建设世界一流网络强国

伍刚+谢起慧

近代中国工业革命落后于西方使得中华民族历经多年磨难，在全球数字化、信息化的今天，更应该把握住信息技术革命的契机，以网络社会的崛起带动中国梦的实现。

2015年7月1日，《国家安全法》明确规定：“国家建立统一领导、协同联动、有序高效的国家安全危机管控制度。”第二十五条规定：“国家建设网络与信息安全保障体系，提升网络与信息安全保护能力，加强网络和信息技术的创新研究和开发应用，实现网络和信息核心技术、关键基础设施和重要领域信息系统及数据的安全可控;加强网络管理，防范、制止和依法惩治网络攻击、网络入侵、网络窃密、散布违法有害信息等网络违法犯罪行为，维护国家网络空间主权、安全和发展利益。” [1]正在公开讨论《网络安全法》，有望最终形成建设网络国防力量的长效机制 [2]。

目前全球正面临着从工业化社会向信息化社会转型的关键时期，依托互联网的信息传播打破了金字塔形的传统传播结构，信息的平等潜移默化地消弭了现实中的等级和阶层，信息技术革命如同当年工业革命一样影响到世界格局。近代中国工业革命落后于西方使得中华民族历经多年磨难，在全球数字化、信息化的今天，更应该把握住信息技术革命的契机，以网络社会的崛起带动中国梦的实现。中国是世界第一大人口国，同时又是第一大网络用户国;是世界最大的发展中国家，又是世界第二大经济体，正在经历工业化与信息化的深刻转型，网络社会的崛起给我国社会治理和应急管理带来新的挑战，除了自然灾害、事故灾难、公共卫生安全事件、社会安全事件等传统突发事件外，信息传播机制变革带来的网络危机事件日益增加，在实现建设世界一流网络强国的战略目标过程中，建设现代国家治理和构建国家网络危机管理体系，作为当下国家应急管理体系的补充和创新，已显得越来越重要。

一、打造国家网络危机管理体系的应对类型

网络危机管理是指危机决策部门针对由网络传播方式引发的危及社会稳定和行为准则的突发事件，开展防治、监控、预警、应对和恢复等措施，是政府突发事件应急管理在网络时代的新任务。国家网络危机管理体系的对象是网络危机，按照成因和影响，可以分为危及应急管理的危机网络传播、危及社会稳定的网络突发危机和危及国家安全的网络空间安全。

（一）危及应急管理的危机网络传播

国家网络危机管理体系要应对的第一种网络危机类型是源于传统危机的网络传播。现实生活中的一些危机事件发生后，在网络迅速传播扩散，形成强大的舆论态势，为传统应急管理带来巨大困难，比如“我爸是李刚”事件、“微笑局长”杨达才事件等。随着互联网的迅猛发展，极大地改变了信息的生产、传播和接受方式，不同于信息传播层级化的过去和职务越高掌握的信息越多的情况。危机的网络传播使得信息由资源垄断转为资源共享、从专业渠道走向开放体系和由单向传播迈入多向交互。2015年7月23日，中国互联网络信息中心（CNNIC）在京发布的第36次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2015年6月，我国网民规模达6.68亿，互联网普及率为48.8% [3]。移动商务类应用发展迅速，互联网应用向提升体验、贴近经济方向靠拢。庞大的网络用户基础使得危机事件发生后，大多数公众通过网络获取危机信息，更为重要的是新兴社交媒体还为“自媒体”的产生提供了可能性，人人都可以在互联网上发布危机消息、评价政府行为。危机的网络传播成为传统应急管理的双刃剑：一方面，政府可以利用网络传播快速发布信息、与公众沟通，促进应急管理;另一方面，网络的危机虚假信息、公众负面舆论都加大了应急管理的难度。因此，政府应急管理部门只有及时创新危机应对策略、扩大危机管理范围，才能有效地面对危机的网络传播。

（二）危及社会稳定的网络突发危机

国家网络危机管理体系要应对的第二种类型的网络危机，是在网络空间爆发的，引发现实社会动荡的事件。在网络空间里，如果某一事件引发网民强烈关注和激烈讨论，就会使这一类事件关注度迅速提升，在网络上形成舆论压力以致影响政府决策，进而可能影响公众线下行为，对社会稳定造成威胁。比如网民号召引发家乐福抵制事件、日本核福射网络报道引发“抢盐”风波、郭美美炫富微博引发红十字会信任危机事件等等。网络突发危机的特点，是通过网上舆论引发社会危机。因此，网络舆论的监控十分重要。习近平总书记在全国宣传思想工作会议上发表重要讲话指出，互联网已成为舆论斗争的主战场，要把网上舆论斗争作为宣传思想工作的重中之重来抓。网络时代，手机、博客、微博、微信等构成的强大网络媒体阵容，成为思想文化的集散地、社会舆论的放大器、多元文化的角力场，也成为网络危机管理的监控重点。因此，政府应急管理部门应依法加强网络管理，整治网上有害信息、网络谣言，把握网上舆论引导的时效度，加大力量投入，通过组建网络信息收集队伍深入新闻讨论群组和各种论坛，利用搜索引擎和搜索软件等方式，了解网民关心的热点问题、事件，对相关事件的看法以及价值观念的变化动向，增加与公众的沟通，及时作出回应，对公众负面情绪进行疏导。只有这样，才能预防网络突发危机，维护社会稳定。

（三）危及国家安全的网络空间安全

国家网络危机管理体系要应对的第三种类型是由网络引发的空间安全危机。当网络受到攻击、网络信息外泄、网络诈骗犯罪等公共安全事件出现，不仅危及公民个人利益，而且危及国家安全。网络空间安全主要包括网络攻击行为、网络信息安全和网络不法行为。网络攻击行为主要是指境外木马或僵尸程序控制境内服务器和其他攻击网络基础设施的危机;网络信息安全主要是指个人隐私外泄、公民隐私被侵犯的危机;网络不法行为主要指网络诈骗、盗窃等犯罪行为。

2015年中国“八一”建军节前夕，美国媒体爆出，奥巴马政府决定对所谓中国从美国数据库“窃取”2000多万美国人个人信息一事进行报复，奥巴马已经要求下属拿出一套报复方案，并研究了对中国实施经济制裁的可能性。美国长时间炒作“中国黑客”，最后的结果却是，美国大幅度扩充其网络部队。早在 2013年斯诺登就揭密美国国安局“棱镜计划”等监控丑闻，在全球各地引起轩然大波，敲响了网络空间存在极大安全风险的警钟。资料显示，中国目前是网络攻击的主要受害国。仅2013年11月，境外木马或僵尸程序控制境内服务器就接近90万个主机  IP。我国个人互联网使用的安全状况也不容乐观，据统计，2014年我国有46.3%网民遭遇过网络安全问题。李克强总理在2015年政府工作报告中指出：“发展和规范网络空间，确保国家安全和公共安全”，因为网络空间安全危机对国家安全、政治安全和政权安全的影响越来越重要。所以，国家网络危机管理体系应要求，政府应急管理部门要采取切实措施，确保网络空间安全。endprint

新的《国家安全法》明确规定维护国家网络空间主权、安全和发展利益，相信正在公开讨论的《网络安全法》将有助于最终形成建设网络国防力量的长效机制。因而所谓美国“报复”的一个结果，将加速催生一支强大的中国网军，进而发展成为维护世界网络空间和平与发展的中流砥柱 [2]。

二、打造国家网络危机管理体系的战略需求

在全球数字化、信息化的网络社会，网络危机管理具有不同于传统应急管理的全新挑战、创新社会治理体制要求对社会风险的控制、建设世界一流网络强国要求的网络安全高标准，都体现了我国对打造国家网络危机管理体系具有极大的战略需求。

（一）网络危机管理全新挑战的战略需求

打造国家网络危机管理体系，是因为网络危机管理具有不同于传统应急管理的全新挑战。这些挑战来自于两方面：一是网络危机的特点;一是公众心理的特点。首先，与传统危机相比，网络危机具有爆发时间短、影响范围广、延续时间长和后果严重等特点，因而要求应急管理部门在极大的不确定性和极短的时间压力下做出关键性决策;其次，我国公众的从众心态和“群体极化”现象在网络传播下将被放大，在网络危机中，“意见领袖”占据着网络舆论的制高点，网民的从众心理导致盲目跟风，经过热烈讨论的网络舆论往往“群体极化”成极端观点，而且多倾向于对政府不利的一面，这就要求应急管理部门针对网络舆论及时沟通引导。掌握网络危机和公众心理的特点，对于处理和化解网络危机至关重要，政府必须在对网络危机全面了解的基础上用先进的理念、科学的策略以打造网络危机管理体系。

（二）实现创新社会治理体制的战略需求

打造国家网络危机管理体系，是创新社会治理体制的战略需求。创新社会治理体制，是2013年11月12日《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出的战略要求，目的是着眼于“提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序”。主要包括改进社会治理方式、激发社会组织活力、创新有效预防和化解社会矛盾体制、健全公共安全体系等四个方面。政府应急管理是创新社会治理体制的重要组成部分，是指在公共突发事件中，建立必要的应对机制、采取及时的应对措施，保障公众生命财产安全、促进社会和谐发展的政府管理。李克强总理在 2015年政府工作报告关于加强和创新社会治理中强调要“提高公共突发事件防范处置和防灾救灾减灾能力”。其中，也包括了对网络危机的防范和治理。当前，我国经济社会正处在“新常态”发展的转型期，各种社会矛盾层出不穷，这是历史发展的必然阶段。而网络论坛则成为反映民情的重要渠道和调节社会情绪的减压阀。对网络舆论中不和谐声音屏蔽删除的做法，已经不能适应创新社会治理的需求，建立有效的网络危机管理体系，是实现创新社会治理的战略需求。

（三）建设世界一流网络强国的战略需求

打造国家网络危机管理体系，是建设世界一流网络强国的需求。2014年2月27日，中央网络安全和信息化领导小组宣告成立，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平亲自担任组长，并发表重要讲话。他强调，“网络安全和信息化是事关国家安全和国家发展、事关广大人民群众工作生活的重大战略问题，要从国际国内大势出发，总体布局，统筹各方，创新发展，努力把我国建设成为网络强国”。网络强国的重要标志是网络安全要有足够的保障手段和能力，而网络空间安全是有效应对管理网络危机的重要组成部分;此外，网络强国应该保护正常的网络表达权、引导理性表达、打击各种违反法律的网络犯罪、维护网络内容的安全，并发挥网络在经济、社会、文化各方面的巨大作用、保护个人隐私、提升网民个人素质、规范各种网络交易，维护网络交易秩序。这些网络强国的管理对象，也是网络危机管理的对象。因此，打造国家网络危机管理体系，也是建设世界一流网络强国的战略需求。

三、打造国家网络危机管理体系的路径选择

打造国家网络危机管理体系，应该走两条路径：一是对现有国家应急管理体系中网络危机部分进行改革;一是打造针对网络危机的新机制。这两条路径并进，将组成我国网络危机管理体系，帮助我国实现网络时代危机管理体系的成功转型，将我国建设成为世界一流网络强国。

（一）促进传统国家应急管理体系的改革创新

在我国目前拥有的“一案三制”应急管理体系的基础上，针对网络危机，进行深化完善。一方面，政府要从网络危机预警和应急处理层面上下功夫，要运用现代信息技术建立健全科学的网络信息收集、大数据分析方法，建设国家网络空间战略预警平台;另一方面，强化网络危机的体制、机制和法制建设，构建跨部门、跨行业的网络危机处置体系，提高国家对信息安全事件的处置能力。早在2000年，我国就制定了《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》，随后又相继出台了《信息网络传播保护条例》《电子认证服务管理办法》《互联网信息服务管理办法》《互联网网上服务营业场所管理条例》等一系列法规。中央网络信息小组成立会议通过了《中央网络安全和信息化领导小组工作规则》《中央网络安全和信息化领导小组办公室工作细则》《中央网络安全和信息化领导小组2014年重点工作》等。2015年4月20日，国家安全法草案提请了全国人大常委会会议二次审议，根据维护国家安全的需要，增加了一些重要领域的安全任务。在文化安全中，增加了“加强社会主义核心价值观教育和宣传”“防范和抵御不良文化的渗透”的规定，在网络与信息安全中，增加了国家“建设国家网络与信息安全保障体系，提升网络与信息安全保护能力”“维护国家网络空间主权”的规定。另外，要对现有的法律法规不断完善，增加与互联网快速发展相适应的内容，堵住法律的漏洞，应对互联网时代的挑战。与此同时，要在综合现有应急管理体系的基础上，结合新常态下我国网络危机管理的新情况、新特点，制定专门的应对网络危机管理的法律法规。endprint

（二）加速中央政府网络危机管理的顶层设计，筑牢国家网络安全主体

面对网络空间安全带来的应急管理难题，关键是将网络危机治理纳入国家安全战略。目前，各国都在大力加强网络安全建设和顶层设计，推进国家网络安全战略部署。2014年2月，美国总统奥巴马宣布启动美国《网络安全框架》，德国总理默克尔与法国总统奥朗德也探讨并建立欧洲独立互联网，拟从战略层面绕开美国以强化数据安全;印度于2013年5月出台了《国家网络安全策略》，目标是“安全可信的计算机环境”。日本于2013年6月出台了《网络安全战略》，明确提出“网络安全立国”。在互联网进入中国的20年间，我国先后成立了不同的机构负责网络安全和信息化工作。中央网信小组的成立，标志着我国网络安全顶层设计的开始，正式将网络安全和信息化紧紧结合在一起，国家安全法草案的提请和今后的出台，也将为我国网络危机的应急管理提供保障。在顶层设计前提下，首先要建设国家网络与信息安全保障体系，着力解决多头管理、职能交叉、权责不一、效率不高等问题，结束我国网络管理体制历史上形成的“九龙治水”的管理格局，提升网络与信息安全保护能力。其次是要制定一个全面的网络信息技术研究发展战略，引导有基础的、有可能产生成果的科研机构和人员资源互补、协同创新，投入到网络信息技术研发方面，加大科研成果转化力度，让科研成果更好更快地解决问题，适应互联网时代日新月异的发展速度。再次是要加大宣传、出台政策鼓励、支持我国各族人民、党政机关、武装力量、社会团体、企事业组织开展技术创新，增强安全意识，在积极融入互联网的同时，成为信息产业发展主体，成为维护网络安全主体。

网络主权是国家主权在网络空间的体现和延伸，网络主权原则是我国维护国家安全和利益、参与网络国际治理与合作所应坚持的重要原则。因为网络安全已成为关系国家安全和发展，关系人民群众切身利益的重大问题。所以，2015年6月24日，十二届全国人大常委会第十五次会议将制定网络安全方面的立法列入了年度立法工作计划，对网络安全法草案进行了审议。草案将“维护网络空间主权和国家安全”作为立法宗旨，草案共七章六十八条，从保障网络产品和服务安全，保障网络运行安全，保障网络数据安全，保障网络信息安全等方面进行了具体的制度设计，对国家网络安全战略和重要领域网络安全规划、促进网络安全的支持措施作了规定。为保障关键信息基础设施安全，维护国家安全和保障民生，草案对关键信息基础设施的运行安全作了规定，实行重点保护。为加强国家的网络安全监测预警和应急制度建设，提高网络安全保障能力，草案要求国务院有关部门建立健全网络安全监测预警和信息通报制度，加强网络安全信息收集、分析和情况通报工作;建立网络安全应急工作机制，制定应急预案;规定预警信息的发布及网络安全事件应急处置措施 [4]。

（三）建设各级基层政府公共治理网络危机管理的有效机制

一是应引导基层政府官员更新危机管理理念，提高网络危机领导能力。改变以删帖为主的网络危机管理理念，培养基层干部尊重网络民意的意识和深刻挖掘网络危机的发生、发展规律，洞察网民的心理特征，才能有针对性地进行网络危机的引导。二是应建立专门的网络危机管理机构，其职能包括：危机预警、危机状态跟踪、危机应急处理、危机影响评估、危机新闻发言。三是应制定一套全面、系统、可操作的基层政府网络危机管理制度和处理机制，这其中最重要的是构建网络信息公开机制。在网络危机处理中，政府要利用网络工具和权威性，构建网络危机信息公布机制，达到快速传播正确危机信息和有效引导网络舆论的作用。要做到主动公布、及时公布和全面公布。在此必须强调的是，网络危机的应对关键是政府要坦诚快速公开信息，还原事件真相。危机发生后，政府失语、回避只能招致公众更强烈的质疑和不信任，要主动公布相关信息;要抢占先机在网络负面舆论形成前，第一时间发布权威消息;发布全部信息的前提是信息准确真实—— 用真实消息制止传言和质疑。

（四）构建网络公民社会自治自律自洽体系，让广大群众成为网络危机管理的坚强后盾

7月22日，中国互联网协会12321网络不良与垃圾信息举报受理中心发布的《中国网民权益保护调查报告（2015）》显示，近一年来，网民因个人信息泄露、垃圾信息、诈骗信息等现象导致的总体损失约 805 亿元 [5]。

为保障网络信息依法有序自由流动，防止公民个人信息被窃取、泄露和非法使用，正在征求意见的网络安全法草案在全国人大常委会关于加强网络信息保护的决定基础上，进一步完善公民个人信息保护制度，规范网络信息传播活动。

构建网络公民社会自治自律自洽体系，真正实现网络危机管理，必须调动成千上万网民的积极性：一是应增强广大公民群众的互联网安全意识。目前我国广大人民群众对网络安全普遍存在着网络安全意识淡薄、网络安全技能薄弱、网络安全知识缺乏等问题，这一切根本的体现在安全意识淡薄。因而应通过公益广告、微电影、小品相声等一系列人民群众喜闻乐见的形式加大网络安全知识的宣传，帮助人民群众提高互联网安全意识;引导人们养成及时修复安全漏洞的习惯;在银行、网络终端时时提醒人们谨慎进行电子交易、网上支付等涉及经济利益的操作;帮助人民群众获取网络安全知识和技能，注意保护好个人数据资料。只有人民群众的网络安全了，才有国家的网络安全。二是应唤醒人民群众互联网法治意识。首先要大力宣传与互联网有关的法律法规和网络行为规范，引导人们增强法治意识，做到依法治网、依法上网，让国家网络空间治理日益法治化。其次应在全社会厚植互联网法治文化，让人们在上网过程中，自觉自愿地抵制不良信息，传播正能量，让网络真正成为工作的载体、学习的平台、生活的帮手，让更多的人享受安全、方便的互联网生活。三是应引导人民群众形成正确的互联网思维，增强人民群众的互联网安全意识，唤醒人民群众互联网法治意识。特别要引导人民群众形成正确的互联网思维，以保证在危机发生的时候，能够与国家依法治网体系保持高度一致，共同应对危机。endprint

（五）全球共建网络空间公平治理体系，共筑开放、自由、多边及透明的网络空间命运共同体

作为国际网络空间治理的新平台，2015年1月，全球互联网治理联盟经过投票选举，从来自全球的46位提名人中选出了20名委员会成员， 其中有两名中国成员—— 中国国家互联网信息办公室主任鲁炜代表中国政府，当选全球互联网治理联盟委员会成员;阿里巴巴董事局主席马云作为亚洲和大洋洲地区唯一的私营部门代表亦入选。

全球互联网治理联盟首次会议代表有广泛的代表性，涵盖五大区域、四大领域。五大区域为亚太、非洲、欧洲、北美、南美;四大领域为专家学者、技术社区及基金会，民间组织，政府部门和私营部门。我们有理由相信，全球互联网治理联盟通过建立跨地域、跨行业、跨国界的全球网络空间公平治理体系，发展中国家和发达国家共同合作，相信会很快构建一个开放、自由、多边及透明的网络空间命运共同体。

全球网络空间发展日新月异，我们期待全球互联网治理联盟依据相关法律和国际标准提升网络安全，开发网络空间稳定和数据安全隐私保护标准，创造可信、负责任、可持续发展的网络空间环境，充分释放互联网的创新驱动力量，促进全球自由贸易，提高人类生产力并推动全球信息经济繁荣增长[6]。

[参考文献]

[1]中国政府网.中华人民共和国国家安全法.http：//www.gov.cn/xinwen/2015-07/01/content-2888316.

htm，2015-07-01.

[2]央广网.美国或倒逼中国建“网军”守卫网络国门.http：//military.cnr.cn/gjjs/20150803/t20150803-5

19401593.html，2015-08-03.

[3]CNNIC发布第36次《中国互联网络发展状况统计报告》.http：//www.cnnic.cn/gywm/xwzx/rdxw/20

15/201507/t20150723_52626.htm，

2015-07-23.

[4]罗宇凡，陈  菲.我国拟制定网络安全法.新华社，http：//news.mod.gov.cn/headlines/2015-06/24/

content_4591545.htm，

2015-06-24.

[5]央广网.网络安全法有望深度保障个人信息安全.http：//news.cnr.

cn/native/gd/20150731/t2015073

1-519380458.shtml，2015-7-31.

[6]伍   刚.共铸全球互联网治理的通行货币.央广网，http：//news.cnr.

cn/comment/sp/20150701/t201507

01-519023693.shtml，2015-07-01.

[责任编辑：王   瀚]endprint