代际公平与代际补偿:养老保险可持续发展研究的一个视角

王 作 宝

(东北大学 文法学院, 辽宁 沈阳　110819)



代际公平与代际补偿:养老保险可持续发展研究的一个视角

王 作 宝

(东北大学 文法学院, 辽宁 沈阳110819)

摘要:协调当代人与后代人的利益,实现代际公平是可持续发展的核心议题。现代社会养老保险制度本质上是财富的代际转移,并由于制度设计本身及人口老龄化的影响,面临着代际不公的风险与可持续发展的挑战。对此,应该将代际公平视为养老保险可持续发展的衡量标准、关键条件和基本约束,探索通过完善社会福利体系的代际分配结构,在公共代际转移领域以代际补偿的形式弥补养老保险的代际不公问题,进而实现养老保险可持续发展。

关键词:代际公平; 代际补偿; 养老保险; 可持续发展

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一、代际公平:可持续发展研究的核心议题

20世纪80年代,面对环境恶化、生态系统破坏、自然资源枯竭的严峻形势,人们开始关注和研究可持续发展问题。其核心议题就是要协调当代人与后代人的利益,处理好代际关系,实现代际公平。对此,学者们从不同的视角进行了阐释,可以概括为“能力论”“选择论”和“效用论”。

“能力论”将可持续视做能力(资本)不可下降[1],即如果每一代人的决策成本是由当代人自己承担的,没有损害后代人的能力(资本),那么就是可持续的,无论后代人在这一能力(资本)的基础上进行何种选择,获得何种效用水平。

“选择论”将可持续发展视做一个社会选择问题,认为应该尊重每一代人作出选择的机会和权利,任何一代人都要坚守“不独裁”的原则[2],避免对经济社会发展产生过大影响。

“效用论”认为可持续是福利即人们效用的可持续,是“福利不可下降”,可持续与最大化当前效用是矛盾的,只有当每个时期的效用等于或低于一个最大的效用水平,才是可持续的[3]。

“能力论”将前代人不损害后代人的能力视做可持续发展的充分条件,只关注不同代所拥有的能力(资本)水平,无论后代人作出何种选择和能够获得何种水平的效用;“选择论”要求前代人不仅不能损害后代人的能力,还应该确保他们进行选择的机会和权利;“效用论”则将前述二者视做可持续发展的必要条件,在此基础上关注最终的效用水平。三种观点在当代人对后代人的责任义务的认定上存在从消极到积极的变化。

事实上,考虑到人类的连续性,一代人的作为不可避免地会对后代人的能力、选择机会,以及效用水平产生影响,无论这种影响是积极的还是消极的。然而,学者们关于可持续发展的研究主要聚焦于环境保护等领域,而社会领域尤其是养老保险领域,同样具有代际转移的特征,自然也需要从代际关系的视角分析其可持续发展。

二、代际转移:养老保险制度的机制与功能

根据莫迪利安尼提出的生命周期假设,对于个体而言,要想实现效用的最大化,需要将一生中的所有收入在生命周期的不同阶段进行分配。因此,就需要在工作期进行储蓄,用于支付退休期的消费及未成年时期的借贷。最终,当生命结束时,个人完全消费了其一生的收入,实现效用最大化。然而,个体并不是完全经济理性的,有时存在理性不足和短视的问题,财富储蓄也会面临风险如通货膨胀。为了解决这一问题,Allais等用不同代人在同一时期的转移替代个体在不同时期的转移,构建了代际交叠模型,认为在任一时刻都会有不同代人生活,他们所占有的“资源”不同,所提供的产品和劳务不同,对产品和劳务的需求也不同,而这些需求又不能在不同时期完全靠自己来满足,就只有通过代际交换来解决[4],即财富在不同代群体之间的转移。根据转移空域的不同,代际转移可分为私人代际转移和公共代际转移;就转移的方向来看,可分为后代向前代的转移和前代向后代的转移;就转移的内容来看,可分为物质财富的转移和服务的转移。

在现代工业社会之前, 代际转移主要体现为家庭内部不同代之间的物质资产转移和服务转移。 物质资产转移包括子女继承老人的遗产、父母为子女提供生活必需品、子女赡养父母等; 服务转移包括相互之间家务劳动、生活照料等的转移。 这种转移机制是现代社会保障体系建立之前, 人类应对养老育幼的必然选择。 首先,在传统社会及资本市场不太完善的国家, 个人可以借由资产积累并防范未来风险的渠道很少, 受到血缘关系约束的家庭成员就成为一个隐形的投资市场。 父母在这一市场上以代际转移的形式对子女进行人力资本投入, 取得了未来从子女那里获得收益的权利, 同时避免了资产积累过程中可能遇到的风险。 其次,在自给自足的经济模式下, 无论是年轻人还是老年人基本上只能从家庭内部获得照顾和服务, 父母和子女之间的财富转移实质上是为了交换他们从对方那里获得的服务。

到了现代社会, 个人可以为养老积累财富的渠道越来越多, 也可以从社会获得多种形式的养老服务, 并且比从子女那儿获得的更专业、更优惠。 人们可以交换的对象从家庭内部扩展至全社会, 代际转移也从家庭内部扩展至全社会的不同代之间, 即公共代际转移。

现代社会养老保险*现代养老保险制度可以划分为现收现付、基金积累和融合前两者的统账结合模式。现收现付制具有典型的代际财富转移特征。基金积累制作为一种代内自养的模式,代际财富转移特征并不明显,但是,如果考虑到公共财政对养老保险的兜底责任,这一模式仍具有某种程度的代际转移特征。本文主要以现收现付制为例进行探讨。作为国家强制建立的、通过筹集社会财富用于保障退休人员基本生活的一项社会制度,是一种典型的公共代际转移。以此取代个体生命周期内不同阶段的财富转移,既实现了养老保障的目标,又避免了个体的理性不足与储蓄风险。可以说,现代养老保险制度的建立,目的在于通过财富在社会范围内不同代之间的转移来实现养老保障;其之所以能顺利运作、发挥作用并部分取代家庭养老和自我养老,也在于实现了财富的代际转移。因此,代际转移是现代养老保险制度的运行机制与基本功能。

然而,不同于现实市场中交易双方平等谈判、公平交易,社会养老保险体系中的代际交易是国家强制约束下、多代人共同参与(当代人主导、后代人虚位)的交易。某一时期的受益者与供款者并无直接交易关系。某代人向其前代人提供养老金并不能从他们那儿获得报酬,而只能要求其后代人提供养老金。在这一体系中,任何一代人均无权也无法向前代人声索权益,而只能向尚未出生且他们并不会为之付出成本的后代人声索权益。由于不存在直接交易的双方,便无法通过市场规则下的自由谈判实现公平交易。自利性会驱使任何一代人都希望从养老保险体系中获得更大的收益,并最终导致代际不公。

三、代际不公:现有养老保险制度无法回避的问题

首先,从选择机会来看,现有制度设计剥夺了后代人进行自由选择的权利。从现代养老保险制度在德国建立开始,强制性就是其重要特征。对于那些尚未出生的人而言,他们并没有退出这一制度的选择,即使他们不认同。因为,无论这一代人在多么遥远的未来出现,前一代人或几代人已经缴费,如果从某一代人开始退出这一制度,则先缴费的那些人的权益便无法得到实现。

其次,从能力(资本)来看,抚养比不断上升会加重后代人的负担,影响他们所能用于实现自我效用的能力与资本。在有统计数据的196个国家和地区中,2013年老年人口抚养比(65岁及以上人口数/15～64岁人口数)相比1960年的变化情况如表1所示。

表1　1960—2013年各国人口抚养比变化情况

表1中,接近3/4的国家都出现了人口抚养比上升,全球老年人口抚养比从1960年的8.75%增长为2013年的12.08%。抚养比水平超过全球水平的国家有72个,升幅超过全球水平的有91个。面对人口老龄化的影响,实行现收现付制的国家由于不能降低养老金水准,提高缴费率、缴费工资水平就成为许多国家的选择。以美国为例,其老年人口抚养比从1935年开办时的6.25%增加为2013年的20.99%,相应地税率和最高课税工资分别从1937年的2%和3 000美元提高到2013年的12.4%和117 000美元。

第三,从效用来看,由于制度建立之初的一批人并没有缴费或并未完全缴费,产生了隐性债务,如果没有通过公共财政投入或其他渠道得到有效化解,就只能在养老保险体系内由他们之后的各代人负担,加上人口老龄化、退休年龄延长、通货膨胀等因素的影响,各代人从制度中所能获得的收益也即他们的效用水平并不相同。例如,Michael Doran指出,美国1876—1937年间出生的人口从联邦公共养老金(OASDI)中获益达10万亿美元(1997年币值),而他们缴费较少甚至没有缴费,形成了债务积累,到2008年,债务规模累积到13万亿美元(2008年币值),相当于美国一整年的GDP[5]。这些都需要由后代人偿还,加重了后代人的负担,表现为越早退休的获利越多,越晚退休负担越重,甚至要承担一部分损失。以中等收入群体为例,Harvey的研究发现,1980年退休人口获得的给付比缴税要多,纯获益为39 200美元,1995年退休的损失了5 100美元,到2010年退休的人口损失达到36 300美元[6]。可见,不同代之间的负担和收益存在明显不均。

由于代际转移的复杂性,关于养老保险代际不公的问题,也出现了一些争论。这些争论的焦点并不在于是否承认养老保险领域存在代际不公,因为这是(现收现付)养老保险制度设计与人口老龄化双重作用下的必然结果。争论的焦点在于应该如何看待养老保险领域的代际不公问题,是将之单独考虑,还是将之置于更广范围的公共代际转移中？是只考虑公共代际转移,还是同时考虑私人代际转移？是只考虑可定量的财富转移,还是同时考虑其他形式的代际转移？是将之视为一个迫在眉睫的危机并彻底改革养老保险制度,还是将之视为一个可以接受并能以其他形式缓解的矛盾,只对养老保险制度进行微调？

从代际公平角度进行研究的学者认为应该改革现有养老保险制度。Fenge & Werding指出现收现付制的问题在于其允许政府将应对人口结构变化产生的不可避免的成本以隐性成本的方式转移给下一代[7],会导致代际不公。Oksanen认为由于低出生率和长寿导致的人口老龄化的负担应该完全由这一代人自己承担[8],而不应提高缴费率来应付支付压力。Woodward还提出了一个在代际关系研究中无法克服的“不确定性”问题[9],即后代人并未出生,我们并不能知晓后代人的想法,并不清楚他们是否认同这种养老模式,因而也不应实施一种制度设计本身就决定了必须一直延续下去的养老保险模式(现收现付制)。

反对者则指出,代际转移既发生在养老保险领域,也存在于教育、医疗卫生、公共设施建设领域;既有后代人向前代人的转移,也有前代人向后代人的转移;既有可定量的财富转移,也有不可定量的服务性质的转移;既有公共代际转移,也有私人代际转移。养老保险只是公共领域由后代向前代可定量的财富转移,而在私人领域还存在很多前代向后代无法定量的服务性质的转移。只就养老保险制度本身分析代际公平问题,并据此得出代际不公的结论,忽略了代际转移的复杂性。他们认为对于代际公平的研究,不应只关注收入中有多少用于承担税负或其他公共支出,更应该关注生活标准。人类社会总体上是在不断发展的,后代人会比前代人更富裕、拥有更高的生活水平,也能承担更重的养老负担。因而,可以将养老负担转移一部分给后代,最直接的办法是提高当前缴费人群的缴费率[10]。

总之,由于制度本身的设计,现收现付制模式无法通过制度本身的内部改革来克服代际不公的问题。同时,考虑到代际转移的复杂性,将养老保险代际转移置于更广范围的公共转移领域进行研究,全面评价代际转移的公平性问题也显得更为合理。因此,通过其他领域和其他形式的前代人向后代人的代际转移,来补偿后代人在养老保险代际转移中将要承担的不公平的负担,就成为养老保险可持续发展的一条可行的外部路径。

四、代际补偿:实现养老保险可持续发展的一条外部路径

1939年,Kaldor将“虚拟的补偿原则”作为检验社会福利的标准,认为如果那些从社会资源再分配中获利的人获得的利益足够补偿那些从中亏损的人,社会资源的再分配就是有效率的[11]。那么,将养老保险置于整个社会福利体系乃至公共代际转移中来考虑,在养老保险体系中受益的一代人,如果能够在其他福利领域以代际转移的形式给予后代人以适当的补偿,来弥补他们要承担的过度的养老负担,则整个社会福利体系和公共代际转移就可以视为合理的、有成效的,作为其组成部分的养老保险也能实现可持续发展。

1. 代际公共品的外部性要求建立代际补偿机制

代际公共品是以代际交叠模型为基础提出的一个概念,即存在超过一代人使用的公共品。当代人不能阻止后代人对该公共品的享用,后代人也无法拒绝承担该公共品的后果,具有代际外部性。其中,具有正外部性的公共品是指对后代人有益的,如教育、免疫保健等;具有负外部性的公共品是指对后代人造成损害的,如环境污染。

就养老保险而言,这一制度本质上是由后代人缴费来支付前代人的养老所需,并且需要通过国家强制一代代人都参与到这一体系中,按照这一模式实现财富的代际转移,才能维持制度的运作。世界各国尽管在养老保险制度的设计、管理和运营方面存在差别,但是都将符合条件的各代人纳入其中。养老保险是一种代际公共品。对于后代人而言,养老保险制度既会给他们在退休后提供一个社会化的养老保障,也会因为制度运行给他们造成相比前代人更重的负担,是同时具有正外部性和负外部性的代际公共品。

按照公共物品理论,对于具有外部性的产品,需要相应的机制将外部性的成本或收益内化,才能实现产品供给的最优。因此,对于养老保险制度可能给后代人带来的负外部性(不公平的负担)也需要将之内化为前代人的成本,以预付费形式支付给后代人。

2. 代际不完全市场要求政府介入代际交易

只有在完全竞争的市场上,各市场主体平等地进行谈判,掌握同样的信息,才能够实现资源的最优配置。然而在代际交易市场上,由于后代人的规模、价值观念甚至是参与机会都会受到前代人的影响,二者存在信息不对称,是不平等的谈判主体,无法通过相互谈判实现最优的交易。这就需要有政府的介入来调控不同代之间的交易,在各代之间建立一种共同接受的制度安排。

正如罗尔斯指出:“当一个合理的储存率保持下去时, 每一代(可能除了第一代)都可以获得好处。 一旦积累的过程开始并继续下去, 它就对所有后继的世代都有好处。 每一代都把公平地相等于正义储蓄原则所规定的实际资金的一份东西转留给下一代。”[12]具体到公共转移领域, 如果设计这样一种机制,t代人以对t+1代人的“补偿”和对t-1代人的养老给付来交换他们从t+1代人那里获得养老给付, 则处于“无知之幕”后的理性的t代人会认真履行他们的双重义务, 而不仅只是承担对前代人的养老给付责任。 在这一制度安排下, 每一代人基于自身的经济理性所采取的行动都会维持制度的长远运行, 养老保险制度就可以持续运行下去, 并避免代际不公的问题。

3. 参与的不可逆与损失的不可偿要求代际补偿

在现实中,如果毁约的损失低于交易完成的损失,一个理性的市场主体就可以选择毁约,即具有某种程度的可逆性。同时,如果一方的行为损害了另一方的利益,也应有相应的补偿机制。

然而,在养老保险领域,首先,后代人尚未出生或者不掌握全部信息,也没有机会退出这一体系(毁约),即这种交易是不可逆的。其次,相比市场中交易一方可以向另一方追偿以弥补损失,后代人不可能也无法向已经死去的前代人讨债,而只能向后转移,从而债务越来越多地积累给后代人,加重了后代人的负担。第三,尽管理性让我们意识到了代际不公问题,但自利性又使我们首先从自身的利益出发,要求获得足够的养老权益,从而形成了一代人的“短视”。这种“自利的理性”使得任何一代人都不会从全人类的利益出发,长远地考虑制度设计,更不会为了后代人的公平放弃自身的利益。在许多实施延长退休年龄、降低退休待遇、提高缴费率的国家,无一例外地都遇到了抗议和阻力,尽管人们都知道这一负担当代人不承担就会由后代人承担。

比较而言,现收现付制本身的设计决定了任何一代人都不可能退出,导致了参与的不可逆性;而由人类新陈代谢决定的“无法向死人追偿”更是一个无解的问题。那么,唯一可行的就是克服我们短视的“自利理性”,构建起相应的补偿机制来弥补后代人的损失。

4. 通过代际补偿可以实现公共代际转移的“卡尔多-希克斯改进”

养老保险制度的设计,在维护前代人养老保险权益的同时,给后代人造成了损失且无法克服。这时就需要在养老保险的代际转移中受益的前代人,通过其他形式的公共代际转移(主要是教育、健康等人力资本投入)来弥补后代人的损失。

按照人力资本理论,人力资本是经济发展的源泉,其投资收益率要高于物力资本投资的收益率。在现代社会,人力资本在经济社会发展中的重要地位愈加凸显。前代人对后代人的以人力资本投入为主要形式的补偿,将不仅能够补偿后代人的损失,还会由于促进了社会人力资本积累质量的提升,进而为以养老保障为主的后代人对前代人的转移奠定更丰厚的物质基础,改善或者至少不会损害前代人的利益,增进了社会整体利益,实现了“卡尔多-希克斯改进”。

因此说,尽管就养老保险制度自身而言,满足前代人的需要会损害后代人的利益,但是,就整个公共代际转移领域而言,通过建立代际补偿机制,可以实现“既满足当代人的需求,又不损害后代人满足其需求的能力”的目标,即可持续发展。

五、促进代际公平实现养老保险可持续发展的路径

作为一项具有代际转移特征的制度,由于制度设计的原因及人口老龄化等诸多因素的影响,养老保险面临的支付压力愈来愈大,代际负担不均与收益不均的问题不仅威胁到制度的可持续发展,也背离了代际公平的原则。应该将可持续发展作为养老保险改革的基本指导原则,以代际公平作为养老保险可持续发展的衡量标准、关键条件和基本约束,不断完善社会福利体系,优化公共转移领域的代际补偿机制,促进代际公平。

第一,以代际公平作为养老保险可持续发展的衡量标准。代际公平是可持续发展的基本内涵,不仅在自然资源利用领域如此,在包括养老保险在内的社会政策领域亦是如此;否则,如果不考虑代际公平的问题,则完全可以通过延迟退休年龄、提高缴费率来满足当代人的养老保障需求。之所以养老保险的可持续发展成为一个世界性问题就在于其长期运营过程中导致的代际负担不均最终会造成制度的崩溃。将代际公平作为养老保险可持续发展的衡量标准,就是要以代际负担的分配是否公平、不同代人的待遇是否公平作为评判养老保险制度是否可持续的指标。

第二,以代际公平作为养老保险可持续发展的关键条件。资源的有限性是可持续发展考虑的首要问题。在自然资源领域,当代人的过度利用会减少后代人可以利用的资源。在社会领域同样面临这一问题。虽然从整个人类社会的历史来看,经济是在不断发展的,财富是在不断增加的,制度也是在不断完善的,但是经济的增长、财富的增加都不可能是无限的。一代人过高的福利水平和福利支出必然会减少后代人可以获得的福利资源,降低他们的福利水平。因此,要合理配置用于老年人养老的消费性支出和用于年轻人成长与发展的积累性支出,既要实现养老保险保障老年人退休后基本生活的目标,又要确保后代人成长发展所需;既要维护前代人的利益,又要避免加重后代人的负担,进而实现包括养老保险在内的社会福利领域的代际公平与可持续发展。否则,将过多的财富用于纯粹消费性福利,忽略了对后代人的投资与补偿,不仅背离了代际公平,也不利于人力资本积累质量的提升,养老保险赖以运营的经济基础便得不到保障,自然难以持续。

第三,以代际公平作为养老保险可持续发展的基本约束。对于现收现付制而言,代际不公是不可避免的问题,只能通过完善养老保险制度加以缓解。这就需要将代际公平作为养老保险可持续发展的基本约束、评估和选择改革选项的重要参考。在制定和实施养老保险改革及公共代际转移改革的政策时,应该坚持代际公平的导向,尽量避免可能加重后代人负担的改革选项,如提高缴费率等,更多地采取增强现有制度活力的改革措施,如促进养老保险一体化、完善职业年金制度、强化财政兜底责任,以及提高基金投资收益等。

第四,以代际补偿作为养老保险可持续发展的重要举措。在现代社会,成年人主导了国家各项政策的走向。尽管作为个体的“成年人”会考虑自己“子女”的利益,但是作为整体的“当代人”却由于每一个人的“自利”所形成的“短视”只是更多地考虑群体的利益,即便他们并不是有意要与后代人争夺资源,而只是出于“群体自利”。因而,面对人口老龄化带来的养老保险负担的代际不均问题,应该逐步完善社会福利体系的代际分配结构尤其是增加对儿童的支出,优化代际补偿机制来弥补养老保险领域的代际不公。这样,不仅会促进公共转移领域的代际公平,抵消养老保险的代际不公风险,也会提升社会人力资本积累质量,厚植养老保险制度运营的物质基础,实现可持续发展。

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[12] 约翰·罗尔斯. 正义论[M]. 何怀宏,何包钢,廖申白,译. 北京:中国社会科学出版社, 1988:289.

(责任编辑: 付示威)

Intergenerational Equity and Compensation: A Perspective of Sustainable Development Studies on Endowment Insurance

WANGZuo-bao

(School of Humanities & Law, Northeastern University, Shenyang 110819, China)

Abstract:Coordinating the interests between contemporary and future generations to achieve intergenerational equity is a core issue for sustainable development. In essence, the modern social endowment insurance system is an intergenerational transfer of wealth. Under the influence of its design and population aging, the system is faced with the risk of intergenerational inequity and the unsustainable problems. It is recommended that the intergenerational equity should be regarded as the measurement, key conditions and basic constraints of the system’s sustainable development, the intergenerational distribution structure of the social welfare system should be improved, and the intergenerational inequity should be made up through intergenerational compensation in public areas so as to realize its sustainable development.

Key words:intergenerational equity; intergenerational compensation; endowment insurance; sustainable development

作者简介:王作宝(1985- ),男,山东单县人,东北大学讲师,管理学博士,主要从事社会保障理论与政策研究。

基金项目:辽宁省财政科研基金资助项目(14C024)。

收稿日期:2015-07-17

doi:10.15936/j.cnki.10083758.2016.01.012

中图分类号:C 979

文献标志码:A

文章编号:1008-3758(2016)01-0068-06