关注财政预算改革

徐光英

我国目前的财政预算编制方法陈旧，在政府资金预算公开的信息中，财政专户资金、政府性基金等内容未全部公开。财政资金管理部门未对政府资金进行全口径预算管理，对游离于预算外的政府收支无法进行审查和监督。针对财政预算编制过粗、透明度不高、预算执行监督不力、约束不够、老百姓看不懂等普遍反映的问题，我们必须要对目前财政预算进行改革。财政预算改革目的就是为了让财政资金管理部门加强财政资金管理，借以提高财政资金使用效率。

一、现阶段财政预算中存在的问题

（一）会计体系结构不合理，财政资金未进行全口径预算管理

1.预算会计体系结构不合理，不能全面反映财政实际情况。我国现行的预算会计体系主要是不同行业分别执行不同的行政单位会计制度和事业单位会计制度等，财政资金没有统一在一个大会计体系里进行会计核算，而是被分割在几个会计套帐中进行核算。现行的报告体系不能及时、全面的提供全部财政资金的会计信息，不利于管理部门对财政资金的管理和监督。

2.收付实现制度会计信息质量低下，不利于财政资金管理和绩效考核。我国执行的预算会计制度是收付实现制，但该制度不能体现“收入”与“成本”的配比，没有进行同一期间内相对应的成本和费用的会计核算，不能真实反映行政事业单位绩效与发生的行政事业成本之间的关系。收付实现制相对于权责发生制，会计信息质量低下，难以反映单位经济活动的实质和全貌，不利于对整个财政、事业资金的管理和业绩考核。

3.未进行全口径预算管理，预算制度在国有企业管理方面存在缺陷。政府与国有企业在财务、财政等方面有着紧密的关系，中央企业投资项目资金的来源是公款，国有企业超标准发放工资的支出也是公款，公款的管理必须按法定程序进行。而一些国有企业并未按预算执行程序进行规范管理，因而违规发放薪酬福利等等问题依然“屡审屡犯”。政府每年给国有企业的投资、税收优惠、国有企业应上缴国家的股息和红利都未在政府预算报告中披露，中央部门和单位全资或控股企业尚未全部纳入国有资本经营预算等等。这些缺陷无不严重影响着预算的管理。

（二）预算编制透明度不高，预算编制方法陈旧

1.预算编制过粗，透明度不高。近几年中央各部门在官网上公布的本部门收支预算总表和部门财政拨款支出预算表以及后附的文字说明，虽说公开了该部门当年收入及支出的总体情况、主要支出内容。但是，很多预算支出并没有公开到具体项目，预算透明度太低。当翻开全国财政收支帐本时，“其他收入”“其他支出”等科目随处可见，而且“其他类”金额过高、占比过大，“其他类”科目究竟装了哪些收入、支出，这些都是预算管理极不透明的表现，这种不透明状况必定会掩盖一些违反财经纪律的行为。

2.预算编制看不懂，预算公开流于形式。预算文件难以被公众看懂，其一方面原因是因为政府预算是由专业人员编制的，细的数据只在各部门的部门预算和单位预算中体现，社会公众关注的内容并不能从财政总预算中读到，而且公众并不是专门从事财政工作，所以对公开的预算不能全部看懂和了解。另一方面，由于财政管理部门制定的预算编制方法过于陈旧。政府财政资金主要来源于税收，纳税人对政府资金的支出拥有知情权，因此，有权知道交给政府管理的每笔款花在了什么地方。而各部门在网上公开的预算都只是一个空洞的预算框架，没有具体反映每笔款项的支出信息。看不懂的预算公开只是流于形式，难有实际作用。

（三）预算编制和预算执行监督不力

1.对预算编制单位基本情况的真实性没有时间审查核实，部分单位虚报预算数据。由于我国的基层预算编制单位多，覆盖面广，预算审查过程中代表们没有时间一项一项下去核实。相关部门也很难做到对预算单位的相关数据资料进行全面的、深入的、细致的、实质的审查，导致有些部门虚报数据和多报预算资金的现象时有发生，所以预算审查监督的质量不高、效果不理想。如审计署在2009年对某单位2008年的预算执行情况和其他财政收支情况审计结果公示中，披露了一个单位在2007年的预算中虚报在职职工人数30人，所报预算相应多得财政资金59.1万元，另一单位在2008年预算中虚报人员经费竟达198.39万元。

2.预算执行过程中没有全面实施监控的措施，使经济活动开支的真实性、合法性和效益性等财务管理失控。财政资金管理部门没有对预算资金实行严格的、强有力的监管措施，预算单位在预算执行过程中也没有严格按财经纪律及其他规定来办理每笔经济事务。譬如科研专项经费的使用，在一些基层单位的相关部门对报销人报销审核时往往是“睁只眼闭只眼”，致使科研经费挪作他用、假发票套取科研经费等现象时有发生。

二、推进财政预算

改革的建议

（一）全面实行全口径预决算

1.把财政部作为会计主体，建立“大财政”会计体系。假设会计主体是我们进行会计核算的基本前提之一，那么我们只有首先把会计主体确定下来后，才能对主体目标及对象进行核算监督管理，才能将被审计对象的财务状况、经营成果等等进行反映和分析，管理人员才有可能从会计记录和会计报表中得到有意义的会计信息，从而作出管理、控制经济活动等决策。所以，为了更好地管理和控制政府所有的收入和支出，我们应当把财政部作为会计主体，建立“大政府”会计体系，对“大政府”预算的资金收支进行全口径核算。主体确定下来后，我们应制定统一规范的会计核算办法，对现行政府的会计制度进行补充和完善，制定一套结构科学、内容完整且适合我国国情的政府会计准则，以对使用财政资金的公开项目做到具体和细化。

2.完善会计收付实现制，逐步推行会计权责发生制，把权责发生制运用到会计核算中，以更加准确、全面地反映政府所有的职责和任务，进一步提高政府财政的透明度，控制财政风险。在执行行政事业会计制度的单位中，有些单位可部分或全部执行权责发生制，如主要依靠国家财政补助并有一定收入的事业单位就可以采用权责发生制，做到收支相抵。此外，应建立成核算体系，把权责发生制运用到核算体系中，对每项收入、成本均做到配比记帐，同时对使用的固定资产采取计提折旧法，以防止国有资产流失。endprint

3.扩大政府会计核算涵盖的范围，实行全口径预决算。政府所有的收入和支出都要纳入预算和决算，要彻底落实预算全面性原则，建立全口径的公共预算体系。因而，为了全面核算和反映政府的经济资源占用及其使用情况、核算债务规模及其偿债情况，应扩大政府会计的核算范围。政府每年给国有企业的投资、税收优惠、国家企业应上缴国家的股息和红利、中央部门和单位全资或控股企业等等与财政资金相关联的业务，都应全部纳入政府预决算范围，且必须接受财政部门的监督管理。

4.改革现有政府会计核算体系，加强预决算科学管理与技术支撑。为了执行以“大政府”为会计主体的会计核算工作，我们必须对现有的财政总预算会计、行政单位会计、事业单位会计等状况进行分析，开发一套适合“大政府”的会计核算软件。应重新对科目代码进行编排，为方便“大政府”核算及统一汇总。具体如一级科目代码代表不同的行业如行政单位或事业单位，二级科目代码代表不同的帐户类别等等，以此类推，根据需要的顺序编排下级科目。凡是使用政府资金的各个单位的会计核算都应纳入到大会计核算系统中来，应实行联网会计核算控制管理。这样做，一是有利于财政资金管理部门对政府资金进行高效率的集中管理，使国家财政资金所有收支、财务状况等通过一个套帐便一目了然;二是有利于主管部门领导实时掌握各个部门单位的预算执行情况;三是利用发达的现代会计系统控制，对每笔发生的经济业务记载有痕，一旦出现问题便能方便快速地调查，便于对各单位的预算和执行情况全方位进行监督。

（二）预决算要做到公开和透明

1.预算编制要细化到科目，做到公开和透明。我们编制预算时要细化政府预算科目，要做到细编预算，提高预算编制质量，增加预算透明度。为此，一是预算编制时间要早。要有充分的时间来编制高质量的预算。二是应逐步完善编制细化的预算科目体系。既要按照支出功能，客观反映教育、文化、卫生、科技、国防、社会保障等各个方面的支出，还要按照经济分类，客观反映预算用于人员工资、设备购置、办公经费、事业发展、基本建设等方面的支出。另外，应编制到更具体的科目级，明细到能具体反映政府每笔款项的走向，即预算全部细化到类、款、项和科目，而且决算一定要公开到类、款、项和科目。如此，才谈得上公开和透明。

2.预决算公开内容和范围要广，要集中地点公开。构建预算透明的改革框架，从预决算的公开内容、公开范围、公开对象以及公开力度等各方面进行明确规定。除涉密部门外，凡是动用财政资金的单位，其预决算信息都要在网上公示，接受老百姓的监督。特别是百姓关注的“三公经费”的使用、重点工程建设款、重点专项经费等资金来源及使用情况，都应附加上文字作更详细的说明。各个部门不光只在自己单位网站公开预决算，还要在财政部门指定的统一网站集中公布。这样做，既有利于公众快速获得各部门预算公开的资料，还有利于部门之间相互比较监督，更有利于民众发现问题以及时提出意见。

（三）预决算要进行审查和监督

1.发挥内部审计作用，筑好“第一道防线”。内部审计是内部控制的基础性程序，是审计机关之外的“第一道防线”。我们应该充分发挥内部审计人员的作用，一方面在目前我国相关部门尚未有足够的时间对大量预算单位报送的预算基础资料进行审核的情况下，各个预算单位应先对本部门上报的预算进行内审后再向上级部门报送，这样有利于促使各部门认真负责地做好本单位的预算工作，努力做到不虚报，不错报。另一方面，单位内部审计人员应对单位的所有经济业务进行审计，特别是重要建设项目、招投标活动等重要经济事项的审计应全过程参与，为确保财政资金高效安全运行，对经济活动进行再监督，发挥好“免疫系统”功能作用，很有必要。

2.利用社会审计力量，提高审计监督工作效率。与内部审计相比，社会审计工作人员履行审计职责时所运用的审计力量和手段较强，尤其是在工程建设等投资审计领域里，相比国家审计和本单位的内部审计，社会审计无论是资质还是人员力量动用上都具绝对优势。因此，我们一方面应在工程项目建设过程中委托社会审计机构参与全过程跟踪审计，保障项目质量和资金“双安全”，遏制政府投资建设领域腐败。另一方面，每个部门在年度终审时，应该委托社会审计对本单位的上一年度财务收支进行决算审计，审查各预算单位在预算执行过程中是否严格按财经纪律及其相关规定办理每笔经济业务。财政部门也要强制要求每个预算单位必须提供上一年度的财务收支决算的社会审计报告，将其作为一项常规性工作进行。

3.完善人大及其常委会审计监督制度，保证人大及其常委会有足够的时间和人力进行预算和监督。完善人大及其常委会对政府资金预决算审查监督法律体系的建设，制定人大及其常委会开展政府资金预决算审计的工作制度和工作流程。就此人大及其常委会应保证有足够的时间和足够的专业人员对财政资金的预决算审查和监督，尤其是人大各专门委员会应组织相关专家及其他代表一起对所联系部门的预算草案和决算报告进行审查监督，以确保审计工作健康进行。

[责任编辑：李利林]endprint