明朝“大部制”改革：朱元璋为何废除丞相

王凡 唐蕾

从传说中先秦时代按照图腾命名的龙官、乌官，到秦汉时期强调人治的“三公九卿”的出现，一时间丞相位高权重，连皇帝都得去丞相府议政；而隋唐时期“三省六部”的设立，让“部”第一次以清晰的面貌出现在世人面前。这6个部究竟掌管了国家的哪些方面，和我们今天常说的“外交部”“国防部”是一个概念吗？再到宋朝的“中书门下”和“枢密院”的建立，看似掌管着文武二柄，实则已经被皇帝牢牢把控着：明朝洪武十三年后，更是连丞相都不再设，由出身秘书的“内阁”成员充当皇帝心腹；清朝时的“南书房”“军机处”看似重要，其实都是大臣在“兼职”。

南京大学历史系老师武黎嵩说，中国古代的“部”从汉萌芽开始，到清末新政前，基本保持稳定不变，虽然各部门的名称可能会发生改变，但职能基本不变，保证了政策的延续性。在中国古代这种静止的农耕社会里，统治者一直维持着一个小规模政府，在机构设置上尽量不折腾。中国古代政府机构究竟经历了哪些变化，请跟随我们一起去寻找答案。

最早的官员叫龙官、鸟官

中国最早的职官据说要上溯至三皇五帝时，当时以部落图腾为标志，作为官名，所以都叫龙官、乌官……后来又把金木水火土和春夏秋冬结合起来，封以官职。尧舜时便有天官、地官、春官、夏官、秋官、冬官。

《礼记》中称“夏后氏官百，天子有三公、九卿、二十七大夫、八十一元士”，可见夏朝已有相当规模的政府系统。商朝时，政府组织机构更加强化，分为掌国政的卿事寮和掌神职的太史寮两大系统。寮，即寮（燎），《说文解字》中解释：“烧柴祭天也”，政府部门在屋内开会需烧柴照明，“寮”便成为政府部门的名称。寮又通“僚”，“群官为僚”，所以也可以理解为职官系统。据文献记载，当时“尹”和“保”是国王手下的最高官，又称“相”。保，原为保姆，姆，女师也。起初是贵族家庭的保育人员，保姆往往是王的心腹，由保育人员成为匡辅大臣。

汉朝时，丞相位高权重，皇帝都要去丞相府议政

秦始皇建立了中国历史上第一个中央集权的君主专制大帝国，但他没法包揽一切，于是便创建了一套政府班子。设丞相为文官系统的首领，太尉为武官系统的首领，又设御史大夫，让他独立于文武行政系统之外兼掌监察和会计（资料收集）。此外设立宫廷服务系统，管理皇族家务。

“汉承秦制”，汉朝基本承袭了秦朝那一套官僚制度和组织机构，以秦制为蓝本，建立了“三公九卿”的政府体制。汉朝的三公沿袭秦朝的丞相、太尉、御史大夫，其中丞相地位最高，御史大夫比丞相和太尉要低一个等级，他是丞相的副手；而太尉也常由丞相兼职。三公办公的地方就叫“府”，即行政机构。西汉初年，丞相权力相当大，竟然有和朝堂一样的百官朝会殿，甚至连皇帝也要亲临其殿议政，丞相府成为国家的领导机关和决策机关。

丞相的权力非常大，除了个人才能外，主要因为他们有一个听命于自己的官员班子，丞相府成为了国务行政管理的中心，府内设诸曹机构。相府里几乎所有的公务人员都由丞相自己决定，丞相大可以把自己的心腹全部“安插”进来，通常情况下丞相的意见和决策，皇帝也多需听取。武黎嵩打了个比方，“汉朝时丞相和皇帝之间，就类似于董事长和总经理的关系，具体的行政事物，实际上都是丞相在处理”。

负责拆“信封”的尚书成皇帝心腹，瓦解丞相势力

到汉武帝时，这种现象才发生改变，为了抓权，皇帝开始起用尚书。尚书是什么官职呢？起先尚书的身份很卑贱，当时有“六尚”：尚冠、尚衣、尚食、尚浴、尚席、尚书，多是些管吃管穿、铺床叠被的工作，可见地位是很卑下的。“尚书是其中管文案的，汉代将文章刻写在简牍上，用绳子系紧，再用泥封住绳结，在泥上盖印章，叫封泥，这样能保证竹简不被人打开，尚书就是负责给皇帝拆封泥的，即文献中的‘主发书’。国家实行双轨制，外面有一班行政人马，皇帝也有自己的机要系统，尚书就成为皇帝的心腹。东汉光武帝进一步利用尚书的职能加强集权，建立尚书台，目的就是为削夺相权。当高官领尚书事掌握了中枢机要决策大权后，尚书就从机要官变成了行政官。”武黎嵩说道。

汉武帝后，皇帝有意削弱丞相的权力，汉成帝改御史大夫为大司空，太尉为大司马，丞相为司徒，司徒、司马、司空三公制成立，三公制的设立就为不使任何一人独揽大权。风水轮流转，大司马（东汉仍称太尉）地位开始攀升，成为三公之首。但是要知道秦汉都是马上得来的天下，皇帝太知道军权的重要了，一直都牢牢抓在手中，所以太尉也只是时置时废，充其量只是皇帝的军事顾问，兵符在皇帝手中，没有兵符，太尉是不能发兵的，所以太尉是名义上的最高军事长官，并无实权。

管马的太仆在汉代可是肥差，大司农则相当于财政部部长，那么九卿又是什么官位呢？

武黎嵩告诉记者，“部”这个概念的形成就是从汉开始的。但是“卿”还不能和后世的“部”画等号，只是“部”的雏形。

如果说设置三公的目的是协助皇帝决策，那么九卿的设置就是为了行政。“卿”是每个行政职能部门的头儿，执行皇帝和宰相制定的方针策略，办理各项具体行政事务。“在卿里面，有一类是为国家服务的，像大司农；还有一类是为皇帝家庭服务的，像少府，就是主管皇帝家事的。而卿办公的地方就叫作‘寺’，也就是行政机构。”

那么九卿最初是哪些部门的长官呢？各卿都负责掌管些什么呢？

像太常就是掌管宗庙礼仪的，顺带掌管文教、太医，甚至是治水；光禄勋更是大杂烩，从宫廷警卫到侍从应对、顾问议论都管；卫尉功能相对单一，就是统领卫兵，进行保卫工作的。

太仆寺掌舆马，除了掌管皇室车马外，还掌管全國马政。可别小看这工作，古代马是主要的交通工具和战争必备乘骑，所以马政可是军国大事，在当时，太仆寺是相当重要的部门，太仆也有左、右两位，所以能去太仆寺上班，也算得上肥差了。

廷尉是执掌刑狱的最高司法官；大鸿胪寺是进行外交事务的机构；少府寺就是管皇帝家事儿的部门，可以说是皇廷生活的总管。

大司农寺是主管谷货的机构，掌管国家钱谷租税等财政收入和支出，掌管屯田、仓储、漕运等事业，掌管国家经济命脉，差不多相当于财政部部长。

此外还有宗正寺。其实九卿远不止9个部门，这里的“九”是个虚数，表示多的意思，九卿之外还有别的卿。这一时期卿的安排并不那么合理，常根据需要随时设立一个官位。

三省制建立机要官到行政官的华丽转型

魏晋南北朝时期，三省制建立。东汉时，尚书崛起，尚书台不仅侵夺了三公职事，还侵夺了九卿职事，权力全面扩张，大有要把三公九卿架空的趋势。曹魏时，尚书台因为机构增多，已经搬至宫禁之外，而且台、省并称，成为尚书省。然而尚书台权力的扩张到魏晋时虽仍在进行，却发生了变化。汉武帝开始使用中朝官，使禁内掌决策，禁外掌行政。皇帝所居皇宫，又称禁宫、禁中。宦官能出入禁中，离皇帝非常近，所以常常带“中”字的官名，起先多是宦官。西汉时，中书官就是皇帝非常贴身的宦官，他们专门起草诏书，取代了尚书以前的工作。中书成了实际上的决策机关，渐渐发展成中书省。

既然中书也从机要官变成了行政官，皇帝自然又要起用新一套的人马班子，重新培植机要官，于是就出现了门下省。

门下省是黄门之下的简称，因为汉宫门都被涂成黄色，所以叫黄门。门下最初指宫中介于后宫与前殿之间的一个区域，能进出这里的都是近臣。侍中人员在黄门禁内服侍皇帝，与天子关系紧密而备受宠任。等到中书官退出机要官舞台时，门下官就义不容辞地顶替上来了，直至成为门下省。

唐朝宰相一抓一大把宰相成临时性官职

唐政府基本沿袭隋制。三省始于魏晋，隋朝定制为政府中枢，三省首长皆为宰相。当时的行政流程是由中书负责起草诏书，然后给门下省审核，如果門下没有异议，就由门下的长官审核后，交给皇帝签字，最后再交给尚书负责执行。后来中书和门下为了方便，就搬到一起开会，叫“政事堂”，也叫“中书门下”。这种制度后来被沿袭。唐朝时，经过中书门下的诏书，叫正封朱敕，而如果皇帝未经过中书门下，独自拟的诏书，则被叫作斜封墨敕。

隋唐用“三省六部”制取代了“三公九卿”制，确立三省的首长为宰相，但其他官员也可临时差遣到中枢任职，也可以是宰相。所以这时的宰相不再是某一个人，而是一群人，他们需要有一个集体议政的场所，就是设于门下省的“政事堂”。门下和皇帝关系最为亲密，因此政事堂设在此处意图是非常明显的。此时宰相们已经没有什么实权了。

唐高宗时，新建大明宫，此后历代皇帝都长居在此，取代原来的太极宫。这次移宫其实源于权力斗争，武则天对于太宗留下的旧中枢成员显然是不信任的，太极宫中枢三省被反对她的旧门阀贵族把控了，武则天唯有移居新宫，另立新署。移居新宫时，中书省和门下省虽随之迁入新宫，但是已被排除在宫禁之外。

到了宋代，宰相的名号被统一称为源自唐代的“同中书门下平章事”，又有副宰相被称为“参知政事”。“平章事”也好，“参知政事”也好，都带临时性的差遣意味。唐朝开始使职差遣，就是皇帝临时委派一人任具体职务。唐代中期以后，这种差遣性的临时宰相越来越多，而原来的中书令、侍中、尚书仆射如果不带“同平章事”等官衔，则已经不能参与宰相的会议了。

进行官吏铨选的吏部居于唐朝时六部之首

那我们说唐朝的“三省六部”中的六部又是哪六部呢？

六部包括吏部、户部、礼部、兵部、刑部、工部。吏部是国家人事行政管理部门，居于六部之首，官吏铨选是吏部最重要的工作，开元以前，科举考试都是由吏部主持的，后来才移至礼部。户部是中央政府管理财政、民政的职能机构。户口簿籍是国家推行均田制及征税派役的根据，所以朝廷高度重视。礼部最初是国家礼仪祠祭的机关，直到科举移属礼部，礼部的地位才真正得以提高。

兵部是掌管全国军事军备的政府职能机构，差不多相当于“国防部”，历来都受到统治者的重视。此外，兵部还要进行武举，选拔人才。刑部则是国家最高司法行政机关。工部是管理国家工程建筑的行政职能机关，在六部中排行最末。

中书门下与枢密院只是北宋皇帝的两颗棋子

赵匡胤建立宋朝后不久便结束了藩镇割据的局面，统一全国军事行动，并且让唐代后期的使职差遣制度全面开花。北宋大部分时间都采用这种使职差遣，防止大臣集权，因此宋朝时很少集权、专权。宋朝使职大量产生，许多宰相大臣、重要军职及地方首长都是使职，本官不办实事，而让差遣施行政务，官僚政治发展到此时出现了典型的官僚病，居官不办事也照样可以拿俸禄。宋政府机构臃肿，闲官过多，形成大量徒有虚名的冗闲机构。冗官问题在宋立国之初就出现了，不过宋朝统治者为了分化事权，刻意让功臣武将领厚禄，劝他们去过声色犬马的生活。

宋代开始变三省为两府。设中书门下与枢密院对掌文武二柄，中书门下在宫中居东称东府，枢密院居西称西府，史称“二府”。二府的首长称作宰相和枢首。同时设三司使掌管财政，首长称计相。这二府和三司使的长官成为实际的宰相，与皇帝共同组成北宋政治中枢。

枢密院是总理全国军务的最高机关。但北宋政府重文轻武，为防武将跋扈，以文制武，实行“兵将分离制”，枢密院可得旨下符调兵，但不能领兵打仗，统兵机构另有禁军三衙。枢密院和中书门下是各办各的事，彼此消息不通，以致枢相调兵，中书宰相竟然不知，只有皇帝才能通盘掌握。

朱元璋兼职丞相，废除中书省不设丞相

自秦时设立的丞相制度到明代朱元璋时画上了句号。朱元璋是怎么启动机构改革的呢？

朱元璋称吴王时，还没有动这个心思，而是仿照元制设立中书省，作为自己政权的基础，还设置了掌军权的都督府和负责监察的御史台。丞相统率百官，领导礼、户、刑、工四部。等到1368年，朱元璋称帝时，他又在四部基础上设了吏、兵二部，六部是中书省的办事机构。

当时，丞相总揽全国行政，可谓是一人之下、万人之上，皇帝的诏书都必须由中书省颁发，朝臣奏议也必须由中书省呈达皇帝。中书省权力的增大，军权架空，让朱元璋感到了威胁。洪武十三年正月，丞相胡惟庸“谋大逆”案发，受牵连被诛除的各级政府官吏达3万余人，朱元璋就此发布了《废丞相、大夫，罢中书诏》，罢除中书省，不设丞相，六部尚书归皇帝直接领导。“这样，皇帝实际上兼任了丞相的职责，既为国家元首，又为行政首脑。”武黎嵩说。

同样是秘书，内阁翰林院出路大不同

明朝另一项改革是出现了内阁。永乐年间，朱棣夺得帝位后，宫中形成比较稳定的参议机构，用来弥补废丞相后中枢决策留下的空缺，这个机构就是“内阁”，性质其实就是内廷秘书班子。永乐十八年，朱棣迁都北京，内阁就设在紫禁城午門内东南角的文渊阁。

代皇帝草诏批文件是内阁的重要权力。“这叫‘票拟’，内阁学士用贴纸的方式对官员的奏章发表处理意见，协助皇帝决策，但是下发给官员必须经过皇帝的‘批红’，皇帝将意见抄一遍才有效力。”武黎嵩说。

明朝内阁大学士的入选一般必须是翰林出身，所以翰林院成为明代士人进入内阁的进身阶梯。翰林院和内阁都是御用文秘机关，内阁专掌机密决策，翰林则逐渐与朝政机密远去，成为单纯的文秘机关。

那么，内阁一直是当权派吗？别忘了明朝还有著名的宦官机构。明朝宦官机构不断调整增加，朱棣迁都北京后定制为二十四衙门，包括十二监、四司、八局。武黎嵩介绍，十二监是12个宦官领掌的内侍衙门，各置太监一员，下面还有其他品级的宦官。因为内侍衙门称“监”，其长称为太监，以后，“太监”就成了宦官的代名词。其中司礼监是二十四衙门之首，权力最大。司礼监是内廷总管，掌管宫廷事务，掌印、秉笔太监等掌管批红、传宣谕旨。

宣德年间，皇帝懒惰，奏本大多由司礼监代笔，后来太监甚至可以改动内阁票拟的内容，旨意究竟出自于皇帝之手还是秉笔太监之手，无从核对。后期皇帝索性不上朝了，太监改动旨意愈发大胆，宦官代皇帝批红得以专制朝政。

南书房和军机处的大臣都是“兼职”

清宫剧中，南书房和军机处常被提及，它们都是清代的“首创”，只是并不像我们想的那么“正统”。

南书房只是康熙旧时读书的地方。康熙在重建内阁和翰林院的同时，又设立了自己的内廷秘书班子，人员从翰林中选出，称南书房。南书房位于禁宫乾清宫斜对面的右阶下，距离皇帝寝殿很近，南书房又称“内廷翰林”。它不是正式机构，没有固定编制，人员流动很大，专为皇帝服务。入值南书房的翰林既为皇帝反映下情、口传上谕，有时也陪皇帝察访民情，公私兼顾。

雍正朝设立的军机处，就是入值南书房多年的张廷玉秉承皇帝旨意建立的。军机处的全称是“办理军机事务处”。后来军机处的职能扩展到了军政财各个方面，与实际操办的事务差距越来越大。军机处作为皇帝的机要机构一直存在到清灭亡前夕。和南书房一样，军机处也是非正式机关，属于临时性差遣。军机处最具体、最重要的职能就是草诏，取代内阁票拟，而且就是在皇帝身边奉旨草拟，皇帝阅定后就可以立刻颁发。大臣奏折也由军机处抄录存档。但是军机大臣只是秘书参谋，只作建议而不能下令，一切命令必须通过皇帝。

“大部制”里的小学问不入流的“吏”比入流的官还多

在古代官员制度中，还有“吏”这个庞大的群体，值得关注。胥吏是官府中专门办理文书的低级行政人员。如果说官员是决策者，那么吏就是执行者。命令下达后，具体事情就摊派到吏身上，由他们去完成。吏的数量超过官的数量。吏里既有幕僚，他们是国家公职人员，国家给他们发俸禄；还有一些被称为幕友，则是由地方官私人聘请的，他们没有编制，工资也是由地方官私人支付。像师爷就属于吏。

在古代，好的吏可以入官，叫“流外入流”；清代以后，吏表现突出，国家可以赏一个官给他；或者自己捐一个官。吏的工资究竟从哪开出来呢？一名得力的吏，一年工资可能得上万两银子，这就得从“仓耗”“火耗”这样一些名目中来获得了。

最早的秘书在图书馆、档案馆工作

秘书省是掌管经籍图书档案的政府机构。最早出现于汉，秘书监隶属于太常寺，掌禁中图书秘文，故曰秘书。曹操时置有秘书令，曹丕建魏后改为中书监、令，另置秘书监专掌图书考订。晋置秘书寺，掌中外二阁图书，梁武帝改寺为省，隋唐沿袭旧制。秘书是国家图书馆和档案馆的工作人员，其中不乏饱学之士。

明代时，秘书迎来了一次好机遇。在朱元璋罢中书废丞相后，六部直接向皇帝负责。皇帝每天要看200多份奏章，处理400多件政事。忙不过来，于是朱元璋便把目光投向了年轻有为但品级不高的翰林近侍身上，设置殿阁大学士。大学士其实就是皇帝的近臣秘书。

尚方宝剑的“尚方”其实是个官职

我们都知道尚方宝剑，但尚方其实是古代制办和掌管宫廷食器物的官署。秦代就设置了，属于九卿中的少府，秦汉时少府下属有尚方令、尚方丞，负责制造皇帝的刀剑等珍贵器物。汉末还分中、左、右三尚方。唐代时称尚署，元代有中尚监，明朝时废除。清代时又出现了，叫尚方司。