基于公共产品和服务提供的复合治理结构考察*

范　巧

(重庆科技学院 法政与经贸学院，重庆 401331)



基于公共产品和服务提供的复合治理结构考察*

范巧

(重庆科技学院 法政与经贸学院，重庆 401331)

摘要：复合治理是新区域主义框架下基于区域治理主线破解现实区域经济问题的流行思路，调强通过政府职能转移和公民社会组织的事权获得和执行来弥补政府失灵和市场失灵。基于提供公共产品和服务职能转移的分析表明：由政府和公民社会组织协作提供公共产品和服务的复合治理结构可以提升公共产品和服务供给的数量和社会主体的福利，公开招投标是复合治理框架下政府职能转移最有效的方式；复合治理结构的建构，需要建立科学、公平的谈判机制和福利分配机制，政府要加强对公民社会组织的监督和考核，公民社会组织要加大信仰建设力度，还应积极推进政府职能转变和机构改革。

关键词：区域治理；复合治理；政府职能转移；福利增进；公民社会组织；公共品供给；公共服务转移；事权转移；政府职能转变；福利分配

推进治理体系和治理能力的现代化是新时期我国全面深化改革的总体目标(中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议，2013)。复合治理是新区域主义在区域治理主线下对如何建构和优化治理结构的理论探索，其核心要义是在尊重政府的治理主导地位和市场的资源配置决定作用的基础上，通过公民社会组织的事权获得和执行来弥补政府失灵和市场失灵。尽管目前对复合治理的研究日趋深入，但对复合治理框架下事权由政府向公民社会组织转移的逻辑问题、政府—市场—公民社会组织等治理主体的关系问题、公共服务转移的方式问题等关键细节，相关研究尚未达成统一的认识。有鉴于此，本文拟从以下三个方面入手阐释这些关键细节的核心逻辑：一是基于文献的梳理，阐释复合治理理念和治理结构的缘起、发展和近期研究动态；二是以公共产品和服务提供为切入点，在既定税率和税率调整两种情形下，比较不同的公共产品和服务提供方式下公共产品和服务供给的数量和社会主体获得的福利，进而阐释复合治理框架下事权由政府向公民社会组织转移的逻辑出发点和适应性；三是基于政府与公民社会组织协作提供公共产品和服务的现实选择，阐释复合治理改革设计中政府提供公共产品和服务职能向公民社会组织转移的方式选择以及治理主体的关系理顺等问题。

一、复合治理的缘起与发展：源于行政区经济问题的区域治理思维

对复合治理的研究主要是随着行政区经济问题的产生及其破解思路的发展而不断衍生和发展的。所谓行政区经济问题是指因行政区划分割而形成的行政壁垒(刘君德，2004)所引发的诸如地方政府企业化、企业竞争寻租化、要素市场分割化等问题。Morris(1929)首先从区域政治经济视角关注了行政区经济问题；Rimmer(2002)则对20世纪后半叶关于行政区经济问题的研究文献进行了综述。

对行政区经济问题破解思路的探索，国内外研究呈现出百花齐放的局面，却又兼有异曲同工之妙。国外学者的破解思路主要包括地区性合作、区域整合和区域治理3条主线：Alvi(2000)强调通过区域间在竞争中合作破解行政区经济问题，Kelman(2000)强调通过充分发挥公民社会组织在区域整合中的作用来缓解行政区经济问题，Krahmann(2003)和Mely(2004)则强调在全球、国家或区域治理中以区域治理契合非政府组织治理来解决行政区经济问题。国内学者的破解思路主要包括行政区划调整、行政区功能的经济区化、跨行政区域协调发展和区域治理4条主线：行政区划调整主要通过行政区划的重新界定来消除行政区的沟壑，代表性方案包括撤乡并镇、撤县设区、撤县改市、实行省管县等；行政区功能的经济区化主要通过弱化行政区职能及促使行政区经济向经济区经济转化等来实现行政区经济一体化(陈占彪，2009)；跨行政区域协调发展强调通过不同行政区的联席协调来缓解行政区间的矛盾和冲突，代表方案包括高度集权的城市群政府、松散的非政府城市协调机构、城市联盟等(汪宇明，2000)；区域治理则强调通过区域内部正式或非正式的制度安排，以区域自组织机构协调来形成治理主体在区域内部的集体行动(孙兵，2007)。从国内外研究来看，区域治理已成为目前破解行政区经济问题的主流思路。

按照政府、市场和公民社会组织等治理主体在治理结构中的不同地位和作用，区域治理理论主要可划分为传统区域主义、公共选择学派、新区域主义3种学派(唐燕，2011)。传统区域主义强调构建“巨人政府”以破解政治碎片化的问题；公共选择学派强调通过多中心分散行政体系以及公民的“用脚投票”实现权力制衡和引入竞争机制，进而达到公共物品和服务的高效合理提供；新区域主义则强调建立政府、私人部门、公众、学者等多角色参与的社会合作网络，从而达到区域一体化治理。基于三种学派衍生出了破解行政区经济问题的不同思路：传统区域主义主张通过中央政府统一的区域政策、区域级别政府的设立等(孙兵，2007)，以区域政府作为管理主体来解决行政区经济问题；公共选择学派强调通过市场机制来解决区域经济发展中的问题；新区域主义强调通过政府作为参与者所形成的自组织协调机构来治理和协调行政区经济问题，区域自组织协调机构的治理权威主要来自中央政府的授权、地方政府的契约和区域治理组织职能的履行。

复合治理是国内学者在新区域主义框架下为构建区域治理主体的科学治理结构而展开的探索性研究。复合治理思想最初源自Ostrom(1987)对多中心治理理论的探讨，王健(2004)和杨雪冬(2004)基于对多中心治理理念的应用，分别演绎了“复合行政”和“复合治理”概念。其中，复合行政强调非政府组织以平等议事等方式参与跨行政区公共服务的决策和提供过程，进而缓解行政区经济问题；而复合治理则强调全球化和风险社会下多中心治理的特征，包括治理主体多元性、空间多维性、互动合作性、公民作为复合治理的基本单位、及时解决问题的目的性等。范巧(2009)在对多中心治理理论的传承和对“复合行政”治理结构修正的基础上，重构了复合治理的理念和治理结构，强调公民社会组织在尊重政府的治理主导地位和市场的资源配置决定作用条件下，通过招投标、承包等方式获得提供社会公共产品和服务的部分职能，以弥补政府失灵和市场失灵。复合行政和复合治理一脉相承，均着眼于发挥公民社会组织作用；但又各有侧重，前者强调给予非政府组织平等的治理主体地位，而后者则在承认政府的主导地位的基础上，主张公民社会组织以事权获得和执行的方式弥补其他治理主体的缺陷。显然，复合治理是一种更易被接受的区域治理思维。

近期相关研究主要针对复合治理的关键细节及其应用性改革设计展开。对复合治理关键细节的深化研究主要包括复合治理的分类、复合治理框架下主体关系的界定、公共服务转移范围和方式的确定以及治理主体关键能力的培育等。陈娟(2012)将复合治理划分为项目型、行业型和社会型3类，基于城市基础设施建设等项目实施而形成的多中心治理为项目型复合治理，基于行业可持续发展的多中心治理为行业型复合治理，基于公民社会组织自我发展的政府机构或事业机构救济为社会型复合治理。该种分类实际上是基于社会学范畴结合治理目标而进行的一个不太完整的划分。陶建钟(2014)重新界定了复合治理下的主体关系，认为复合治理是一种政府主导、社会自主的“强国家—强社会—强公民”的社会管理模式。公共服务转移的范围和方式是复合治理研究中十分关键的命题。部分学者认为，纯公共物品的供给应当由政府主导、市场和社会补充，非垄断需融资(包括社会资本)公共物品的供给应由市场主导，专业性收费性公共物品的供给则应充分发挥社会和志愿者的作用(陈娟，2014)。按照《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发〔2013〕96号)，可转移的公共服务不仅包括教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育、残疾人服务等基本领域，也包括适合社会力量承担的非基本领域(国务院办公厅，2013)。公共服务的转移方式则主要包括承包、委托、采购等方式，主要可通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源、询价等实现。复合治理的现实设计和实施还依赖于治理主体的关键能力培育，主要包括实现政府核心治理下的合作治理、积极培育发展第三部门、培养公民的公共意识和公共精神等(周晓丽，2006)。

对复合治理结构的应用性改革设计是相关研究的核心目标。李宜强(2011)基于复合治理理念考察和总结了法国复合治理的城市合同形式，其核心内容包括：在城市合同实施委员会统一领导和协调下，将各级政府、家庭基金会和社会基金会、社保机构和各类非政府组织等纳入多元治理主体中；强调政府行为限于宏观指导、城市合同协商订立、经费支持，而公民社会组织行为则限定为发展公益事业，并定期接受专门考核委员会考核。与此同时，徐晓新(2011)基于复合治理理念考察和设计了酒泉—嘉峪关行政区经济协调的联合党委模式，主要创新包括《酒嘉宪章》等制度建设、酒—嘉一体化决策委员会、决策咨询委员会、以听证会为基础的公众参与机制、跨行政区的行业协会等非营利组织参与等。

尽管对复合治理的理念、治理结构和细节的研究逐步深化，但对复合治理治理结构的内在逻辑、逻辑的动态适应性和逻辑流畅性的关键要点等问题的研究，仍需要详加考察。这也是本文写作的主要意义所在。

二、既定税负条件下复合治理的逻辑出发点

一般的说，纳税是社会主体既定的义务，但社会主体纳税以后并不能直接决定税收是否(或者税收的多大比重)投入到社会公共产品和服务提供中，因此，其享受到的社会公共产品和服务可以视作一种福利的增加。由国家缘起和演变的历史以及政府作为政党利益代表的现实可知，政府或政党中精英领袖与普通政府官员以及一般政府工作人员的利益诉求往往是不一致或不协调的，这决定了政府或政党中的非精英分子具有“光拿钱不干事”的惰性。而公民社会组织则不同，其源起的公民属性以及非营利服务性质，决定了其具有“不花钱或者花少量钱干尽可能多的事情”的内在冲动。从这种意义上来看，公民社会组织在提供社会公共产品和服务上比政府更具优越性。然而，政府或政党不可能放弃公共权力。由此，学界试图探索一种基于政府或政党对公共权力占有方式变更的社会公共产品和服务提供方式变革思路。这种变革的核心在于政府或政党弱化对社会公共产品和服务提供的直接控制，而采用由公民社会组织提供、政府和政党强化监督的方式。这种方式体现在区域社会公共产品和服务提供上便形成了复合治理的治理结构，复合治理强调公民社会组织通过招投标或承包等形式获取代理政府提供社会公共产品和服务的权利。

假设1：政府依据自身公共产品和服务供给曲线以及社会主体需求曲线的均衡确定税负比率，税负比率由政府单独决定，社会主体只能被动接受税收比率。

假设2：政府将税收全部用于公共产品和服务提供，税负比率决定公共产品和服务的价格，社会主体从公共产品和服务消费中获得的福利由公共产品和服务的数量和价格来决定。

假设3：由于本身的非营利性等特征，公民社会组织提供公共产品和服务比政府更有效率，即公民社会组织的公共产品和服务供给曲线更为平坦。

如图1，TR、Q分别表示税负比率和折算成数量形式的社会公共产品和服务，其中TR可用税收总额占GDP的比重来表示；D表示社会主体对公共产品和服务的需求曲线，Sg、Ssco分别表示由政府单独提供公共产品和服务的供给曲线和由公民社会组织按照市场化方式提供公共产品和服务的供给曲线，Sco表示政府与公民社会组织按照一定比率协作提供公共产品和服务的供给曲线。

复合治理下社会公共产品和服务提供的要点在于由公民社会组织提供而政府则实施监督，这在某种程度上相当于由政府和公民社会组织联合提供，于是有Sco=ηSg+(1-η)Ssco，0<η<1。设政府单独提供社会公共服务或者公民社会组织按照市场化方式自由提供社会公共服务的供给曲线分别为TRg=α0+α1Qg和TRsco=β0+β1Qsco，其中，α0<β0，β1<α1。按照政府和公民社会组织协作提供公共产品和服务的相关设定，其供给曲线表达式为：

TRg=γ0+γ0Sco

由η、α0、β0、α1、β1的性质可知，β1<γ1<α1，α0<γ0<β0。因此，若政府单独提供公共产品和服务以及公民社会组织按照市场化方式自由提供公共产品和服务的供给曲线为线性，政府与公民社会组织协作提供公共产品和服务的供给曲线也是线性的，且处于两条供给曲线之间，正如图1和图2所示的那样。

图1　既定税负下社会公共产品和服务提供的初始均衡

三、税负调整条件下复合治理的逻辑适应性

图2　税负变化下社会公共产品和服务提供的动态均衡

表1　三种公共产品和服务提供方式下适合社会主体福利分析

注：在单独分析某种公共产品和服务提供方式下主体福利变动情况时，设定或者寻找能够表征税负比率增加导致的福利净损失部分(如现代经济学中惯用的消费者剩余)是十分重要的；然而，在比较三种方式下主体福利变化的过程中，这种寻求是非常繁琐且不必要的，因为三种方式的比较中该福利净损失可以被抵消。因此，本文仅设定这一福利净损失为-Δ?。

四、政府与公民社会组织协作的职能转移方式与治理主体关系

前文假设政府将税收全部用于公共产品和服务提供，然而，任何政府都不会也不可能将全部税收用于公共产品和服务的提供中。寻租、腐败或者不作为等，将导致政府行为过程存在许多漏损(Okun，1975)。如图3所示，社会主体纳税税率为TRe，获得福利ae；政府则以TR2提供公共产品和服务(TR2

图3　复合治理的现实考察及公共产品和服务的提供方式

理论上讲，c2,1+c2,2是公民社会组织作为公共产品和服务提供者应获得的福利净增加部分，然而由于公民社会组织的非营利性质和志愿者角色等，使这部分福利净增加值将以更优质的公共产品和服务提供转移给消费者。当然，c2,1+c2,2的获得还取决于政府向公民社会组织转移提供公共产品和服务职能的方式。一般地说，提供公共产品和服务职能的转移方式主要包括发放许可证、固定受惠者承包、公开招投标等。在发放许可证或者固定受惠者承包等转移方式中，作为政府代理人的政府官员或执事人员具有更多可操作的寻租空间，可能导致公民社会组织实际的净福利增加远远小于c2,1+c2,2。而在公开招投标条件下，尽管会有招投标成本或其他暗箱操作的可能，但其公开性质将使得这部分交易成本远低于许可证或者固定受惠者承包等方式式。因此，在复合治理改革设计中，政府提供公共产品和服务职能向公民社会组织转移的方式应尽可能采取公开招投标。同时，各治理主体的关系也需要理顺，有4方面的问题需要予以高度关注并妥善处理：

一是政府与公民社会组织的福利分割。一般说来，在福利分割过程中，政府是权力强势主体，具有更多的谈判优势和决定力量。因此，需要建立科学有效的谈判机制，保证公民社会组织获得其应有的权益，以确保其能提供更多、更优的公共产品和服务。同时，对寻租、腐败行为的根本性打击也有利于公民社会组织对应得权益的全部获取。

二是招投标过程中来自企业的冲击。企业与公民社会组织是不同的主体，企业是营利性提供产品和服务的法人实体，公民社会组织是非营利性提供公共产品和服务的主体。在公共产品和服务提供主体转变的过程中，公民社会组织将不可避免地受到来自企业的竞争。一方面，可以通过立法或者招投标主体限定等方式，将企业排除在某些公共产品和服务提供职能的转让客体行列之外。另一方面，公民社会组织的非营利性质使其可以在较低的价格下主动提供优质公共产品服务，因而公民社会组织通常比企业更具竞争力。

三是公民社会组织的非营利性质可能演化。部分提供公共产品和服务职能由政府让渡给公民社会组织后，公民社会组织有潜在演化为营利性企业主体的可能性。中国红十字会“郭美美”事件等便是这一演化的最好例证。对公民社会组织非营利性质演化的防范将是复合治理中十分关键的环节，事实上，政府作为监督主体的作用也体现于此。公民社会组织的非营利性质，可以通过严格许可证制度、严格过程监控和考核等予以确保，可以通过非营利性产品和服务提供与盈利性项目补贴相平衡等方式加以激励，还可以通过公民社会组织内部加强信仰教育和信仰建设等方式进行强化。

四是政府让渡部分提供公共产品和服务职能后的机构调整。政府机构膨胀是税负水平提高和运行效率低下的主要原因之一。政府让渡部分职能后，其直接提供公共产品和服务的角色向监督公民社会组织的角色转变，这将导致部分政府机构和政府执事人员过剩的问题。可以通过部分国家机构事业单位化、事业单位分级社会化或企业化、公务员雇员化等改革，渐进式地缓解和解决机构、人员过剩的相关问题。

综上所述，复合治理是在新区域主义框架下基于区域治理主线为破解现实区域经济问题的理论探索，其治理结构强调公民社会组织积极承接政府职能的转移，通过事权的获得和执行弥补政府失灵和市场失灵。由于政府和公民社会组织的不同属性，公民社会组织与政府协作提供社会公共产品和服务将增加社会公共产品和服务供给的数量和质量，也将使社会主体的福利变化呈现帕累托改进状态。公开招投标是复合治理结构下确保净福利效应最大化以及主体福利分割明确化的最有效的公共产品和服务提供主体的转移方式。在复合治理改革设计中，应建立科学的公民社会组织与政府谈判机制和公平的福利分配机制，强化对公民社会组织的监督和考核，加大公民社会组织信仰建设力度，并积极推进政府职能转变和机构改革。

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(编辑：朱德东)

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Compound Governance Structure Inspection Based on the Supply of Public Product and Service

FAN Qiao

(School of Economics and Social Studies, Chongqing University of Science and Technology,

Chongqing 401331, China)

Abstract:Compound governance is one of the most important governance structures to solve problems of traditional administrative division within the framework of new regionalism and regional governance and highlights the use of governmental duty transfer and the civic social organization right acquirement to make up governmental failure and market failure. The analysis based on the supply of public products and duty transfer of service shows that the compound governance structure of public products and service provided by the cooperation of government and civic social organization can improve the quantity of public product and service supply and the welfare of social main body, that publicly inviting and submitting the bid is the most effective method of governmental duty transfer under compound governance framework, that the construction of compound governance structure demands the establishment of scientific and fair welfare distribution mechanism, that governments should consolidate the monitoring and examining civic social organizations, and that civic social organizations should enhance belief construction and actively boost government duty transfer and institution reform.

Key words:regional governance; compound governance; government duty transfer; welfare improvement; civic social organization; public product supply; public service transfer; affair and right transfer; government duty change; welfare distribution

中图分类号：F121；F019.6；F061.5

文献标志码：A

文章编号：1674-8131(2016)01-0082-08

作者简介：范巧(1983—)，男，重庆忠县人；副教授，现任重庆科技学院法政与经贸学院经济系副主任，2014年赴美国德州理工大学研修，主要从事区域与城市经济发展战略研究；E-mail：fanqmn@cqust.edu.cn。

基金项目：国家社会科学基金西部项目(12XJL008)；重庆科技学院重点培育基金资助项目(CK2013Z08)

收稿日期：*2015-10-11；修回日期：2015-12-05

DOI：10.3969/j.issn.1674-8131.2016.01.010