规定将法律援助经费列入地方财政预算，采取各种措施多渠道筹措农村法律援助经费，保障农村法律救助顺利开展。同时，各级地方政府在加大财政投入的同时，可鼓励社会力量对农村法律援助进行捐助、发行“农村法律援助彩票”、由政府出资设立农村法律援助专项基金、党政机关和企事业单设立法律法规普及教育专项经费等措施，多渠道筹集农村法律援助经费，真正实现农村法律援助的全覆盖。

另一方面，建立农村法律援助队伍建设保障机制。基层法律援助机构工作人员（包括专职法援律师）、社会志愿律师、人民调解员、农村基层法律服务工作者具体承担农村法律援助服务工作。由于农村法律援助专业人员不足，专职律师配置少，已成为农村法律援助有效开展的最大瓶颈。要解决农村法律援助专业人员严重不足的问题，必须建立多层次的农村法律援助队伍建设保障机制。编制部门应考虑增加乡镇法律援助机构的编制，明确镇乡司法站至少配备1至2名专职法援律师，专司法律援助之责。司法部门要在每个村社司法点确定1至2名人民调解员，负责所在村社居民矛盾纠纷发生信息报送和法律援助调解工作。要明确农村法律援助机构的属性。按照《法律援助条例》的规定，法律援助是政府义不容辞的责任。因此农村法律援助机构应明确为行政单位，建议将农村法律援助机构的工作人员应全部纳入公务员管理体系，这样才能充分调动农村法律工作者的积极性、主动性和创造性，解决其后顾之忧。

建立农村法律援助内外联动机制。农村法律援助服务工作要实现有序、高质、高效运转，单靠司法援助中心、站、点是无法完成的，它需要政府多部门共同发力、联动施策，才能达到法律援助的最佳目标。以农村法律援助的管辖范围划分，既有属地范围内的涉法案件，也有属地范围外的涉法案件。即使是同一行政区域内的法律援助案件，在受理、审核、委托、调查、协商、调解、仲裁、诉讼的整个过程中，离不开政府多部门之间的良好配合、相互支持、内外联动；而跨行政区域的法律援助案件，就更离不开涉案人员居住地和发生地政府部门的联合推动，实行内外联动进行救助。因此，在目前农村法律援助需求日益增长的情况下，必须尽快建立和完善法律援助机构与政府部门涉法矛盾纠纷信息通报机制，畅通农村涉法信息渠道，协调联合综治、信访、公安、司法、工会等相关职能部门主动提前介入涉农纠纷中，尽快启动庭前、诉前、诉后调解工作的联动机制。

建立农村法律援助内外联动机制主要包括两个方面：一方面，在法律援助管辖属地范围内，司法部门要加强与本地劳动、建设等多部门联动，互通工作信息，建立紧密的协调互动关系。要在人民法院、人民检察院和公安机关之间建立农村法律援助的联动关系，建立刑事诉讼法律援助、民事诉讼法律援助与司法救助的有效衔接；要强化群团组织与社会力量的联动关系，法律援助机构必须加强与老龄委、妇联、工会、残联、社团维权组织的联系，有效形成对涉法特殊群体的服务。

另一方面，在法律援助管辖属地范围外，即异地法律援助，更要有联动机制作保障。在法律援助异地联动制度设计上，要从国家的层面研究制定全国统一的异地法律援助联动办法，使之成为一项在全国范围内通行的、规范性的法律援助制度。在法律援助联动程序上，要明确法律援助联动请求提出、联动事项办理、联动事项办结回复等程序。在法律援助联动内容上，对当事人由于经济、健康等原因，无法前往事发地申请法律援助的，可由当事人所在地司法救助机构代为接受援助申请，及时向有管辖权的法律援助机构移送申请及相关材料；有管辖权法律援助机构收到相关申请和材料后，要及时进入法律援助程序，及时办结、回复。

建立完善农村法律援助全程服务监督机制。一般说来，法律援助包括申请审核受理、调查取证、协商调解、仲裁或诉讼、依法执行、结案等若干环节。要提高农村法律援助的有效性、实效性，除了每个环节的周密细致服务外，更重要的是要按照“案前告之，案中指导，案后监督”的原则，建立全程服务机制，对法律援助的办案过程实行动态跟踪。在具体的案件办理过程中，法律援助中心要不定时与当事人、案件承办人保持沟通联系，随时了解案件办理进展，并提供相应帮助。

要做好法律援助案件事后检查，通过审查结案材料，电话回访受援人，征询法官、仲裁员意见建议等各种方式，对承办人的专业素养、服务态度、工作效率、执业纪律等作出客观公正的评价。对涉及重大教育启示意义的案件、群体性敏感性诉讼案件、特殊保护人群案件以及损害农村群众合法权益事件多发、群众反映强烈、社会关注度高和影响大的复杂、疑难法律援助案件，可采取由司法主管部门牵头，公检法、政府相关部门参与的联席会办法，提前对涉法案件分析研判，落实法律援助任务，明确法律援助责任，制定具体的法律援助措施，做到全程参与、全面了解、全力援助。对涉及农民工、下岗失业人员、妇女、未成年人、老年人、残疾人等困难群众就业、入学、就医、社会保障等民生法律援助案件，在积极提供诉讼和非诉讼代理服务的同时，还可定期不定期邀请人大代表、政协委员、法律专家、办案人员和人民陪审员，有目的、有针对性对实施法律援助的重点事项、法律援助的关键环节进行巡查督导，通过这种督查督办的方式，倒逼农村法律援助全程服务的真正落地，切实维护其合法权益。

建立和完善农村法律援助宣传长效机制。只有知法懂法才会信法护法用法，进而牢固树立起对法治的信仰；只有建立和完善农村法律援助宣传长效机制，加大普法教育力度，才能在农村居民中提高法律法规的知晓率，并养成运用法治思维处理各种事务的行为习惯，使法治精神真正成为农村居民的主流意识和核心价值观。

首先，要通过在农村举行法律知识巡回宣讲，召开院坝会、“面对面”恳谈会、法律咨询、发放法律知识手册等喜闻乐见的形式，广泛开展法律援助政策的宣传；要充分运用报纸、广播电视、知识手册、宣传橱窗等传统媒介，切实强化依法行政、依法办事、依法维权的宣传力度。

其次，要善于运用网络、微博、微信等现代传媒平台，深入宣传农村群众用法律手段依法维护自身合法权益的典型案例，向农村群众普及法律知识，教育农村群众学法、知法、守法、用法。要加大对农村法律宣传教育工作的考核力度，对法律宣传教育、善于运用法治思维管理农村事务，对农村居民知法守法用法好的村社，上级部门应在农业资金、农村基础设施项目建设的安排上优先考虑或给予倾斜和奖励。

最后，要把法治教育作为农村精神文明创建的重要内容，纳入乡规民约之中，使法律援助深入人心，让广大群众在日常的生产生活中自觉远离违法和损害他人利益的行为，自觉依法规范自己的行为，学会运用法律手段维护自身的合法权益。

结语

综上，农村法律援助是一个纷繁复杂、涉及面非常广的社会治理问题，除在保证立法、司法、执法上真正做到公平公正外，需要对农村法律援助的体制、机制进行改革创新，更需要善于运用法治思维妥善处理农村经济社会发展、改革、和谐、稳定的关系，依法管理农村事务，依法维护自身合法权利。

（作者单位：贵州民族大学法学院）

责编 /韩露（实习）